論農(nóng)村供給側(cè)改革的財(cái)政法保障

沈斌

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

2016年“中央一號文件”首次提出“農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”以來，我國農(nóng)村改革的方向漸趨達(dá)成共識。為破解我國糧食生產(chǎn)成本過高，糧食產(chǎn)業(yè)國際市場競爭力持續(xù)下降，農(nóng)產(chǎn)品供給與市場嚴(yán)重不匹配，農(nóng)村生態(tài)、資源條件持續(xù)惡化，農(nóng)民持續(xù)增收缺乏支撐點(diǎn)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的難題，勢必要進(jìn)行以“去庫存、降成本、補(bǔ)短板”為重心的農(nóng)村供給側(cè)改革。在此背景下，2017年2月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革做出了全面的部署。其中，改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制作為推動(dòng)農(nóng)村供給側(cè)改革的重要舉措被提出來。政府作為農(nóng)村供給側(cè)改革的主要推動(dòng)力量，主要是藉由財(cái)政手段，尤其是財(cái)政支出手段來實(shí)現(xiàn)的，因此，農(nóng)村供給側(cè)改革離不開完善的財(cái)政法制的保障?；诖?，本文擬在深刻認(rèn)識財(cái)政法制對農(nóng)村供給側(cè)改革重要性的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理我國當(dāng)前的財(cái)政法制現(xiàn)狀與農(nóng)村供給側(cè)改革的不適應(yīng)性，并提出以推動(dòng)農(nóng)村供給側(cè)改革為導(dǎo)向的財(cái)政法制完善之策。

一、農(nóng)村供給側(cè)改革需要財(cái)政法的保障

國家決策層正是因?yàn)檎J(rèn)識到本輪中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的問題是經(jīng)濟(jì)中長期存在的結(jié)構(gòu)性問題的爆發(fā)，而不是短期周期性的總量波動(dòng)，[1]從而做出了從根本上扭轉(zhuǎn)國家經(jīng)濟(jì)形勢的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀決策。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村供給側(cè)改革作為國家整個(gè)經(jīng)濟(jì)體供給側(cè)改革的重要部分，具有有突出重要的地位。農(nóng)村供給側(cè)改革是政府藉由國家財(cái)政手段而推行的一項(xiàng)重要工程。于此，必須深入認(rèn)識農(nóng)村供給側(cè)改革與國家財(cái)政政策和財(cái)政法的關(guān)系。

(一)財(cái)政政策是農(nóng)村供給側(cè)改革的核心

誠如有學(xué)者所言，財(cái)政是推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的中堅(jiān)力量[2]。財(cái)政在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的重要意義主要體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，財(cái)政是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要支撐力量。農(nóng)業(yè)雖然在國家經(jīng)濟(jì)體系中占有突出的基礎(chǔ)性地位，但這并不能改變其作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的事實(shí)。我國是一個(gè)有著幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)業(yè)大國，但在當(dāng)今的國際經(jīng)濟(jì)格局中卻不是一個(gè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。在經(jīng)歷建國后“盤剝式”的發(fā)展過程后，農(nóng)業(yè)“凋敝”，農(nóng)村社會發(fā)展緩慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自生發(fā)展能力存在極大的不足。在此條件下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展有賴于國家財(cái)政的反哺。破解我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過高、合理供給機(jī)制缺失所導(dǎo)致之“進(jìn)口入市、收購入庫”怪像，通過財(cái)政支農(nóng)政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，無疑是最為快捷有效的途徑。另一方面，國家財(cái)政投入是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)的基本保障。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革在本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化過程中各種要素的科學(xué)配置[3]。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開相應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給?；趪遗c市場的二元分野，作為國家之代表的各級政府是社會公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的主要主體，或言之，藉由國家財(cái)政手段為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給是政府的職責(zé)所在，農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的量與質(zhì)也因之在根本上決定于政府相應(yīng)的財(cái)政支出力度。農(nóng)村供給側(cè)改革對政府及其財(cái)政的依賴，由此可見一斑。

