美國州際生態(tài)治理對我國跨區(qū)域生態(tài)治理的啟示

郭永園

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西太原 030006）

對于幅員遼闊、實(shí)行聯(lián)邦制的美國而言，如何實(shí)現(xiàn)州際的生態(tài)事務(wù)協(xié)同治理一直是聯(lián)邦政府和各州極為關(guān)切的問題，并且在實(shí)踐中形成了諸多較為有效的治理方式與經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)有的美國州際生態(tài)治理體系按照治理主體可劃分為三種類別：傳統(tǒng)政府治理（立法、執(zhí)法、司法）、府際合作治理與特殊組織治理。以此為準(zhǔn)，通過對不同主體的治理實(shí)踐的述評(píng)，以期實(shí)現(xiàn)對美國州際治理體系較為全面的考量并概括歸納其得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的精髓所在。

1 政府治理

傳統(tǒng)的生態(tài)治理是由政府主導(dǎo)的公共治理，即運(yùn)用公權(quán)力的管制。美國州際生態(tài)政府治理包括以行政權(quán)為主導(dǎo)的環(huán)境管制、立法機(jī)關(guān)的生態(tài)立法行為以及司法系統(tǒng)的環(huán)境訴訟裁決。

1.1 環(huán)境管制

從19世紀(jì)中葉開始，聯(lián)邦政府一直是生態(tài)資源管理主導(dǎo)力量，在處理區(qū)域之間的生態(tài)問題上秉承著實(shí)用主義和合作主義的原則[1,2]。

美國聯(lián)邦政府設(shè)有兩個(gè)專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)：環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（Council on Environmental Quality, CEQ）和聯(lián)邦環(huán)保署（Environmental Protection Agency, EPA）。此外，聯(lián)邦政府其他有關(guān)部門也設(shè)有相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。

聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）的區(qū)域辦公室是協(xié)調(diào)州際生態(tài)事務(wù)主要的行政機(jī)構(gòu)。由于環(huán)境監(jiān)督管理的需要，聯(lián)邦環(huán)保署將全美50個(gè)州劃分為10個(gè)大區(qū)，在每個(gè)大區(qū)設(shè)立區(qū)域環(huán)境辦公室。區(qū)域環(huán)境辦公室在管理的州內(nèi)代表聯(lián)邦環(huán)保署執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律、實(shí)施聯(lián)邦環(huán)保局的各種項(xiàng)目，并對各個(gè)州的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督[3]。州設(shè)有自己的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，不隸屬于聯(lián)邦環(huán)保署，但接受區(qū)域辦公室的監(jiān)督檢查。除非聯(lián)邦法律有明文規(guī)定，州環(huán)保局不能占聯(lián)邦環(huán)保署合作。此外，國會(huì)和政府間關(guān)系辦公室（OCIR），作為與國會(huì)、各州和地方政府聯(lián)系的主要聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，也具有部分區(qū)際生態(tài)協(xié)調(diào)的功能。[4]

目前聯(lián)邦進(jìn)行州際生態(tài)治理的主要瓶頸在于難以妥善協(xié)調(diào)州的主權(quán)要求、聯(lián)邦部門治理項(xiàng)目和不同選區(qū)三者間的關(guān)系。換言之，州際生態(tài)事務(wù)的善治需協(xié)調(diào)好三個(gè)維度的關(guān)系：其一，雙重主權(quán)的國家體制使得聯(lián)邦和州之間的利益博弈均衡的達(dá)成需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和行政資源；其二，生態(tài)治理的行政權(quán)限又被分割為多個(gè)部門享有，部門間、某一部門與各個(gè)州、各州之間的利益疊加，集體共識(shí)的達(dá)成難度更大；其三，在代議制國家，政治選舉周期、選區(qū)劃分對公共政策影響也極為明顯，不同的政黨、政治人物在進(jìn)行公共決策時(shí)必然首先要考慮政策對選舉的影響——生態(tài)治理的整體性理所當(dāng)然地“聽命于”政治格局。

1.2 生態(tài)立法

宏觀方面的州際生態(tài)立法是美國聯(lián)邦關(guān)于全國性的生態(tài)立法，主要有《河流港口法》（The Rivers and Harbors Acts）、《清 潔 水 法》（The Clean Water Act） 、《瀕危物種法》（The Endangered Species Act）、 《海岸帶治理法》（The Coastal Zone Management Act）、《魚類和自然生物保護(hù)法》（The Fish and Wildlife Coordination Act）。這些法案是進(jìn)行跨州生態(tài)治理的基礎(chǔ)性制度規(guī)范和原則指引。

生態(tài)立法的另一個(gè)方面是聯(lián)邦的行政立法，指向具體的區(qū)域生態(tài)問題。以聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）為例，為實(shí)現(xiàn)《清潔空氣法案》的立法目標(biāo)，EPA在1999年頒布了《區(qū)域霧霾管理?xiàng)l例》（Regional Haze Rule）?！秴^(qū)域霧霾管理?xiàng)l例》的治理對象是全國范圍內(nèi)的156個(gè)跨區(qū)域的一類大氣控制區(qū)域，其中包括國家森林公園和野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)。法案通過控制大氣污染物（包括PM2.5以及會(huì)形成PM2.5的化合物），旨在提高156個(gè)區(qū)域的大氣能見度。同時(shí)，該條例要求各個(gè)州政府制定階段性的大氣污染物減排目標(biāo)和可操作的具體方案。[5]聯(lián)邦立法是解決區(qū)域之間公共生態(tài)資源糾紛與沖突的較為高效的手段之一，通過中央立法可以明確不同區(qū)域主體對其區(qū)域內(nèi)生態(tài)資源的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)建有效的生態(tài)資源管理機(jī)制，以此協(xié)調(diào)區(qū)域自身利益與公共利益之間的矛盾[6]。

