上海市舊區(qū)改造工作機制評析

■ 王艷飛

上海市舊區(qū)改造規(guī)模大、時間長、效果好，其經驗值得各地借鑒。

上海市舊區(qū)改造為我國推進棚戶區(qū)改造提供了實踐經驗。為順利推動舊區(qū)改造，上海市探索形成了市區(qū)兩級平臺對接機制、全市統(tǒng)籌項目平衡機制、全流程分工細化機制、市場途徑資金籌措機制、公眾參與兩輪征詢機制、全過程公開透明機制。

上海市作為我國城鎮(zhèn)化與城市建設的先行區(qū)，自上世紀90年代便開始大規(guī)模推進舊區(qū)改造，舊區(qū)改造是上海市棚戶區(qū)改造的主要形式，已經探索形成了系列舊區(qū)改造的推進機制。

一、舊區(qū)改造基本情況

20世紀90年代，上海市開始對住宅中的棚戶、簡屋、舊式里弄、二級舊里以下房屋進行大規(guī)模改造。到目前，舊區(qū)改造經歷了20世紀90年代“365”危棚簡屋改造、“十五”新一輪舊區(qū)改造、“十一五”成片二級舊里以下房屋改造與“十二五”舊區(qū)改造和舊房綜合改造四個階段?！?65”危棚簡屋改造主要針對結構簡陋、環(huán)境最差的危棚簡屋，解決居民居住面積小、質量低下的問題。2001年，上海市政府劃定1000萬平方米的試點地塊用于新一輪舊區(qū)改造，著重改造市中心城區(qū)二級舊里以下房屋，同時加大舊住房的綜合改造。舊住房使用中存在的無人管理房屋的維修、高層住宅電梯的維修和更新改造、群眾反映強烈的問題是綜合整治的重點。一些區(qū)把綜合整治和成套改造、改善配套、恢復歷史建筑風貌等有機集合起來。“十二五”期間，上海市舊區(qū)改造的重點仍是二級舊里以下房屋，歷史保護建筑保護也成為舊區(qū)改造的重要內容。部分結構相對較好、但建筑和環(huán)境設施標準較低的舊住房，通過成套改造、綜合整治、平改坡以及拆除重建等方式進行綜合改造。據(jù)《上海市十三五發(fā)展規(guī)劃綱要》，上海市在“十三五”期間仍要完成實施1500萬平方米老舊住房和居住小區(qū)綜合改造。

舊區(qū)改造既是當?shù)鼐用窀纳谱》織l件的需要，更是在經濟增長和產業(yè)轉型下城市功能提升的實際訴求。因此，舊區(qū)改造受到了當?shù)卣膹娏ν苿?，并且制定了一系列的扶持政策。?0世紀90年代舊區(qū)改造實行了減免土地出讓金政策，而隨著2004年國家土地出讓制度的改革，舊改配套房源建設用地轉為實行指導性低價政策。2013年以來，上海市先后出臺關于推進舊區(qū)改造工作實施意見、郊區(qū)城鎮(zhèn)棚戶簡屋改造辦法、市屬大企業(yè)集團支持重點區(qū)舊區(qū)改造、土地儲備機構參與舊區(qū)改造辦法等文件。

上海市《關于加快推進本市“十二五”舊區(qū)改造若干問題的意見》（滬府辦發(fā)〔2012〕26號）對“十二五”期間舊區(qū)改造目標、政策措施、組織領導等作出規(guī)定，提出加快落實簡化審批手續(xù)、提高簽約征詢比例、加大市級資金支持、多途徑融資、安置房建設等措施。舊區(qū)改造涉及拆遷、立項、規(guī)劃、土地、資金籌措、安置等環(huán)節(jié)，得到了政府各職能部門的大力支持。上海市建設交通委出臺舊區(qū)改造事前二輪征詢實施辦法，簡化舊區(qū)改造房屋征收范圍確認手續(xù)，加強房屋征收基地水、電、燃氣等公用設施使用管理辦法；上海市發(fā)展改革委等三部門出臺國有土地使用權出讓收支管理補充意見。這些政策和實施意見的出臺，為有序推進舊區(qū)改造提供了制度保障。