在財(cái)政作用于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的過程中，發(fā)揮直接作用的是政府制定的各種各樣的財(cái)政政策，質(zhì)言之，財(cái)政政策是農(nóng)村供給側(cè)改革的核心。從理論淵源來看，供給側(cè)改革作為一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主張和思路，淵源于美國20世紀(jì)七八十年代的“供給學(xué)派”，該學(xué)派雖然對凱恩斯主義需求側(cè)財(cái)政支出有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論進(jìn)行了批判，但其并沒有否定財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)增長中的核心地位，而是對財(cái)政政策在長期的、供給面的福利改進(jìn)的巨大潛力予以肯認(rèn)[4]。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，運(yùn)用財(cái)政政策推行經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是世界各國之通例。比如，美國20世紀(jì)80年代的“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”，再如，德國同時(shí)期的“科爾政府新政”，亦如，日本20世紀(jì)70年代的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[5]。從我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)而言，包括農(nóng)村供給側(cè)改革在內(nèi)的整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革都需要面對長期以來經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變之后所形成的供給結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效率不能適應(yīng)需求變化的問題，而問題之破解需要國家財(cái)政財(cái)政政策的引導(dǎo)和扶持?？偠灾?，財(cái)政政策理應(yīng)在農(nóng)村供給側(cè)改革過程中具有不可替代的核心地位。

(二)財(cái)政法是農(nóng)村供給側(cè)改革的根本保障

財(cái)政政策是農(nóng)村供給側(cè)改革的核心，對農(nóng)村供給側(cè)改革具有直接的效用。然而，由于政策本身和政策制定主體都存在本質(zhì)上的缺陷，財(cái)政政策徒身無法保障農(nóng)村供給側(cè)改革的順利進(jìn)行，而需要財(cái)政法制的保障。具體而言:

從政策與法律的關(guān)系來看，在農(nóng)村供給側(cè)改革中財(cái)政政策與財(cái)政法律同為宏觀調(diào)控的手段。政策具有靈活性、隨機(jī)抉擇性，能夠較好地應(yīng)對變幻莫測的經(jīng)濟(jì)形勢。然而，不容忽視的是，政策的任意性、短視性也無可避免的會限制政策之作用發(fā)揮的邊界。而法律從根本上不同于政策，其是實(shí)踐理性的產(chǎn)物，說理性是其最根本的特征，說理性要求法律本身的科學(xué)性，科學(xué)性又會帶來穩(wěn)定性，從而在根本上彌補(bǔ)政策的固有缺陷[6]。在財(cái)政法所屬的宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，宏觀調(diào)控法在本質(zhì)上就是宏觀調(diào)控政政策的法律化[7]。將實(shí)踐檢驗(yàn)有效的財(cái)政政策及時(shí)轉(zhuǎn)化為財(cái)政法的過程，也就是將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)抽象轉(zhuǎn)化為實(shí)踐理性過程。財(cái)政法的價(jià)值在本質(zhì)上就是保障行之有效的財(cái)政政策連續(xù)性與穩(wěn)定性。從此意義上而言，財(cái)政政策之于農(nóng)村供給側(cè)改革的價(jià)值作用，有賴于財(cái)政法保障功能的發(fā)揮。

從經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的邏輯機(jī)理來看，政府運(yùn)用財(cái)政政策手段干預(yù)引導(dǎo)農(nóng)村供給側(cè)改革需要受到財(cái)政法的規(guī)制。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的通識理論，市場是資源配置的決定性力量，然而，市場存在著自發(fā)性、盲目性與滯后性的缺陷，即存在“市場失靈”現(xiàn)象。而現(xiàn)代政府作為資源配置的補(bǔ)充性手段具有相應(yīng)的克服“市場失靈”，彌補(bǔ)市場缺陷的功能，表現(xiàn)為運(yùn)用各種宏觀調(diào)控與市場規(guī)制手段對市場主體的引導(dǎo)與規(guī)制。然而，與此同時(shí)，政府強(qiáng)大的資源配置能力具有侵占市場領(lǐng)域的本質(zhì)沖動(dòng)，政府干預(yù)的過度化也會引致“政府失靈”的產(chǎn)生，從而具有借外部力量對其進(jìn)行控制的需求。包而括財(cái)政法在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法正是為應(yīng)對該種需求而產(chǎn)生的。簡單而言，經(jīng)濟(jì)法的基本邏輯可以表述為：市場失靈——國家干預(yù)——政府失靈——經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生。于農(nóng)村供給側(cè)改革而言，改革本身即表明市場失靈現(xiàn)象之存在，改革通過財(cái)政手段推進(jìn)也是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)。改革的目的并非是以政府干預(yù)來取代市場功能的發(fā)揮，而毋寧是通過政府調(diào)控功能的發(fā)揮來建立良好的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)秩序，因而需要包括財(cái)政法在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范對政府干預(yù)的方式和手段進(jìn)行必要的規(guī)制。