1.3 司法裁決

聯(lián)邦法院司法裁決被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是解決州際生態(tài)問題的重要途徑，這也是美國司法主義傳統(tǒng)的體現(xiàn)之一。其主要作用是解釋有關(guān)的環(huán)境法律，對環(huán)境糾紛進(jìn)行司法判決和司法審查。美國聯(lián)邦的司法系統(tǒng)由最高法院、11個(gè)聯(lián)邦上訴法院和90個(gè)聯(lián)邦地方法院構(gòu)成，其中依據(jù)聯(lián)邦憲法第三章第二節(jié)第二條的規(guī)定，最高法院對州際糾紛具有司法管轄權(quán)。

聯(lián)邦法院系統(tǒng)對州際生態(tài)治理的價(jià)值一方面體現(xiàn)為通過司法裁決保障生態(tài)法令的執(zhí)行，給予法律實(shí)現(xiàn)所需的司法支持；另一方面體現(xiàn)為通過公民環(huán)保訴訟實(shí)現(xiàn)多元治理。

通過司法裁決促進(jìn)州際生態(tài)法令執(zhí)行的典型案例是最高法院對全國性的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(National Ambient Air Quality Standards，NAAQS)的裁定。聯(lián)邦環(huán)保署在1997年依據(jù)《清潔空氣法案》，制定了新的“主要國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和“次要國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，引起了一些州和行業(yè)的反對，并由此引發(fā)了大量的訴訟案件，要求法院確認(rèn)EPA無權(quán)更改由國會(huì)制定的國家空氣排放標(biāo)準(zhǔn)，新的國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)違憲。2001年2月7日，美國聯(lián)邦最高法院對惠特曼訴美國卡車聯(lián)合會(huì)一案（Whitman v. American Trucking Associations）做出終審判決，認(rèn)為依據(jù)《清潔空氣法案》第109條b款的規(guī)定：出于保護(hù)公共健康權(quán)益的需要，可以修正主要國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（第一項(xiàng)）；出于保護(hù)公民其他權(quán)益的需要，可以修正次要國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（第二項(xiàng)）——因此，EPA提高全國的空氣標(biāo)準(zhǔn)屬于合憲行為[7]。EPA借助司法判決獲得了推行空氣排放標(biāo)準(zhǔn)的司法支持，各州以及各個(gè)行業(yè)部門不得以各自的經(jīng)濟(jì)情況或者是技術(shù)水平為由阻礙空氣質(zhì)量的提升。因此， Davidson、 Norbeck認(rèn)為聯(lián)邦法院的司法裁決是EPA得以推動(dòng)執(zhí)行《清潔空氣法案》的關(guān)鍵因素[8]。雖然司法裁決對聯(lián)邦生態(tài)法案的執(zhí)行具有關(guān)鍵作用，但是Mandarano通過分析New Jersey v. New York判決對特拉華河流域(Delaware River Basin)不同區(qū)域主體水資源分配與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，指出聯(lián)邦最高法院判決是相對靜止的，在不斷變化的生態(tài)治理情形面前顯得無力應(yīng)對[9]。

司法在州際生態(tài)治理的另一重要價(jià)值是保障公民的環(huán)境訴訟，進(jìn)而推進(jìn)多元治理的實(shí)現(xiàn)。公民參與是當(dāng)代生態(tài)治理的一個(gè)重要特征，也是區(qū)別于傳統(tǒng)的環(huán)境管制的主要因素，但是當(dāng)面對強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)構(gòu)時(shí)，個(gè)體的力量中總是顯得相對渺小。而通過司法訴訟，公民即可以借助三權(quán)制衡的憲政設(shè)計(jì)將公民生態(tài)治理意愿有效地影響公共生態(tài)政策的形成與執(zhí)行。希爾訴田納西領(lǐng)域管理局（Tennessee Valley Authority v. Hill）案是典型的一例。1978年以希爾等為首的田納西州兩環(huán)保組織和一些公民以TVA為被告向聯(lián)邦地方法院提起民事訴訟，認(rèn)為TVA違反了《美國瀕危物種法》（The Endangered Species Act）的規(guī)定，要求法院確認(rèn)其違法并終止影響蝸牛鏢［田納西河一種瀕臨滅絕的鱸魚，通常被人們稱為蝸牛鏢（the Snail Darter ，小魚種）］的關(guān)鍵棲息地的泰利庫大壩的修建。最高法院做出的終審判決以6∶3的優(yōu)勢支持了希爾等人的訴求[10,11]。

2 府際合作機(jī)制

州際問題就其本質(zhì)而言是府際關(guān)系（Intergovernmental Relationship），因此府際合作機(jī)制是州際生態(tài)治理的應(yīng)有之義。傳統(tǒng)的州際協(xié)議和央地合作治理是目前州際合作治理較為常見的兩種方式。

2.1 州際協(xié)議

“毫無疑問，美國憲法的奠基者、設(shè)計(jì)者希望各州通過州際協(xié)議解決州際爭端[12]。因?yàn)榘凑兆钤绲穆?lián)邦憲法，州沒有能力處理復(fù)雜的州際糾紛。因此在符合國會(huì)要求的前提下（美國憲法第一章第十節(jié)第三條），憲法賦予各州可以“永久性”地使用州際協(xié)議（在殖民時(shí)期被廣泛用來解決邊界糾紛并為聯(lián)邦宣言所認(rèn)可）化解州際爭端。

