國(guó)企特色法人治理結(jié)構(gòu)的理論探討

周守亮 李承寰 楊東曉

摘?要：本文從黨組織參與治理的政策發(fā)展進(jìn)程入手，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行解讀。圍繞黨組織參與治理不同階段，將相關(guān)文獻(xiàn)依據(jù)黨組織參與治理的機(jī)制進(jìn)行劃分，分別總結(jié)了黨組織從發(fā)揮政治核心到領(lǐng)導(dǎo)核心作用的思路轉(zhuǎn)變、黨組織參與“三重一大”決策與“討論前置”制度的運(yùn)行機(jī)理，分析黨組織參與治理下的特色法人治理結(jié)構(gòu)的人員構(gòu)成以及決策運(yùn)行機(jī)理，為我國(guó)國(guó)企進(jìn)一步深化改革提供歷史借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：黨組織；國(guó)企；特色法人治理結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：F27?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.026

0?引言

國(guó)企是我國(guó)特色社會(huì)主義中重要的物質(zhì)與政治基礎(chǔ)，在國(guó)企發(fā)展進(jìn)程中，存在所有者缺位現(xiàn)象，其中濫用職權(quán)、貪污腐敗等問(wèn)題頻發(fā)。2022年7月七冶建設(shè)集團(tuán)原黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、總經(jīng)理一鍋端的七冶建設(shè)集團(tuán)貪腐案等事例證明，嚴(yán)重的內(nèi)部人控制現(xiàn)象依然存在。如何解決所有者缺位，加強(qiáng)國(guó)企內(nèi)部監(jiān)管是我國(guó)國(guó)企發(fā)展途中的重要難題。

近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的政策持續(xù)加強(qiáng)黨組織在國(guó)企中的法人地位，黨組織作為特色治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，是解決我國(guó)國(guó)企內(nèi)部人控制，所有者缺位問(wèn)題的重要手段。有研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與治理是制約內(nèi)部人控制的重要平衡力量，有助于改善國(guó)企治理水平（馬連福2012），同時(shí)對(duì)國(guó)企反腐敗斗爭(zhēng)具有全面性、戰(zhàn)略性價(jià)值（華凌志2015）。本文從黨組織參與治理的制度發(fā)展入手，依據(jù)黨組織的地位變化，深入解析相關(guān)政策變更，以期從理論上闡述特色治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性，同時(shí)總結(jié)相關(guān)學(xué)者的研究結(jié)論作為理論依據(jù)，為國(guó)企深化改革以及特色法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展做參考。

1?黨組織參與治理的歷史發(fā)展

國(guó)企是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的重要支柱，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)企經(jīng)歷四個(gè)階段：1978—1992年的“放權(quán)讓利”時(shí)期，是對(duì)國(guó)有企業(yè)制度改革，擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)；1993—2002年的“產(chǎn)權(quán)改革”時(shí)期，改變國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)；2003—2012年的“國(guó)資監(jiān)管”時(shí)期，探索國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，國(guó)資委成立；以及2013年至今的“全面深化”改革時(shí)期。國(guó)有企業(yè)深化改革明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，黨組織參與國(guó)企治理形成了我國(guó)國(guó)企特色法人治理結(jié)構(gòu)，其中黨組織人員構(gòu)成主要依據(jù)“雙向進(jìn)入、交叉任職”制度，參與治理的方式與路徑主要依據(jù)“討論前置”制度，黨組織參與治理一定程度上改善了國(guó)有企業(yè)所有者虛置問(wèn)題，完善了國(guó)企治理結(jié)構(gòu)。

1.1?黨組織發(fā)揮政治核心作用（1992—2013年）

1992年，黨的十四大黨章中第三十二條提到，全民所有制企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作。為此，賦予國(guó)有企業(yè)中黨組織政治核心作用，黨組織參與治理的設(shè)想提出，我國(guó)國(guó)企開(kāi)始向現(xiàn)代公司制度發(fā)展。