二、農(nóng)村供給側(cè)改革視野下的財(cái)政法制之檢視

由上文可知，財(cái)政法制是農(nóng)村供給側(cè)改革重要保障，財(cái)政法制的健全完善與否或?qū)r(nóng)村供給側(cè)改革之成效起著至為重要的作用。為保障農(nóng)村供給側(cè)改革的順利進(jìn)行，亟需對我國當(dāng)前財(cái)政法制的現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，找出現(xiàn)存之財(cái)政法制與農(nóng)村供給側(cè)改革的不相適應(yīng)之處，以期進(jìn)行妥適的完善，保障改革的順利進(jìn)行。

(一)地方財(cái)力不足

前文述及，農(nóng)村供給側(cè)改革依賴于公共財(cái)政的支持，政府的財(cái)政能力因之就成為影響改革成效的重要因素。進(jìn)一步而言，在中國當(dāng)前的政制框架下，直接主導(dǎo)農(nóng)村供給側(cè)改革的職責(zé)應(yīng)該在地方政府，因而地方政府的財(cái)政能力直接決定財(cái)政支農(nóng)投入的能力，進(jìn)而決定農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)與量，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的成敗。然而，在我國當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)框架下，一直存在著地方財(cái)政能力不足的問題。

原因在于，我國當(dāng)前的財(cái)政體制形成于1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革。分稅制改革為改變財(cái)政包干體制下地方財(cái)政權(quán)力泛濫而嚴(yán)重威脅中央權(quán)威的狀況，極度增加了中央的宏觀調(diào)控能力，主體稅種或被確定為中央稅，或被確定為共享稅而由中央政府獲得較大比例的稅額分成，地方政府只享有零星分散稅種的征收權(quán)和較低比例的共享稅分成。在財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，事權(quán)不但沒有作相向的變動(dòng)，而且有進(jìn)一步下放的趨勢，由此導(dǎo)致地方政府的財(cái)政困難。而且，在分稅制改革以后的歷次央地財(cái)政關(guān)系變革中，地方政府財(cái)力還有被進(jìn)一步削弱的趨勢，2002年所得稅收入分享改革，2016年增值稅改革等都在不同程度上使得地方政府的財(cái)政收入能力被削弱。同時(shí)，由于平衡中央與各地方財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，財(cái)力匱乏的地方亦不能從中獲得足夠的財(cái)力補(bǔ)充。整體而言，分稅制財(cái)政體制下地方財(cái)政能力不足的問題始終未能得到妥善的解決而延續(xù)至今，地方政府的土地財(cái)政依賴、地方債務(wù)危機(jī)等當(dāng)下熱點(diǎn)財(cái)政難題更是將地方財(cái)力不足的問題凸顯的淋漓盡致。

地方政府缺乏足夠的財(cái)力便不可能在農(nóng)村供給側(cè)改革中有所作為，既表現(xiàn)為各種惠農(nóng)政策因財(cái)力匱乏而難以推行，也表現(xiàn)為農(nóng)村配套公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的乏力。一言以蔽之，因財(cái)政分權(quán)體制之原因所導(dǎo)致的地方財(cái)力不足問題已然成為農(nóng)村供給側(cè)改革最大的阻礙。