《清潔空氣法案》在實(shí)現(xiàn)州際大氣協(xié)同治理方面也依賴州際協(xié)議。102(a)規(guī)定：鼓勵(lì)各州之間通過確定州際契約或州際協(xié)定就大氣的污染和防治展開合作。102(c)指出 ，在不與聯(lián)邦法令或者條約相違背的前提下，國會(huì)認(rèn)可州與州之間達(dá)成的州際大氣治理契約或協(xié)議[13]。

而且，就美國當(dāng)下的治理實(shí)踐而言，對州際糾紛具有最終裁決的最高法院傾向于各州使用州際協(xié)議取代訴訟[14]或者州際協(xié)議盡量成為訴訟的前置：聯(lián)邦最高法院在1991年俄克拉荷馬州和得克薩斯州訴新墨西哥州（Oklahoma & Texas v. New Mexico）的判決中呼吁當(dāng)事各方通過多元對話和協(xié)議來解決彼此間的糾紛[9]。

州際協(xié)議優(yōu)于司法判決體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，州際協(xié)議執(zhí)行率較高。州際協(xié)議是各州進(jìn)行廣泛協(xié)商后的產(chǎn)物，達(dá)成了一致的行動(dòng)共識(shí)。較之于法院的司法裁決執(zhí)行，州際協(xié)議屬于“自主行動(dòng)”，效率和成本通常會(huì)優(yōu)于依賴于司法強(qiáng)制力的“被動(dòng)行動(dòng)”。第二，州際協(xié)議能較快地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。司法裁決通常是針對某種特殊情形做出的一種“靜止”的評(píng)價(jià)，而且這種評(píng)價(jià)的做出通常會(huì)花費(fèi)較大的時(shí)間成本——司法裁決必然會(huì)晚于糾紛的發(fā)生，因此對過去的評(píng)判的司法裁決不能夠也不應(yīng)該是立足于當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情形的。特拉華流域的治理就是一例。新澤西州訴紐約州（New Jersey v. New York）判決雖然對特拉華河（Delaware River，DRB)流域各個(gè)州水資源分配做出裁決，但是裁決不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而造成流域各州的發(fā)展困境，最終是通過聯(lián)邦與相關(guān)州達(dá)成州際協(xié)議，成立特拉華流域委員會(huì)（DRBC）化解這一困境。第三，州際協(xié)議調(diào)整范圍限制較少。Mandarano研究美國漁業(yè)和野生動(dòng)物部門所涉及的38項(xiàng)州際協(xié)議，其調(diào)整內(nèi)容包括水資源分配、污染控制、防洪、水資源管理等[15]。McCormick更為細(xì)致地指出西部各州簽署的州際協(xié)議較東部地區(qū)要多，而且關(guān)注領(lǐng)域不同：西部主要集中在水資源分配，而東部主要在水質(zhì)和防洪[16]。

州際協(xié)議的執(zhí)行通常認(rèn)為有三種方式：第一，設(shè)置常設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)。區(qū)際協(xié)議通常會(huì)設(shè)立委員會(huì)用以執(zhí)行州際協(xié)議內(nèi)容，只是東西部會(huì)有所差異。西部的州際協(xié)議執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力相對較小，因?yàn)槲鞑扛髦莶涣?xí)慣于將資源管理權(quán)授給第三方[16]。Kenney認(rèn)為完善的區(qū)際協(xié)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)包括有聯(lián)邦代表、締約州州長或者是其代表，并且要突出聯(lián)邦代表或者聯(lián)邦顧問的地位：在表決重要事項(xiàng)時(shí)各州必須與沒有表決權(quán)的聯(lián)邦代表取得一致意見[17]。第二，司法倒逼。訴訟是強(qiáng)制各州履行協(xié)議的重要手段。這一方式在西部使用較為顯著：新墨西哥州與得克薩斯州有關(guān)佩科斯河（Pecos River）的州際協(xié)議的執(zhí)行，科羅拉多州、內(nèi)布拉斯加州與堪薩斯州就里帕布利克河（Republican River）達(dá)成的州際協(xié)議的執(zhí)行，均是依賴于聯(lián)邦法院的司法裁決。第三，建立資源使用規(guī)制。西部的州際協(xié)議通常會(huì)直接設(shè)立相應(yīng)的控制水量和流量的規(guī)制，以協(xié)調(diào)上下游之間的用水量。

目前，州際協(xié)議執(zhí)行面臨的障礙首先是州際協(xié)議往往只關(guān)注資源的分配，而忽視資源的生態(tài)品質(zhì)控制和棲息地環(huán)境保護(hù)等方面。其次，要求達(dá)成一致意見的合作協(xié)議往往形成的是低效的決定，最終使州際協(xié)議僅能發(fā)揮流域各州的信息收集和聯(lián)邦政府溝通中介的功能。最后，許多州際協(xié)議訂立的時(shí)間較早以至于難以應(yīng)對當(dāng)下的治理局面，也不能夠與聯(lián)邦生態(tài)治理項(xiàng)目和規(guī)劃相一致——難以將聯(lián)邦部門與政策整合進(jìn)區(qū)際協(xié)議的框架內(nèi)：雖然聯(lián)邦并不是州際協(xié)議的正式締約方，即使協(xié)議通過議會(huì)批準(zhǔn)可以約束聯(lián)邦部門，并授予其無表決權(quán)代表資格，但是議會(huì)保留通過相反法律的權(quán)力或者改變協(xié)議規(guī)則的能力。