此后23年中，黨組織并不參與具體決策，在國(guó)企中主要發(fā)揮政治核心作用，對(duì)政治方向進(jìn)行把控。1999年中共十五屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“在國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展中，要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，提出黨組織負(fù)責(zé)人通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)。”2004年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央企業(yè)黨建工作的意見(jiàn)》中首次提出國(guó)企黨組織“雙向進(jìn)入、交叉任職”的人員構(gòu)成體制，同時(shí)黨組織要參與到企業(yè)重大事項(xiàng)決策中。2005年《公司法》中第十九條寫(xiě)道：“國(guó)企應(yīng)建立黨組織，同時(shí)國(guó)企應(yīng)當(dāng)為黨組織的工作開(kāi)展提供保障。”黨組織開(kāi)始在國(guó)企普遍建立，為我國(guó)建設(shè)特色法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建基礎(chǔ)。2010年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》中闡明政治核心作用，并規(guī)定了黨組織在國(guó)企面臨“三重一大”事項(xiàng)時(shí)具有事前建議權(quán)。相關(guān)政策及意見(jiàn)仍然保持黨組織政治核心作用，黨組織除對(duì)“三重一大”事項(xiàng)具有事前建議權(quán)外，仍未實(shí)質(zhì)性嵌入國(guó)企治理結(jié)構(gòu)。

在這20多年間，我國(guó)嘗試性將黨組織嵌入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中來(lái)，對(duì)于黨組織該如何嵌入、嵌入多深，仍處于試點(diǎn)狀態(tài)。在不斷摸索前進(jìn)中，制度不斷完善，通過(guò)黨和政府及全社會(huì)的不斷努力，黨組織參與治理下的特色治理結(jié)構(gòu)優(yōu)越性開(kāi)始凸顯，為我國(guó)國(guó)有企業(yè)深化改革提供思路。

1.2?黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用（2014年至今）

2014年為我國(guó)全面深化改革的元年，國(guó)有企業(yè)正式進(jìn)入深化改革時(shí)期，2015年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）中明確要求國(guó)有企業(yè)要毫不動(dòng)搖堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨組織建設(shè)，完善黨組織參與制度。與之前文件相比，《若干意見(jiàn)》闡明了黨組織在國(guó)企中的作用轉(zhuǎn)變，從具有事前建議權(quán)的政治核心作用轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袥Q策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確我國(guó)國(guó)企特色法人治理結(jié)構(gòu)中黨組織的地位，明晰了重大事項(xiàng)決策、決策任務(wù)執(zhí)行、日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的工作任務(wù)及權(quán)責(zé)分配，為改革不深入的國(guó)企特色治理結(jié)構(gòu)指明了方向。同年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善黨與公司治理的結(jié)合，切實(shí)承擔(dān)與落實(shí)黨組織的責(zé)任。《若干意見(jiàn)》及《指導(dǎo)意見(jiàn)》兩文件一個(gè)提出一個(gè)落實(shí)，充分配合，均明確要求：堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，堅(jiān)持我國(guó)國(guó)企特色治理結(jié)構(gòu)并完善黨組織參與國(guó)企治理的“雙向進(jìn)入、交叉任職”等相關(guān)制度與領(lǐng)導(dǎo)體制，提出黨組織從政治核心轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2015年《黨組工作條例（試行）》“涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組研究討論后由董事會(huì)或經(jīng)理層作出決定”，其為黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)一步闡明，說(shuō)明了黨組織在治理結(jié)構(gòu)中具體的權(quán)力與職責(zé)。2016年全國(guó)國(guó)企黨建工作會(huì)議中《關(guān)于印發(fā)〈貫徹落實(shí)全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議精神重點(diǎn)任務(wù)〉的通知》明確要求：“完善‘三重一大決策的內(nèi)容、規(guī)則和程序，落實(shí)黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題前置程序的要求”。經(jīng)過(guò)政策不斷推進(jìn)與落實(shí)，2017年黨的十九大修改黨章提到：“國(guó)有企業(yè)黨組織要圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按規(guī)定參與國(guó)企重大事項(xiàng)決策，國(guó)企黨組織圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作?！?/p>

對(duì)國(guó)企中黨組織治理研究離不開(kāi)國(guó)家政策這個(gè)前提，完善黨組織參與下的國(guó)企治理結(jié)構(gòu)是我國(guó)國(guó)企治理的發(fā)展方向，貫徹落實(shí)黨組織參與治理是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心的重要方面。至此，黨組織在國(guó)企中起領(lǐng)導(dǎo)作用，由“雙向進(jìn)入、交叉任職”形成黨組織成員，并有“討論前置”賦予了國(guó)企黨組織在重大事項(xiàng)中的決策權(quán)，黨組織領(lǐng)導(dǎo)治理下的我國(guó)國(guó)企特色法人治理結(jié)構(gòu)基本建立。