(二)地方財(cái)政支農(nóng)支出意愿不足

地方財(cái)力不足是財(cái)政收入面所存在的問題，從財(cái)政支出面而言，我國農(nóng)村供給側(cè)改革還面臨著地方財(cái)政支農(nóng)支出意愿不強(qiáng)的問題，表現(xiàn)為地方財(cái)政支農(nóng)支出的增長長期滯后于地方財(cái)政總支出的增長，財(cái)政支農(nóng)支出成為本就捉襟見肘的地方財(cái)政的壓縮支出項(xiàng)目[8]。地方財(cái)政支農(nóng)支出意愿不足之原因可歸結(jié)如下：

一方面，我國當(dāng)前奉行的是GDP中心主義導(dǎo)向下的錦標(biāo)賽式的地方官員晉升機(jī)制[9]，在此官員晉升機(jī)制之下，地方官員之間的晉升競爭就在于主政范圍內(nèi)GDP的增速競爭。因而財(cái)政資金作為當(dāng)政者推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段，決定其支指出方向的標(biāo)準(zhǔn)就全在于對當(dāng)?shù)谿DP的提升效率如何。在此背景下，工業(yè)、服務(wù)業(yè)等第二三產(chǎn)業(yè)由于財(cái)政投資回報(bào)高、見效快而容易獲得地方當(dāng)政者的財(cái)政資金投入。而農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值低，財(cái)政投資收益見效慢，追求地方經(jīng)濟(jì)快速增長的地方當(dāng)政者在制定地方支出預(yù)算時(shí)不愿將本就有限的財(cái)政收入用于支農(nóng)支出，也就在“情理之中”。

另一方面，我國財(cái)政支農(nóng)支出缺乏立法保障，地方財(cái)政支出決策監(jiān)督制約缺失且缺乏有效的追責(zé)機(jī)制。雖然我國歷年“中央一號文件”都與推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展有關(guān)，將加大財(cái)政支農(nóng)力度作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要的目標(biāo)，但財(cái)政支農(nóng)支出的范圍、規(guī)模和數(shù)量完全依賴于政府的自覺行動(dòng)，支農(nóng)支出優(yōu)先尚不是政府應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。在做出財(cái)政支出決策時(shí)也缺乏有效的外部監(jiān)督，即使違背財(cái)政支農(nóng)支出的基本政策也缺乏有效的問責(zé)機(jī)制。加之上文所述之政績競爭的誘導(dǎo)，地方不可能有強(qiáng)烈的財(cái)政支農(nóng)支出意愿。總而言之，在GDP中心主義之錦標(biāo)賽式的地方官員晉升機(jī)制和財(cái)政支農(nóng)支出立法保障缺失的雙重作用下，地方財(cái)政支農(nóng)支出意愿嚴(yán)重不足，成為制約農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重大障礙。

(三)財(cái)政支農(nóng)支出不透明且缺乏民主參與

現(xiàn)代公共財(cái)政，在根本上不同于國家財(cái)政，應(yīng)該是公開的、民主的財(cái)政[10]。現(xiàn)代稅收國家之財(cái)政收入主要來源于各社會主體繳納的賦稅，基于稅收正當(dāng)性之要求，政府的所有財(cái)政收支行為都應(yīng)當(dāng)具有透明性，以一定的方式向社會公開。觀之我國，包括支農(nóng)支出在內(nèi)的整個(gè)政府財(cái)政支出都缺乏透明度。據(jù)國際預(yù)算項(xiàng)目合作組織2015年度對全球102個(gè)國家預(yù)算透明圖所做的調(diào)查評估，中國的評估排名僅為92名，僅僅得到14分(滿分100分)，遠(yuǎn)低于全部國家45分的平均得分*Open budgets Transform Lives：The open budget Survey 2015,International Budget Partnership, Washington,DC.,2015.。就財(cái)政支農(nóng)支出而言，財(cái)政預(yù)算不透明集中表現(xiàn)為預(yù)算支出科目的劃分粗疏，所列明的支出科目的具體化程度不夠，不能夠明確表示出所列預(yù)算支出用于何種支農(nóng)項(xiàng)目。由此導(dǎo)致許多非農(nóng)支出項(xiàng)目混入支農(nóng)支出科目，以支農(nóng)支出的名義大行其道，擠占財(cái)政支農(nóng)資金總量。財(cái)政支農(nóng)支出不透明在根本上導(dǎo)因于預(yù)算管理制度的不完善，預(yù)算公開雖然被2014年新《預(yù)算法》算法所明確規(guī)定，但有關(guān)預(yù)算公開的具體內(nèi)容、程序要求以及追責(zé)機(jī)制等仍然不夠完善，無法對財(cái)政支農(nóng)支出形成實(shí)質(zhì)性的制約。