2.2 央地合作

央地合作治理是聯(lián)邦政府在區(qū)際生態(tài)問題上的新創(chuàng)之舉。其典型代表是依據(jù)1965年《水資源規(guī)劃法案》（WRPA）設(shè)立的河流流域委員會(huì)和依據(jù)《清潔水源法修正案》建立的聯(lián)邦—州合作治理典范的全國河口計(jì)劃。

領(lǐng)域委員會(huì)的管轄范圍包括水資源和與之相關(guān)的土地資源，職權(quán)包括協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州、州之間，州內(nèi)地方政府的水資源發(fā)展計(jì)劃，籌備以及更新較為完善的合作計(jì)劃，要求各方提供相關(guān)數(shù)據(jù)，但是國會(huì)限制流域委員會(huì)不得直接調(diào)整和管理水資源，這就導(dǎo)致流域委員會(huì)難以制定出有效的區(qū)域規(guī)劃和缺乏直接的資源管理權(quán)限，從而決定了流域委員會(huì)是“短命、低效的”。

全國河口計(jì)劃是聯(lián)邦—州合作治理，是由聯(lián)邦發(fā)起，各相關(guān)州參與的。這種合作治理目前較為普遍，因?yàn)槠浣⒑途S護(hù)都比較容易，而且各方在保有自己的管轄權(quán)的同時(shí)還能獲益。聯(lián)邦對合作關(guān)系的支持有法律的明確規(guī)定，各州通常是受到達(dá)成的諒解備忘錄和參與部門的行動(dòng)決議的約束。Mandarano通過對全國河口計(jì)劃實(shí)施的考察，認(rèn)為聯(lián)邦—州合作治理的方式是卓有成效的，培育了有創(chuàng)新意識(shí)州際問題解決機(jī)制和技術(shù)能力。但是由于這是一種合作而非具體的項(xiàng)目治理，因此聯(lián)邦—州合作治理經(jīng)常受制于資金缺乏和人員有限的困擾，以至于難以獨(dú)立開展工作，如同其他中央與地方的合作一樣，也面臨協(xié)調(diào)和執(zhí)行難的問題[18]。Sherk 對這一問題提供了解決思路，指出如果聯(lián)邦—州的合作要取得更大的成效，就必須通過國會(huì)制定專門的法令，以協(xié)調(diào)州際生態(tài)資源的管理[9]。

3 特殊組織治理

田納西河流域管理局 （Tennessee Valley Authority，TVA）是依照《田納西流域管理局法》成立于1933年5月的美國跨州的水資源治理機(jī)構(gòu)，以國有公司的形式運(yùn)行。它位于美國田納西州諾克斯維爾，其作用范圍包括整個(gè)田納西河流域，即田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞7個(gè)州的4萬平方英里土地。它是一種地區(qū)性綜合治理和全面發(fā)展規(guī)劃，“是美國歷史上第一次巧妙地安排整個(gè)流域及其居民命運(yùn)的有組織嘗試”[19]。

TVA對田納西河流域的恢復(fù)和治理發(fā)揮了巨大的成效，這主要得益于TVA的“依法治局”——《田納西河領(lǐng)域管理局法》對其職能、任務(wù)、權(quán)力做出了明確規(guī)定：TVA是相對獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，只接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)和國會(huì)監(jiān)督，在流域開發(fā)管理中也有廣泛的自主權(quán)，擔(dān)負(fù)領(lǐng)域規(guī)劃和管理的全部職能，因而可以使其跨越一般的程序，直接向總統(tǒng)和國會(huì)匯報(bào)，可以避免聯(lián)邦部門之間以及州與州之間的利益糾葛導(dǎo)致的治理低效[20]。

作為特殊的治理機(jī)構(gòu)，TVA體現(xiàn)出美國州際生態(tài)治理的基本理念——多中心治理：治理意味著一系列來自政府但不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理意味著在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在界限和責(zé)任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主網(wǎng)絡(luò)；治理意味著辦好事情的能力并不限于政府權(quán)力，不限于政府發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威[21]。具體而言，TVA作為國家流域管理機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了政府對生態(tài)的治理，以國有公司形式運(yùn)行體現(xiàn)出市場對生態(tài)問題治理的價(jià)值，運(yùn)行體系注重社區(qū)組織，公民的參與則保障了社會(huì)力量對生態(tài)事務(wù)的參與。

4 市場化治理

20世紀(jì)五六十年代，美國主流經(jīng)濟(jì)學(xué)界將環(huán)境污染視為“市場失靈”的一種必然結(jié)果。受到這一學(xué)術(shù)思想的影響，美國政府在進(jìn)行生態(tài)治理時(shí)自然將市場排斥在治理主體之外。按照主流觀點(diǎn)，市場是無法在環(huán)境治理中發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用，像價(jià)格機(jī)制無法對水污染、大氣污染、噪聲污染等負(fù)面的問題進(jìn)行市場定價(jià)，因此也就無法形成關(guān)于水污染等負(fù)面的市場定價(jià)機(jī)制。從交易經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，當(dāng)時(shí)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)人為污染的私人成本要小于其收回成本，而進(jìn)行治理的社會(huì)成本又小于私人成本，所以，企業(yè)必然會(huì)多污染、少治理，價(jià)格機(jī)制不可能讓資源在生態(tài)治理中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。因而，政府成為生態(tài)治理當(dāng)仁不讓的主體?！笆袌鰴C(jī)制無法對污染者進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。廠商們既不會(huì)自愿地減少有毒化學(xué)物質(zhì)的排放，也不會(huì)改變將有毒的廢物倒入垃圾場的行為?？刂莆廴疽幌虮灰暈檎暮戏毮堋Ａ硗?，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為環(huán)境污染具有外部性，無法通過清晰產(chǎn)權(quán)進(jìn)行治理，因而不能依賴市場進(jìn)行生態(tài)治理。這一認(rèn)識(shí)直到尼斯(Alen V. Kneese)的 “環(huán)境排放定價(jià)論”和科斯的“社會(huì)成本論”才得以扭轉(zhuǎn)。此后，美國政府開始重視運(yùn)用市場方式進(jìn)行生態(tài)治理，堅(jiān)持市場機(jī)制在環(huán)境治理中的決定性地位，在州際生態(tài)治理中集中體現(xiàn)為排污權(quán)交易，通過市場行為實(shí)現(xiàn)流域水權(quán)的分配、使用和交易。