2?黨組織參與治理的機(jī)理分析

2.1?黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的思路

黨組織在治理中扮演什么角色、黨組織人員如何構(gòu)成的？史源（2003）提出：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，同時(shí)創(chuàng)造新組織設(shè)置模式和新國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制，應(yīng)正確理解政治核心地位。認(rèn)為黨組織起領(lǐng)導(dǎo)作用是國(guó)企改革的未來(lái)方向。沈桂龍等（2006）提出黨委班子要對(duì)重大問(wèn)題決策提出意見(jiàn)和建議，同時(shí)經(jīng)理層應(yīng)當(dāng)定期向黨組織報(bào)告日常經(jīng)營(yíng)情況、黨組織在重大問(wèn)題決策前碰頭磋商制度等，同時(shí)提出董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層與黨組成員有半數(shù)以上重合比例，同時(shí)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理應(yīng)當(dāng)是黨組成員。李源潮（2009）認(rèn)為“雙向進(jìn)入、交叉任職”是實(shí)現(xiàn)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與黨組織政治核心作用有機(jī)結(jié)合的有效辦法；黨委會(huì)參與國(guó)有企業(yè)重大決策時(shí)應(yīng)統(tǒng)一匯集進(jìn)行集體決策并提出建議；管理層進(jìn)行決策時(shí)，雙向進(jìn)入的黨組織成員要保障黨組織的意見(jiàn)得到實(shí)施；決策后，黨組織保證各項(xiàng)決策順利實(shí)施；應(yīng)當(dāng)對(duì)黨組織參與重大問(wèn)題決策的主要內(nèi)容和程序作出明確規(guī)定。兩位學(xué)者不僅細(xì)化“雙向進(jìn)入、交叉任職”制度，同時(shí)具有“討論前置”雛形，為黨組織明確領(lǐng)導(dǎo)核心作用打下基礎(chǔ)。

2.2?雙向進(jìn)入、交叉任職

20世紀(jì)90年代中，“雙向進(jìn)入、交叉任職”體制提出，任鐵纓（1998）認(rèn)為將治理結(jié)構(gòu)和黨組織政治核心作用真正有機(jī)地結(jié)合，需要更具有系統(tǒng)性的“交叉任職”制度，并提出董事長(zhǎng)和黨委書(shū)記一人兼，黨委會(huì)主席出任董事，黨委成員應(yīng)依法定程序進(jìn)入董事會(huì)，黨委副書(shū)記兼紀(jì)委書(shū)記依法進(jìn)入監(jiān)事會(huì)，經(jīng)理層主要成員進(jìn)入黨委會(huì)，為黨組織參與重大問(wèn)題決策提供保證。其提議極具前瞻性，與后期完善的政策思路基本一致。

2.3?重大決策

參與重大決策是黨組織內(nèi)嵌到國(guó)企治理結(jié)構(gòu)中的重要手段，黨組織應(yīng)當(dāng)參與哪些事項(xiàng)決策，如何參與決策，決策權(quán)有多大，是否會(huì)與董事會(huì)、管理層產(chǎn)生權(quán)責(zé)沖突？這些都是參與重大決策機(jī)制需要解決的核心問(wèn)題。

早期就有學(xué)者提出黨組織必須參與企業(yè)重大決策，參與方式是堅(jiān)持“雙向進(jìn)入”制度，能從組織上保證企業(yè)黨組織參與重大問(wèn)題的決策。蘇孔孝（2001）劃分了黨組織參與重大決策的具體事項(xiàng)及參與范圍，同時(shí)構(gòu)建黨組織參與治理的方法體系，提出董事會(huì)決策前黨委要根據(jù)決策問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究，召開(kāi)會(huì)議形成黨委建議意見(jiàn)，在董事會(huì)決策后，黨委發(fā)揮監(jiān)督作用，已經(jīng)初具“討論前置”制度的雛形。2009年，特大型國(guó)企開(kāi)灤集團(tuán)對(duì)黨組織參與重大決策進(jìn)行先行先試，提出黨委在進(jìn)行重大決策前先打好思想基礎(chǔ)，同時(shí)黨委開(kāi)展調(diào)查提出切實(shí)可行的意見(jiàn)；在董事會(huì)決議后，黨委監(jiān)督并推動(dòng)工作發(fā)展。