二、舊區(qū)改造的創(chuàng)新機制

（一）市區(qū)兩級平臺對接機制

上海市較早建立了舊區(qū)改造領導小組和舊改辦公室。為解決區(qū)級政府遇到前期審批、資金、土地、拆遷、安置補償?shù)入y題，上海市舊改領導小組和辦公室構建了平臺對平臺的協(xié)調互饋機制，即由區(qū)級舊區(qū)改造辦公室把舊區(qū)改造中的難題提交給市級舊區(qū)改造辦公室，市級辦公室組織本級相關部門，通過聯(lián)席會議的形式，進行討論并給予協(xié)調解決。平臺對接平臺機制的建立，避免了區(qū)級部門難以與市級發(fā)改、規(guī)土、住建等部門直接對接，提高了工作效率。為發(fā)揮市級舊改辦公室的作用，上海市將舊區(qū)改造平臺作為解決城市問題的綜合平臺。市級舊改辦公室積極對接各職能部門，在舊區(qū)改造政策制定、部門協(xié)調、問題解決中發(fā)揮了重要作用。此外，上海市也將市審計部門、法院納入舊區(qū)改造聯(lián)席會議，對改造過程進行跟蹤和監(jiān)督，有的區(qū)法院成立專門的舊改法律咨詢機構，較好應對可能出現(xiàn)的法律和審計問題。

（二）全流程分工細化機制

舊區(qū)改造涉及環(huán)節(jié)多、部門多，上海市各區(qū)制定明晰的項目實施流程，實施全過程管理。以上海市楊浦區(qū)為例，舊區(qū)改造全過程管理被劃分為前期準備、簽約推進、項目收尾等三個階段，三個階段共19個子項、91項具體工作。如前期準備階段包括規(guī)劃和計劃、辦理相關手續(xù)、意愿征詢、立項和土地、二次征詢前期工作五個子項，簽約推進階段分為房屋評估、面積認定工作、居住困難戶認定工作、看房活動、政策方案宣傳、黨建聯(lián)建與區(qū)屬職工推進工作、分片劃塊工作、簽約工作八個子項。每個工作步驟均對應負責單位與完成時間，對全流程的細化明確了各單位職責，有助于推動部門責任的落實。

（三）全市統(tǒng)籌項目平衡機制

以單個項目或是區(qū)內統(tǒng)籌的運作方式往往難以滿足項目資金平衡和安置需求，也不利于城市功能的改造和提升。為解決此問題，上海市按照“政府主導、以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手”的原則，統(tǒng)籌調度資源實施項目及安置大平衡，在外環(huán)線周邊建設安置居住社區(qū)，這些安置區(qū)充分依托城市比較完善的商業(yè)、教育、醫(yī)療、市政等公共設施，配置了優(yōu)質學校、醫(yī)院等資源，特別是要求軌道交通全部接入大型安置社區(qū)，這些措施有效保障了安置群眾出行、就學和就醫(yī)等需求。上海市為居民安置提供了原地安置、貨幣安置和異地安置三種途徑，由原住居民自己選擇。市場化的補償資金測算和外環(huán)線周邊安置區(qū)良好的配套調價下，約有75%的拆遷戶選擇了異地安置。

（四）市場途徑資金籌措機制

上海市著力探索市場化手段籌集舊改資金?！笆晃濉逼陂g，除歷史遺留的原舊改“毛地出讓”項目外，上海市探索了以土地儲備為主要方式的舊區(qū)改造新機制，即政府實施土地收儲并征收國有土地上房屋方式進行改造，在形成凈地后實施土地公開招拍掛，中標單位進行后續(xù)開發(fā)建設，房屋征收與地塊開發(fā)相分離。土地儲備分市區(qū)聯(lián)手儲備和區(qū)單獨儲備兩種形式，土地儲備機構參與城區(qū)重點舊改地塊改造。政府依托土地出讓收益實現(xiàn)舊改基金的持續(xù)運行，保障每年約1000億的改造資金需求。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43）和《財政部等四部門關于規(guī)范土地儲備和資金管理相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）公布后，上海市舊改地塊難以繼續(xù)通過土地儲備進行銀行貸款抵押。上海市仍積極探索市場化途徑進行資金籌措，拓寬舊改融資渠道，如引入保險資金以債權計劃和股權計劃等方式投資舊區(qū)改造項目。