科羅拉多河流域的公私合作是美國州際生態(tài)治理引入市場機(jī)制的典型?？屏_拉多河（Colorado River）長度大約有2 333km，流域面積63.7萬km2，是美洲的主要河流，流經(jīng)7個(gè)州：懷俄明州、科羅拉多州、猶他州、新墨西哥州、內(nèi)華達(dá)州、亞利桑那州和加利福尼亞州，有“西南部的生命線”之稱，是一條典型的州際河流。20世紀(jì)中后期，流域各州的經(jīng)濟(jì)迎來一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，原本有限的流量難以滿足7個(gè)州的用水需求，供需矛盾緊張，原有的《科羅拉多河協(xié)議》等州際協(xié)議不能夠快速、有效地進(jìn)行資源的配置，州際協(xié)議所依賴的行政體制在生態(tài)治理流域同樣出現(xiàn)了“治理失靈”的困境。市場化解決機(jī)制的出現(xiàn)成為一種必然。在20世紀(jì)90年代末，聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部頒布了《科羅拉多河規(guī)則》，明確了各州的用水權(quán)份額。之后成立了專門組織進(jìn)行市場化與行政治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。這樣使得流域各個(gè)利益主體參與到治理之中，用水權(quán)實(shí)現(xiàn)了在各州之間的有效流轉(zhuǎn)。科羅拉多河流域最引人關(guān)注的水權(quán)交易是加州2002年購買帝國灌區(qū)160萬英畝/英尺水量,并以較高的價(jià)格出售給該州南部。[22]

通過市場機(jī)制的介入，美國州際的生態(tài)行政治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了與社會(huì)同行的市場經(jīng)濟(jì)的高度整合，一方面有效地彌補(bǔ)了行政機(jī)制在州際生態(tài)治理流域的諸多不足和缺陷，降低了行政的成本，提高了治理效率；另一方面將市場主體的治理積極性、主動(dòng)性充分地發(fā)掘出來，依照市場的規(guī)律實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，以市場的競爭合作方式達(dá)到州際生態(tài)問題“善治”的目的。

5 美國州際生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)

美國州際生態(tài)治理體系是行之有效、切合多中心治理基本要求的治理體系，在處理州際的生態(tài)環(huán)境糾紛與保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。治理體系得以有序運(yùn)行的緣由，可以從其三個(gè)本質(zhì)屬性窺見端倪。

5.1 美國州際生態(tài)治理是一種綜合性治理

首先體現(xiàn)為立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)的多管齊下、協(xié)同作用。生態(tài)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要不同的國家權(quán)力機(jī)關(guān)充分發(fā)揮其在社會(huì)事務(wù)管理中的職能作用，各司其責(zé)，互相配合，方可形成治理合力——立法機(jī)構(gòu)提供良好、充分的生態(tài)制度供給，執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極確保生態(tài)法令在現(xiàn)實(shí)中得以有效地運(yùn)行，司法機(jī)構(gòu)為法令的實(shí)施提供必要的司法支持并在一定程度上修正、創(chuàng)設(shè)新的生態(tài)法律。摒棄生態(tài)治理的立法崇拜、行政中心主義， 政府的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)協(xié)同作用，履行國家的公共服務(wù)職能，促成州際生態(tài)問題“善治”的實(shí)現(xiàn)。

其次體現(xiàn)為傳統(tǒng)國家治理與府際合作治理的結(jié)合。傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理實(shí)施主體無外乎立法、行政和司法機(jī)構(gòu)，其中主要以行政機(jī)構(gòu)為主，面對工業(yè)時(shí)代之前的社會(huì)事務(wù)尚可應(yīng)對。但在后工業(yè)時(shí)代，傳統(tǒng)政府的公共管理模式面對本身極其復(fù)雜的州際生態(tài)事務(wù)就頻現(xiàn)“治理失靈”，因此新的治理方式在實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生——府際合作治理。府際合作治理既包括州與州之間的協(xié)商合作，也包括聯(lián)邦政府與州之間的央地合作。府際合作治理較之于傳統(tǒng)的國家治理更為靈活便捷，更能側(cè)重于治理主體的協(xié)商合作，通過不同主體的利益訴求得以充分博弈達(dá)成一致的集體行動(dòng)共識(shí)，因而其治理效果更為有效。美國州際生態(tài)治理既確保傳統(tǒng)與府際合作治理方式各自發(fā)揮作用，也實(shí)現(xiàn)了兩者的綜合治理。