與此同時(shí)，包括支農(nóng)支出在內(nèi)的財(cái)政支出民主性匱乏，大多是由政府單方面做出，在制定地方政府預(yù)算時(shí)缺乏有效的社會參與，作為農(nóng)村供給側(cè)改革直接關(guān)涉主體的農(nóng)民群體更是很難對地方預(yù)算支出形成實(shí)質(zhì)性的影響。即使在政府機(jī)關(guān)體系內(nèi)部，對地方預(yù)算形成具有實(shí)質(zhì)性影響的也僅限于作為預(yù)算編制主體的地方人民政府，作為民意代表機(jī)關(guān)的地方人大對預(yù)算草案的審議和批準(zhǔn)基本上是形式大于實(shí)質(zhì)。在實(shí)行首長負(fù)責(zé)制的政府內(nèi)部，預(yù)算草案的形成更多的也是地方政府“一把手”個(gè)人意志。更有甚者，在某些特殊情形下，某項(xiàng)財(cái)政支出甚至不提交權(quán)力機(jī)關(guān)審批，完全由政府“肆意而為”。比如，為應(yīng)對2008年金融危機(jī)中央政府所做出的4萬億元財(cái)政投資。于農(nóng)村供給側(cè)改革而言，在制定財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算時(shí)社會參與的缺失，民主性的匱乏不僅會弱化財(cái)政支農(nóng)支出的力度，而且會降低財(cái)政支農(nóng)支出的科學(xué)性，難以將本來就有限的財(cái)政支農(nóng)資金用于真正有需求的惠農(nóng)項(xiàng)目，從而降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。

總而言之，我國財(cái)政法制之現(xiàn)狀于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的不適應(yīng)性，或言所存在的問題可以概括為：地方政府財(cái)力不足對財(cái)政支農(nóng)支出形成了根本的制約，地方財(cái)政支農(nóng)支出意愿不足加劇了財(cái)政支農(nóng)支出的匱乏，而地方財(cái)政支出不透明且缺乏民主的參與則進(jìn)一步影響了用于支農(nóng)支出的財(cái)政資金的使用效率。

三、農(nóng)村供給側(cè)改革視野下的財(cái)政法制之完善

農(nóng)村供給側(cè)改革需要財(cái)政法制之保障，結(jié)合前文述及之我國當(dāng)前財(cái)政法制所存在的問題予以相應(yīng)的改革完善，是推動(dòng)當(dāng)前農(nóng)村供給側(cè)改革的緊迫需求。

(一)樹立財(cái)政支農(nóng)支出優(yōu)先的公共財(cái)政理念

農(nóng)村供給側(cè)改革在整個(gè)社會供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中具有突出重要的地位，我國財(cái)政法制之完善首先應(yīng)該樹立農(nóng)村供給側(cè)改革財(cái)政支出優(yōu)先的立法理念。農(nóng)村供給側(cè)改革財(cái)政支出優(yōu)先的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于，農(nóng)村供給側(cè)改革財(cái)政支出主要是支農(nóng)支出，關(guān)乎民生保障，涉及基本人權(quán)問題。具體而言，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值不高，農(nóng)民收入水平相對較低。尤其是在我國國情語境下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；潭葮O低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上還是以家庭為單位的個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營為主，農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社會保障等主要還是依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。換言之，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為載體的農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅是整體社會經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而且承載了農(nóng)村基本社會保障的價(jià)值功能[11]，具有農(nóng)民基本生存權(quán)保障的性質(zhì)。生存權(quán)是憲法所保障的首要人權(quán)。“生存權(quán)的目的在于保障國民能夠像人那樣生活，以在實(shí)際社會生活中確保人的尊嚴(yán)，從而要求國家有所作為的權(quán)利[12]”。因而，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，保障農(nóng)民基本生存權(quán)利是農(nóng)村供給側(cè)改革的題中之義，財(cái)政支農(nóng)支出優(yōu)先是基本人權(quán)保障的應(yīng)然要求。