（五）公眾參與二輪征詢機制

為應對拆遷難及前后政策不一致問題，尊重群眾的舊改意愿，上海市探索形成二輪征詢機制。2008年開始，上海市列入舊區(qū)改造范圍內需要實施房屋拆遷的土地儲備地塊，改造前全面實施二輪征詢制度。第一輪為改造意愿征詢，即征求擬改造區(qū)域內居民意愿，同意率超過90%，才能辦理地塊改造前期手續(xù)；第二輪為簽約征詢，舊改辦提供舊改方案，包括安置人口、房屋面積、資產評估、安置區(qū)位、拆遷補償?shù)葍热?。通過公示、聽證會、座談會等形式，征求居民對補償方案意見；在優(yōu)化完善后，簽訂附生效條件的補償協(xié)議；在一定時間內，居民簽約率超過規(guī)定比例后，協(xié)議生效，實施改造。否則，暫停改造。隨著舊區(qū)改造推進，上海市政府逐步提高“第二輪簽約征詢”生效比例，2008年試點時為2/3；2011年提高到80%；2012年提高到85%；2016年部分區(qū)提高到90%。

（六）全過程公開透明機制

公開透明是處理多方利益的重要原則。上海市采取多種方式對舊區(qū)改造過程進行公開，并接受社會各界的監(jiān)督。一是創(chuàng)新運用電子觸摸屏、電子協(xié)議等信息技術手段，將政策法規(guī)、改造方案、安置房源、各戶實際情況、補償安置結果等全面公開，改造方案與居民群眾研究討論，并通過政策文件的形式，確保拆遷補償標準前后一致。二是建立投訴舉報制度，通過部門監(jiān)督、群眾監(jiān)督等形式，對前期調研、簽約協(xié)商、安置結果等進行全過程監(jiān)督。三是建立第三方評議制度，由社會人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)律師、公信人士、居民代表等組成評議小組討論處理部分特殊問題。

三、舊區(qū)改造經驗借鑒

上海市舊區(qū)改造規(guī)模大、持續(xù)時間長，成功實踐既得益于當?shù)亟洕鲩L和城市空間功能轉型的需要，也離不開當?shù)卣咝У墓芾砗蛥f(xié)調能力。這種自下而上的需求與自上而下的推動結合成為上海舊區(qū)改造的重要基礎。實地調研發(fā)現(xiàn)，各地棚戶區(qū)改造過程在部門協(xié)調、資金籌措、安置建設、居民動遷方面不同程度的存在問題，需要不斷完善推進機制。盡管各地不具備上海的經濟水平和管理體制，但仍然可以從部門協(xié)調、運作方式、資金籌措及社會參與等方面進行借鑒，提升當?shù)嘏飸魠^(qū)改造的工作方式和效率。

（一）健全管理機制，提高組織協(xié)調能力

領導小組及組織機構對舊區(qū)改造的認識水平、重視程度及協(xié)調能力是推動棚戶區(qū)改造的重要保障。首先，地方政府應以系統(tǒng)的視角來統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造，將改善民生作為出發(fā)點，將提升環(huán)境質量和帶動經濟增長作為重要目的，民生與發(fā)展共同推進。其次，應搭建有權威的領導協(xié)調機構，把棚戶區(qū)改造作為城市建設的綜合平臺，納入市政府工作日程和重要內容。特別是市委、市政府幫助解決協(xié)調棚戶區(qū)改造中涉及前期審批、資金籌措、后期執(zhí)法的政策性難題。盡管許多地方建立了棚改辦公室與聯(lián)席會議的平臺，但協(xié)調作用往往有限，需要在市委市政府的引導下，強化領導小組和辦公室的協(xié)調能力。將審計、法院部門納入聯(lián)系會議，共同解決拆遷、安置、資金、規(guī)劃、土地、法律等多方面的問題。