5.2 美國州際生態(tài)治理是制度之治

法治是公共治理的運(yùn)行前提和制度保障。通過法治憲政建設(shè)確保公共治理所需的理性的政府、成熟的市場、發(fā)達(dá)的社會(huì)的形成，積極推動(dòng)現(xiàn)有的公共治理改革和新型公共治理機(jī)制、文化的成長與繁榮，通過制度保障在政府主導(dǎo)的治理中市場和社會(huì)主體能夠充分表達(dá)意見、平等參與決策、有效地監(jiān)督落實(shí)。值得注意的是，公共治理語境的法治外延有所發(fā)展——不僅是傳統(tǒng)的“硬法”之治，還包括那些不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的“軟法”之治。由于“軟法”是通過區(qū)域之間的合作、協(xié)商生成的，其治理效果有時(shí)優(yōu)于“硬法”——“軟法”在區(qū)域合作治理中發(fā)揮重要的作用。因此，在美國州際生態(tài)治理中的制度之治的體現(xiàn)形式既包含傳統(tǒng)的成文法，也包含司法創(chuàng)設(shè)的判例法，還包括廣泛存在并且發(fā)揮了重要作用的為聯(lián)邦憲法和司法判例所認(rèn)可的州際協(xié)定。

5.3 美國州際生態(tài)治理是多元治理

多元治理意味著公共治理中政府、市場和公民社會(huì)的有效參與。政府治理不再是公共治理唯一的模式，市場化和公民社會(huì)參與治理均稱為公共治理中不可或缺的部分，以此改變依賴政府治理造成公共物品提供的單一、效率的喪失、尋租腐敗等一系列問題。美國州際生態(tài)治理就包含了政府、市場、社會(huì)不同的治理方式。傳統(tǒng)治理暫不贅言，市場化治理主要體現(xiàn)為田納西河流域管理局（TVA）成果卓著的公司化運(yùn)作管理，而公民治理則體現(xiàn)為以公益環(huán)保訴訟為代表的公民參與治理。任何一種治理方式均有其內(nèi)在缺陷，難以應(yīng)對復(fù)雜多變的州際生態(tài)事務(wù)，將三種不同的方式有機(jī)統(tǒng)一于生態(tài)治理中便可提高治理效率，更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

6 美國州際生態(tài)治理對我國跨區(qū)域生態(tài)治理的啟示

我國與美國在跨區(qū)域生態(tài)治理方面有相似之處：在國土面積上同屬于幅員遼闊的大國，地方有相應(yīng)的自主權(quán)，而且我國正處于美國曾經(jīng)經(jīng)歷過的工業(yè)化發(fā)展所造成的環(huán)境危機(jī)頻發(fā)的階段。因此，我國的跨區(qū)域生態(tài)治理要在立足國情的基礎(chǔ)上，積極借鑒國外區(qū)域生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，探索出適合自身的生態(tài)治理道路。

美國州際生態(tài)治理對我國跨區(qū)域生態(tài)“善治”的啟示有兩個(gè)方面：在宏觀層面上，啟示我國的跨區(qū)域生態(tài)治理要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的環(huán)境管制與府際合作治理的統(tǒng)一；在具體治理方式上，對我國跨區(qū)域生態(tài)治理的啟示包括規(guī)范區(qū)域行政協(xié)議的制定與實(shí)施、完善市場參與治理、注重發(fā)揮司法在跨區(qū)域生態(tài)治理中的調(diào)節(jié)作用和創(chuàng)新跨區(qū)域生態(tài)治理組織。

6.1 實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的環(huán)境管制與府際合作治理的統(tǒng)一

我國跨區(qū)域生態(tài)治理的困境出現(xiàn)與現(xiàn)有的環(huán)境管理體系有一定的關(guān)系。我國生態(tài)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行的是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源管理分割管理的體制，導(dǎo)致整體性的生態(tài)治理被專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)所割裂。加上我國目前的環(huán)境管理基本屬于“行政區(qū)生態(tài)”：生態(tài)治理被行政區(qū)劃所分割，各地政府只對本轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。這種“部門分割”“區(qū)域封閉”的環(huán)境管理體制顯然難以滿足區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的要求。

府際治理是指在現(xiàn)有體制下，通過不同政府、部門之間充分的協(xié)商、博弈，最終達(dá)成集體治理共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的合作、協(xié)同治理。因?yàn)楦H治理依據(jù)的是主體之際的行動(dòng)共識(shí)，各方利益實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，因此參與者具有較高的行動(dòng)積極性，治理的目的較為容易實(shí)現(xiàn)。而且，傳統(tǒng)的國家治理體系很難對層出不窮的跨區(qū)域生態(tài)問題做出具體規(guī)范，而且無論生態(tài)行政、生態(tài)立法還是司法裁決，都需要花費(fèi)較大的人力、物力、財(cái)力，還有付出高昂的時(shí)間成本，往往治理的結(jié)果并不如人意。美國的州際生態(tài)治理更多依賴于州際合作，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理的空白，這其中包括州與州之間的合作、聯(lián)邦部門與州政府之間的合作。

立足于現(xiàn)有的國家治理體制，借鑒美國州際生態(tài)治理體系的經(jīng)驗(yàn)，我國要實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)廣泛開展府際生態(tài)合作治理，將環(huán)境管制與府際合作治理有機(jī)結(jié)合起來，既要深化行政體制改革，整合生態(tài)執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的生態(tài)行政執(zhí)法體制，也要積極促進(jìn)、鼓勵(lì)、保障各個(gè)地方政府之間開展規(guī)范的生態(tài)合作治理。