而且，農(nóng)村供給側(cè)改革財(cái)政支出優(yōu)先也有其深刻的社會歷史背景。建國以來，特別是改革開放以后，在國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)下，為了工業(yè)化發(fā)展的資金積累，我國長期以來對農(nóng)業(yè)實(shí)施了“盤剝式”的發(fā)展策略，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”將大量的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金移用于工業(yè)發(fā)展。在我國工業(yè)化發(fā)展已取得明顯成效，而農(nóng)業(yè)發(fā)展卻長期停滯不前的時(shí)代背景下，無論是從產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，還是基于社會公平正義的基本要求，通過財(cái)政支農(nóng)支出優(yōu)先之方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)對農(nóng)業(yè)的“反哺”，都有其正當(dāng)性與合理性。

此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改財(cái)政支出的優(yōu)先的公共理念，最終應(yīng)該轉(zhuǎn)化為基本的立法理念，體現(xiàn)在國家的財(cái)政立法之中。以《預(yù)算法》為例，應(yīng)該將財(cái)政支農(nóng)支出優(yōu)先作為民生保障的基本要求，列為預(yù)算法的一項(xiàng)基本原則，亦即將預(yù)算支出更多向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。同時(shí)，建立財(cái)政支農(nóng)支出穩(wěn)定增長機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金進(jìn)一步向農(nóng)村農(nóng)業(yè)傾斜。

(二)科學(xué)劃分政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任

清晰明確的財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任主體是推動(dòng)農(nóng)村供給側(cè)改革的重要前提條件，我國當(dāng)前各級政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確或成為農(nóng)村供給側(cè)改革進(jìn)程中阻礙財(cái)政支農(nóng)支出資金投入的重要因素。故而，科學(xué)劃分政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任是推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)改革所必不可缺少的環(huán)節(jié)。其意義至少體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，事權(quán)(支出責(zé)任)是府際財(cái)政分權(quán)的邏輯起點(diǎn)[13]，政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的科學(xué)劃分，是確定各級政府財(cái)力需求的基本前提，從而在根本上決定著政府間的財(cái)權(quán)配置與轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的設(shè)置。因此，政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的科學(xué)劃分有助于財(cái)政支農(nóng)資金的落實(shí)，相應(yīng)改變地方財(cái)政支農(nóng)資金不足之問題。另一方面，政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的科學(xué)劃分是明確各級政府政治責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，通過政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的科學(xué)劃分能夠在一定程度上改善地方官員晉升錦標(biāo)賽模式下地方財(cái)政的生產(chǎn)性建設(shè)支出傾向，從而有助于各級政府在政治追責(zé)的壓力下增加自身財(cái)政支農(nóng)支出的意愿。

就現(xiàn)實(shí)而言，我國當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任主要是由地方政府承擔(dān)的，而且在事權(quán)層層下壓的財(cái)政分權(quán)趨勢下，該項(xiàng)支出責(zé)任基本上為縣鄉(xiāng)基層地方政府所承受，中央和地方上級人民政府雖然會有一定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，但是地方承擔(dān)的配套資金數(shù)量為之更巨。一直以來財(cái)政支農(nóng)支出資金不到位，雖有財(cái)政支農(nóng)支出意愿不足之問題，承擔(dān)該項(xiàng)支出責(zé)任之基層地方政府財(cái)力匱乏卻也是客觀存在的事實(shí)。科學(xué)劃分政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任必須回歸“財(cái)力與事權(quán)相匹配”、“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的本質(zhì)要求，誠然，基于農(nóng)村供給側(cè)改革之事物屬性，地方政府尤其是基本地方政府承擔(dān)該項(xiàng)事權(quán)之執(zhí)行，自無異議。然而，由此并不意味著支出責(zé)任劃分上的同步性，與支出責(zé)任根本對應(yīng)的并不是事權(quán)(執(zhí)行權(quán))而毋寧是財(cái)權(quán)(財(cái)力)。因此，劃分政府間財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)增加中央和省一級的財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的基本方向，最終形成“中央撥付——省級統(tǒng)籌——基層執(zhí)行”之支出責(zé)任劃分的基本框架。