2.4?“三重一大”決策與討論前置制度

2015年《若干意見(jiàn)》與《指導(dǎo)意見(jiàn)》兩文件頒布，均明確要求堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職制度，同時(shí)提出黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2016年全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨建工作會(huì)議中明確要求完善黨組織參與“三重一大”決策的內(nèi)容、規(guī)則和程序。

在全面深化改革中，要進(jìn)一步健全黨組織行使權(quán)力的制度，不可削弱或邊緣化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。參與重大問(wèn)題決策是黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要內(nèi)容和保障，在國(guó)家明確黨組織地位、完善黨組織參與治理制度的背景下，通過(guò)“討論前置”制度實(shí)現(xiàn)黨組織參與重大問(wèn)題決策權(quán)成為黨組織參與治理重要手段，強(qiáng)舸（2019）對(duì)“討論前置”進(jìn)行深度解析：首先，國(guó)有企業(yè)在面對(duì)“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，黨組織從政治需求及廉政風(fēng)險(xiǎn)防范上進(jìn)行前置研究，如果存在政治廉潔問(wèn)題可直接通過(guò)集體決策否決此事項(xiàng)，一般不從經(jīng)濟(jì)角度研究可以付諸執(zhí)行的決策與方案；對(duì)于黨組織通過(guò)事項(xiàng)再通過(guò)經(jīng)理層進(jìn)行決策，來(lái)進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)效益上研究具體方案并執(zhí)行相關(guān)決策方案；最終由董事會(huì)對(duì)由黨組織和經(jīng)理層兩輪決策形成的少數(shù)非常重大方案進(jìn)行決策。

黨組織參與國(guó)企治理的制度框架基本完善，國(guó)企特色治理結(jié)構(gòu)構(gòu)成?！秶?guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》中強(qiáng)調(diào)在我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體系下，我國(guó)國(guó)有企業(yè)有其特殊性質(zhì)，為保障民生與國(guó)家安全，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，就必須要堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，明確黨在國(guó)企中的作用，這是國(guó)有企業(yè)深化改革的重中之重。我國(guó)國(guó)企特色治理結(jié)構(gòu)具有其獨(dú)特性與優(yōu)越性，隨著制度的不斷完善，我國(guó)國(guó)有企業(yè)定能履行其社會(huì)責(zé)任的同時(shí)做大做強(qiáng)。

2.5?黨組織參與治理實(shí)踐運(yùn)行的效果

在實(shí)踐層面，黨組織通過(guò)相關(guān)制度參與國(guó)有企業(yè)治理可以有效減少國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)國(guó)企腐敗治理、緩解所有者缺位、抑制內(nèi)部人控制等。馬連福等（2013）研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與國(guó)企治理通過(guò)黨組織可以進(jìn)行政治干預(yù)，降低高管絕對(duì)薪酬?，抑制高管攫取超額薪酬的行為。任廣乾（2018）證實(shí)黨組織融入國(guó)企公司治理有利于減少國(guó)企非效率投資，黨組織治理顯著影響公司治理績(jī)效（王曙光2019）等。

3?總結(jié)與建議

黨組織參與國(guó)企治理20多年間，黨組織在國(guó)企中的地位發(fā)生質(zhì)的變化。本文對(duì)黨組織參與治理的政策變化進(jìn)行歷史回顧，對(duì)不同制度階段的學(xué)者研究進(jìn)行歸納總結(jié)，依據(jù)前人學(xué)者研究結(jié)論以及理論分析，本文研究認(rèn)為：在堅(jiān)定黨組織參與治理不動(dòng)搖的前提下，優(yōu)化“雙向進(jìn)入，交叉任職”“討論前置”制度，不同國(guó)企依據(jù)自身情況制定黨組織參與治理的規(guī)章制度，把握參與治理的程度。重視黨建工作開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)將黨建與自身企業(yè)文化相融合，進(jìn)一步提升國(guó)企文化底蘊(yùn)與內(nèi)部環(huán)境。普及黨組織參與治理的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)黨組成員進(jìn)行培訓(xùn)，了解管理層與黨組成員雙重身份的含義及作用，履行相應(yīng)的義務(wù)及職能。我國(guó)國(guó)企在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的背景下，堅(jiān)持國(guó)企特色法人治理結(jié)構(gòu)不動(dòng)搖，深入落實(shí)并完善黨組織參與制度，充分發(fā)揮我國(guó)特色法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性。

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