6.2 規(guī)范區(qū)域行政協(xié)議的制定與實(shí)施

區(qū)級(jí)行政協(xié)議是府際合作的文本體現(xiàn)和實(shí)施規(guī)范，因?yàn)榭鐓^(qū)域的生態(tài)治理的主要方式是府際合作治理，因此制度化的區(qū)域行政協(xié)議就成為跨區(qū)域生態(tài)治理的制度支撐。美國聯(lián)邦對州際生態(tài)治理極為鼓勵(lì)和推崇，在憲法和其他生態(tài)單行法中都明確提出鼓勵(lì)地方采取行政協(xié)議的方式進(jìn)行生態(tài)治理，并且對州際協(xié)議的制定、實(shí)施、責(zé)任承擔(dān)都有明確的規(guī)定。

在我國生態(tài)環(huán)境治理壓力較大的地區(qū)也有區(qū)域行政協(xié)議的出現(xiàn)，主要集中在珠三角、長三角和京津冀地區(qū)，如《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)專題規(guī)劃》《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》等。但是這些區(qū)際行政協(xié)議只是區(qū)域間政府對環(huán)境壓力做出的一種自發(fā)探索與嘗試，協(xié)議性質(zhì)歸屬、產(chǎn)生的責(zé)任界定以及行政協(xié)議糾紛的解決機(jī)制均缺乏明確性法律甚至法理的指引，即區(qū)際行政協(xié)議目前沒有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，從而令該類協(xié)議面臨法律適用上的困境。因此，未來應(yīng)當(dāng)修訂法律法規(guī)，將區(qū)際行政協(xié)議的法律性質(zhì)、糾紛解決、違約責(zé)任承擔(dān)方式做出確定性規(guī)范，以確實(shí)發(fā)揮其在跨區(qū)域生態(tài)治理中的積極作用。

6.3 保障市場的參與治理

美國州際生態(tài)治理的一個(gè)特點(diǎn)就是有市場和社會(huì)力量的參與，以實(shí)現(xiàn)多元參與治理。市場可以促進(jìn)生態(tài)資源在不同區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，提高資源的使用效率。

就市場參與治理而言，美國跨區(qū)域治理的典范——田納西領(lǐng)域管理局（TVA）就是公司化的運(yùn)作管理，按照國有公司的經(jīng)營管理田納西河流域的生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)利用的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了流域的綜合性治理。

十八屆三中全會(huì)正是基于市場在國內(nèi)生態(tài)治理實(shí)踐的成效，提出要建立區(qū)域之間的環(huán)保市場化機(jī)制，推行跨區(qū)域的市場治理。我國的跨區(qū)域市場治理目前主要包括三個(gè)方面：第一，在主體功能區(qū)規(guī)劃的原則下，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域之間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度；第二，大力發(fā)展環(huán)保市場，推行區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部的碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度；第三，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

6.4 注重發(fā)揮司法在跨區(qū)域生態(tài)治理中的調(diào)節(jié)作用

司法常被稱為社會(huì)矛盾的“調(diào)節(jié)器”“安全閥”。司法在跨區(qū)域生態(tài)治理的調(diào)節(jié)作用主要是指通過司法裁判來解決中央與地方、地方與地方之間的生態(tài)利益糾紛。

司法在美國的州際生態(tài)治理中發(fā)揮了重要作用：一方面是運(yùn)用司法裁決推動(dòng)生態(tài)法令的實(shí)施，確立新的生態(tài)判例法，在司法實(shí)踐中逐漸地修正了生態(tài)法；另一方面就是保障州際協(xié)議的確實(shí)履行。

我國雖然并沒有實(shí)現(xiàn)判例法制度和“違憲審查制度”，但是存在最高人民法院的案例指導(dǎo)原則，可以視為一種“準(zhǔn)判例法”。通過涉及跨區(qū)域生態(tài)治理的行政、民事以及刑事訴訟，依托司法程序化解區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐中的權(quán)益糾紛，形成的司法裁判可以在全國跨區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐中形成一個(gè)明確的預(yù)期，發(fā)揮法的指引、預(yù)測和評(píng)價(jià)功能。

6.5 創(chuàng)新跨區(qū)域生態(tài)治理組織

田納西領(lǐng)域管理局的成功經(jīng)驗(yàn)說明跨區(qū)域生態(tài)治理不可拘泥于傳統(tǒng)的單一國家科層制度，亦不應(yīng)局限于單一的市場和社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)勇于制度創(chuàng)新，將政府治理、市場治理和社會(huì)治理機(jī)制統(tǒng)一應(yīng)用，創(chuàng)新治理組織的模式。公司化的運(yùn)營有助于實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域生態(tài)資源的優(yōu)化配置，社會(huì)治理機(jī)制可以確保公共治理的民主性、科學(xué)性，而行政組織屬性有助于提高治理效率，協(xié)調(diào)中央和地方之間的利益糾葛。

就目前我國的跨區(qū)域治理實(shí)踐而言，區(qū)域生態(tài)治理組織主要是中央部委的派出機(jī)構(gòu)和松散的區(qū)域政府間的生態(tài)治理聯(lián)席會(huì)議。中央部委的派出機(jī)構(gòu)主要是環(huán)保部的地區(qū)督察中心與水利部的大江大河委員會(huì)，它們均屬于行政事業(yè)單位，其職能僅僅是被派出機(jī)構(gòu)部分監(jiān)管部門的延伸。而區(qū)域聯(lián)席會(huì)議在我國跨區(qū)域治理實(shí)踐中出現(xiàn)時(shí)間較短，其規(guī)模較小，規(guī)范性、協(xié)同性較差。民間機(jī)構(gòu)目前在我國生態(tài)治理的影響力主要是環(huán)保組織的環(huán)保宣傳和輿論監(jiān)督，其在區(qū)域生態(tài)治理中尚未有效形成?？梢姡覈壳暗目鐓^(qū)域生態(tài)治理組織不成體系，有效的區(qū)域生態(tài)治理組織目前處于“缺席”的狀態(tài)，更奢談組織的創(chuàng)新。因此，在未來我國區(qū)域生態(tài)治理中，要注重治理組織的培育和發(fā)展，解放思想，擺脫組織屬性的束縛，立足于實(shí)際，因地制宜地創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)治理的組織模式。