(三)合理設(shè)置財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

前已述及，地方政府財(cái)力不足是制約農(nóng)村供給側(cè)改革順利進(jìn)展的重要因素，因之也就成為農(nóng)村供給側(cè)改革進(jìn)程中的必須予以破解的難題。通過前文之論述，可以達(dá)成適度降低地方尤其是基層地方財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的基本認(rèn)知，但是由此并不能完全消弭地方財(cái)力不足所產(chǎn)生之基本問題。原因在于，在我國政制框架之下，即使地方財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的大幅度降低，但最終的財(cái)政支農(nóng)支出基本上還需經(jīng)由與農(nóng)業(yè)農(nóng)村緊密相聯(lián)的基層地方政府來執(zhí)行，地方政府仍然是財(cái)政支農(nóng)支出的直接責(zé)任主體。而且，地方財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任的降低并不意味著地方支農(nóng)支出責(zé)任的完全沒有，就其所承擔(dān)的較小部分的財(cái)政支出責(zé)任而言，對全國許多地方政府來說仍然存在財(cái)力不足的問題。

為了實(shí)現(xiàn)財(cái)力與支出責(zé)任相適應(yīng)，有兩種可供選擇解決方案：一是通過財(cái)權(quán)劃分的調(diào)整，由中央政府下放部分財(cái)權(quán)給地方，讓地方通過財(cái)權(quán)汲取相應(yīng)的財(cái)力，以填補(bǔ)財(cái)政支農(nóng)支出不足的缺口。然而，該方案以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同質(zhì)化為嚴(yán)格限制條件[14]，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大的中國并不具有可行性。地方財(cái)政分權(quán)雖然有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政汲取能力的提高，卻對經(jīng)濟(jì)落后地方的財(cái)力提高作用甚微。因此，不宜作為問題的解決方案。二是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任與財(cái)力的相匹配。轉(zhuǎn)移支付機(jī)制以實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化為價(jià)值目標(biāo)，通過科學(xué)合理設(shè)置轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的方式可以滿足全國不同地方支農(nóng)支出財(cái)力不足之差額的多樣性需求，因而比較適宜于作為解決地方支農(nóng)支出財(cái)力與支出責(zé)任不相適應(yīng)的方案。而且，建國以來的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)促使我國必須堅(jiān)持中央財(cái)權(quán)相對集中的財(cái)政分權(quán)框架，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與支出責(zé)任相匹配是當(dāng)前國情條件下合理可行的選擇。

轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的具體設(shè)計(jì)，應(yīng)該遵循一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雙軌并行的基本策略。具體而言，一方面要以一般轉(zhuǎn)移支付為主體，重新考核各地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入與財(cái)政支出差額等因素修改當(dāng)前一般轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，提高一般轉(zhuǎn)移支付的均等化特質(zhì)，增加對經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力落后地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付力度，從根本上解決地方財(cái)力不足的問題。另一方面，要以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充，發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專款專用的基本功能，確保農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改中財(cái)政支農(nóng)支出的切實(shí)落實(shí)。同時(shí)，摒棄當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置地方強(qiáng)制性配資金的做法，并建立有效的監(jiān)督制約制度，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程及經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤反饋。