（二）創(chuàng)新融資機制，多個渠道籌措資金

目前，棚戶區(qū)改造資金仍主要依靠政府購買服務和國開行金融支持，來源相對單一。對于商業(yè)價值不高的改造區(qū)域，需要創(chuàng)新債務融資、股權融資、信托融資等多種模式，推動政府與社會資本合作模式。具體而言，一是發(fā)揮開發(fā)行金融的資金引領作用，引進社會企業(yè)、民間資本，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等方式參與棚戶改造。二是擴大“債貸組合”在棚戶區(qū)改造中的使用范圍，在PPP模式和政府購買服務下，由投資者、項目公司發(fā)行企業(yè)債、項目收益?zhèn)?，直接舉債并承擔償還責任。三是探索通過融資租賃、資產證券化等方式盤活棚改存量資產，改善資產負債結構。雖然現(xiàn)有政策鼓勵和引導民間資本通過多種形式參與棚戶區(qū)改造，但仍需要突破“凈地”后招拍掛的土地政策約束。另外，需要發(fā)揮棚改地塊的商業(yè)化開發(fā)價值，通過加大使用者付費或項目運營收入比重來提高棚戶區(qū)改造項目現(xiàn)金流。

（三）強化市級統(tǒng)籌，平衡項目建設資金

住建部早在2009年就提出了“政府主導，市場運作”的改造方式，而實踐中部分地區(qū)引入企業(yè)優(yōu)先改造城市中心開發(fā)價值大的地塊，而商業(yè)價值低的地塊則無人問津。此外，受城市規(guī)劃、文物保護及人口疏散等的影響，傳統(tǒng)增加建筑密度、提高容積率的方式難以實現(xiàn)就地、就近安置。上海在舊區(qū)改造中，采取的市、區(qū)兩級的大平衡統(tǒng)籌模式值得借鑒，整合不同項目和不同區(qū)的棚戶區(qū)拆遷補償、安置房建設、公共設施配置，從而實現(xiàn)建設資金的平衡，加快資金缺口大、難以就近安置的棚戶區(qū)改造。需要注意的是，跨項目與跨區(qū)平衡需要市、區(qū)兩級政府有較強的統(tǒng)籌能力，特別針對跨區(qū)級單位的項目，需要市級政府統(tǒng)籌安置房建設以及教育、醫(yī)療、交通等設施配置，并對人口遷入?yún)^(qū)和遷出區(qū)做出科學合理的補償規(guī)定。

（四）引導群眾參與，保障安置群眾權益

尊重居民的意見和選擇是棚戶區(qū)改造的基本原則。上海市實施二輪征詢機制，充分尊重棚戶區(qū)改造居民改造意愿，也實施了項目清單制度，對全市、全區(qū)范圍內的棚戶區(qū)項目進行統(tǒng)籌。若某個項目二輪征詢達不到同意比例，則取消該項目的舊區(qū)改造。同時，基于公平原則，在一定期限內不再推動該項目，而優(yōu)先推進后續(xù)的舊改項目。如楊浦區(qū)飛虹路基地第二輪“簽約征詢”低于規(guī)定比例，后按照居民意見終止拆遷。這樣既保障了居民權益，也促使居民能夠認真、積極的參與到舊區(qū)改造征詢、簽約等環(huán)節(jié)。借鑒上海市項目清單制及兩輪征詢制度，推動棚戶區(qū)居民由“要我改”向“我要改”的轉變。另外，棚戶區(qū)改造也要通過信息平臺展示、社會宣傳、社會人士參與等方式，實現(xiàn)拆遷政策、動遷情況、補償結果等的公開透明，從而保障前后政策的一致性和群眾的合法權益。