7 結(jié)語

區(qū)際生態(tài)協(xié)同治理是一個(gè)公共治理難題，尤其是對于那些幅員遼闊的大國。目前尚無一個(gè)大國實(shí)現(xiàn)了區(qū)域之間生態(tài)事務(wù)的善治，唯有各個(gè)國家進(jìn)行不同的探索。研究美國區(qū)際生態(tài)治理體系并不意味著美國已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了區(qū)際生態(tài)事務(wù)的協(xié)同共治，因而也不存在將其治理體系移植到我國的意圖。只是出于“他山之石，可以攻玉”的考慮，參照美國州際生態(tài)的綜合治理、制度之治和多元共治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新我國的區(qū)域生態(tài)治理方式，提高生態(tài)治理水平。尤其是要借鑒美國州際生態(tài)的“制度之治”的成功經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)我國社會(huì)主義生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展的新的歷史征程中，需建立系統(tǒng)、完整的生態(tài)文明制度體系，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

[1] WONDOLLECK J M, YAFFEE S L. Making Collaboration Work:Lessons From Innovation in Natural Resource Management[M].Washington, D.C.: Island Press, 2000.

[2] SCHEBERLE D. Federalism and Environmental Policy: Trust and the Politics of Implementation[M]. Mishawaka, IN: Georgetown University Press, 2004.

[3] About EPA[EB/OL]. [2013-09-21]. http://www.epa.gov/aboutepa#pane-4.

[4] About the office of congressional and intergovernmental relations(OCIR) [EB/OL]. [2013-09-21]. https://www.epa.gov/about epa/about-office-congressional-and-intergovernmental-relations-ocir.

[5] Regional Haze Rule[EB/OL]. [2013-12-26]. http://www.epa.gov/ttn/caaa/t1/fr_notices/rhfedreg.pdf.

[6] DELLAPENNA J. Transboundary water sharing and the need for public management[J]. Journal of Water Resources Planning and Management, 2007, 133(5): 397-404.

[7] Whitman v. American Trucking Associations. Supreme Court Decision on the EPA’s Ozone & Particulate Matter Air Quality Standards[EB/OL]. EPA. (2001-02-27)[2013-10-17]. http://www.epa.gov/ttn/naaqs/standards/ozone/data/2001_court_summary.pdf.

[8] DAVIDSON J. Federal leadership in clean air act implementation:the role of the environmental protection agency[M]//DAVIDSON J,NORBECK J M, eds. An Interactive History of the Clean Air Act .Oxford: Elsevier, 2012: 19-40.

[9] SHERK G W. The management of interstate water conflicts in the twenty-first century: is it time to call uncle?[J]. New York University’s Environmental Law Journal, 2005, 12(3): 764-827.

[10] MURCHISON K M. The Snail Darter Case: TVA Versus the Endangered Species Act[M]. Kansas: University Press of Kansas,2007.

[11] Tennessee Valley Auth. v. Hill 437 U.S. 153 (1978)[EB/OL].[2013-10-17]. http://supreme.justia.com/cases/federal/us/437/153/case.html.

[12] SHERK G W. Dividing the Waters: The Resolution of Interstate Water Conflicts in the United States[M]. Hague Nethetand:Martinus Nijhoff Publishers, 2000: 29-30.

[13] The Clean Air Act[EB/OL]. [2013-12-25]. http://www.epw.senate.gov/envlaws/cleanair.pdf.

[14] HUTCHINS W A. Water Rights Laws in the Nineteen Western States[M]. Washington, DC: The Lawbook Exchange, Ltd., 2004:66.

[15] MANDARANO L A, FEATHERSTONE J P, PAULSEN K.Institutions for interstate water resources management[J]. JAWRA Journal of the American Water Resources Association, 2008, 44(1):136-147.

[16] MCCORMICK Z L. Interstate water allocation compacts in the western united states-some suggestions[J]. JAWRA Journal of the American Water Resources Association, 1994, 30(3): 385-395.

[17] KENNEY D S. Institutional options for the Colorado River[J].JAWRA Journal of the American Water Resources Association,1995, 31(5): 837-850.

[18] MANDARANO L A. Protecting habitats: New York-new jersey harbor estuary program collaborative planning and scientific information[D]. Philadelphia, Pennsylvania: University of Pennsylvania, 2004.

[19] EKBLADH D. “Mr. TVA”: Grass-roots development, David Lilienthal, and the rise and fall of the Tennessee valley authority as a symbol for U.S. overseas development, 1933-1973[J]. Diplomatic History, 2002, 26(3): 335-374.

[20] About TVA[EB/OL]. [2013-09-23]. http://www.tva.com/abouttva/index.htm.

[21] STOKER G. Governance as theory: five propositions[J].International Social Science Journal, 1998, 50(155): 17-28.

[22] WEISS E B, DE CHAZOURNES L B, BERNASCONIOSTERWALDER N. Fresh Water and International Economic Law[M]. Oxford: Oxford University Press, 2005: 35-59.