(四)構(gòu)建地方財(cái)政支農(nóng)支出的民主決策與監(jiān)督機(jī)制

在確保地方有相對充足的財(cái)力且具有一定財(cái)政支農(nóng)支出意愿的條件下，農(nóng)村供給側(cè)改革還必須將地方的財(cái)政支農(nóng)支出意愿進(jìn)一步落實(shí)，并保證財(cái)政支農(nóng)支出決策的科學(xué)性與合理性。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建地方財(cái)政支農(nóng)支出的民主決策與監(jiān)督機(jī)制。

在現(xiàn)代稅收國家之下，政府財(cái)政支出一般需要經(jīng)由預(yù)算的方式施行，因而地方財(cái)政支農(nóng)支出的民主決策與監(jiān)督也就是對地方政府預(yù)算的民主決策與監(jiān)督。而地方政府預(yù)算的民主決策與監(jiān)督通?？梢越?jīng)由以下兩種制度予以保障和實(shí)現(xiàn)：一是參與式預(yù)算，即一種使社會公眾能夠參與決定部分或全部的可支配預(yù)算或公共資源最終用途的協(xié)商機(jī)制。參與式預(yù)算對農(nóng)村供給側(cè)改革的價(jià)值表現(xiàn)為，通過在財(cái)政預(yù)算編制過程中吸納社會公眾尤其是涉農(nóng)主體的意見，可以較好地把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展真實(shí)的財(cái)政投入需求，從而能夠保證預(yù)算支出項(xiàng)目科學(xué)性與合理性，提高財(cái)政支農(nóng)支出資金的使用效率。而且，參與式預(yù)算制度本身即是對政府預(yù)算編制的一種制約機(jī)制[15]，政府部門在預(yù)算編制過程中必須對社會參與者所提出的意見和要求是予以重視和回應(yīng)，從而能夠起到對政府預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督和制約商務(wù)功能。二是預(yù)算公開，即公共預(yù)算以一定的形式向全社會公開，其內(nèi)容具有透明性，能為全體公眾所了解，并置于人民的監(jiān)督之下[16]。預(yù)算公開是公民知情權(quán)的重要保障，也是規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力運(yùn)行的重要手段。在農(nóng)村供給側(cè)改革進(jìn)程中落實(shí)預(yù)算公開制度，能夠?qū)⒄呢?cái)政支農(nóng)支出至于陽光之下，接受更為廣泛范圍內(nèi)公民的監(jiān)督與質(zhì)詢，從而保障財(cái)政支農(nóng)支出的真正落實(shí)與支出結(jié)構(gòu)的合理性。

總而言之，我國現(xiàn)階段構(gòu)建地方財(cái)政支農(nóng)支出的民主決策與監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)以參與式預(yù)算與預(yù)算公開制度建設(shè)為重點(diǎn)，立足于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之總結(jié)，以《預(yù)算法案實(shí)施條例》的制定為契機(jī)，完善現(xiàn)有《預(yù)算法》條文之不足，及時(shí)將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐理性落實(shí)到立法文件之中。

四、結(jié)語

供結(jié)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國特定時(shí)代背景下為應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢所進(jìn)行的宏大的社會經(jīng)濟(jì)改革，作為供給側(cè)改革之一隅的農(nóng)村供給側(cè)改革對國政府財(cái)政支持具有強(qiáng)烈的依賴性，從而對財(cái)政法制的保障需求也體現(xiàn)出強(qiáng)烈性。本文對我國財(cái)政法治之現(xiàn)狀與農(nóng)村供給側(cè)改革不相適應(yīng)之處的梳理及其完善對策的探討，或失之于偏頗，但從財(cái)政法的角度研究如何為農(nóng)村供給側(cè)改革助力卻具有重要的啟示意義?！皹淞⑥r(nóng)村供給側(cè)改革財(cái)政支出優(yōu)先的公共財(cái)政理念”、“科學(xué)劃分政府間農(nóng)村供給側(cè)改革之財(cái)政支出責(zé)任”、完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制增加地方政府財(cái)力”、“構(gòu)建地方財(cái)政支農(nóng)支出的民主決策與監(jiān)督機(jī)制”等完善我國財(cái)政法制對策的科學(xué)合理與否，則有待進(jìn)一步的研究與探討。

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