農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法與競爭法關系的審視與重構(gòu)
——以農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為分析背景

邱雋思

(中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

一、競爭政策基礎地位之凸顯：供給側(cè)改革的時代命題

供給側(cè)改革是我國面對經(jīng)濟“新常態(tài)”所提出的新的深化經(jīng)濟改革規(guī)劃，它著力于“從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，糾正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率”[1]。在此背景下，我國各產(chǎn)業(yè)、各領域都將面臨深入變革，而在國民經(jīng)濟建設和發(fā)展中發(fā)揮基礎性功能的農(nóng)業(yè)亦不能脫離該趨勢。

供給側(cè)改革主張推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整，進一步降低企業(yè)成本、減少政府對經(jīng)濟的不正當干預，進而發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這意味著競爭政策的地位將凸顯，產(chǎn)業(yè)政策中的若干規(guī)制措施和扶持標準都需要在遵循競爭政策基本原則的前提上，才應當發(fā)揮作用。從政府與市場的關系來看，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策都是國家為了彌補市場失靈而對市場實施的一種國家干預手段。產(chǎn)業(yè)政策偏重于國家對某類產(chǎn)業(yè)直接實施的干預，如推行價格管制、稅收優(yōu)惠、財政補貼等等，以激活該產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，促進其跨越式發(fā)展；而競爭政策則偏重于對市場經(jīng)濟秩序的間接調(diào)整，政府并不直接影響經(jīng)營者的行為，而是著力于維護競爭秩序本身，寄望于讓競爭機制發(fā)揮對市場經(jīng)濟參與者的引導和促進作用。由于產(chǎn)業(yè)政策中的某些措施會直接作用于企業(yè)本身，以對其施加競爭優(yōu)勢的形式推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，亦即某些產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是“反競爭”的，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策發(fā)生了矛盾，這便產(chǎn)生了如何對二者進行協(xié)調(diào)的問題[2]。

從國際經(jīng)驗上來看，競爭政策理應處于優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策的地位。即以反壟斷法為主的競爭立法、執(zhí)法應當在更廣闊的產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，進而建立一個競爭秩序充實的市場經(jīng)濟體制，產(chǎn)業(yè)政策雖然應當發(fā)揮作用，但不能僭越競爭政策的基礎性地位，產(chǎn)業(yè)政策的實施應當以不違背競爭政策為基本前提[3]。這在本輪經(jīng)濟供給側(cè)改革強調(diào)去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、降低企業(yè)負擔和減少政府干預的整體背景下，顯得更加具有必要性和緊迫性。

二、農(nóng)業(yè)競爭法實施的現(xiàn)實困境：來自農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的僭越力量

(一)中國農(nóng)業(yè)競爭政策先天弱勢于產(chǎn)業(yè)政策

在我國，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策關系的處理一直是一個疑難問題，產(chǎn)業(yè)政策很容易僭越競爭政策的基礎性地位，甚至一些反競爭的產(chǎn)業(yè)政策會直接影響競爭執(zhí)法的實際效果。這是因為，中國競爭文化的培育和競爭立法活動是進入21世紀之后才開始進行的，《反壟斷法》直至2008年才開始在中國實施。這就決定了中國競爭政策的實施是十分弱勢的。與之相反，中國卻有著實施產(chǎn)業(yè)政策的肥沃土壤——中國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程為產(chǎn)業(yè)政策的實施提供了豐富的體制基礎。“我國目前的行業(yè)管制機構(gòu)體系艱深且繁雜，從而構(gòu)成了一個根葉茂盛且難以深度改革的復雜結(jié)構(gòu)[4]。”在市場經(jīng)濟發(fā)展的初期，又急需激勵這些行業(yè)主管部門，通過產(chǎn)業(yè)政策的形式促進經(jīng)濟快速發(fā)展，這便進一步強化了產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)勢地位。在改革開放近四十年的長期積蓄過程中，這些產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展已經(jīng)根深葉茂，其中的反競爭傾向已經(jīng)難以撼動。本輪經(jīng)濟供給側(cè)改革的重要目標之一就是去除這些不正當?shù)恼深A，激活競爭政策的基礎性地位。

具體到農(nóng)業(yè)領域來看，競爭政策的實施更是面臨受產(chǎn)業(yè)政策僭越的困難。這是因為：其一，在經(jīng)濟政策實施的一般慣例上，農(nóng)業(yè)容易被視為更加脆弱和更需要政府管制的行業(yè)。諸如糧食安全、價格穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品供應等事關公共安全的問題，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策被視為更為直接有效的手段，而競爭政策則會被視為過于柔性，手段不夠“簡單粗暴”。其二，中國農(nóng)業(yè)領域的競爭執(zhí)法常年受到忽視，以《反壟斷法》為代表的競爭立法更是在第56條直接將農(nóng)業(yè)作為反壟斷法適用除外的范圍，在這樣的法律背景下，產(chǎn)業(yè)政策立法在農(nóng)業(yè)發(fā)展中顯然更受到重視，農(nóng)業(yè)競爭法及農(nóng)業(yè)的反壟斷執(zhí)法問題漸趨邊緣化。

(二)農(nóng)業(yè)領域競爭執(zhí)法的停滯

農(nóng)業(yè)競爭環(huán)境的現(xiàn)實狀況卻顯露出片面強調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，忽視農(nóng)業(yè)競爭秩序的維護，并不利于我國農(nóng)業(yè)整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和對農(nóng)民利益的保護。但自2008年《反壟斷法》實施以來，基于第56條農(nóng)業(yè)反壟斷法適用除外規(guī)則的影響，我國農(nóng)業(yè)領域的競爭執(zhí)法幾乎處于停滯狀態(tài)。

傳統(tǒng)觀點傾向于認為，農(nóng)民的資本能力、協(xié)作能力較低，農(nóng)業(yè)的脆弱性較強、抗風險能力差，如果在這一領域再遵循反壟斷執(zhí)法的邏輯，將會加劇“三農(nóng)”問題和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定性。但我國農(nóng)業(yè)反壟斷法適用除外的現(xiàn)實并未如期實現(xiàn)上述目的，恰恰相反，自2010年以來，我國卻呈現(xiàn)出關鍵農(nóng)產(chǎn)品價格上漲、農(nóng)民實際收入?yún)s未見改善的奇葩情境：一方面是CPI(居民消費物價指數(shù))漲幅逐年低于食品價格漲幅，與此同時，食品價格漲幅又逐年低于初級農(nóng)產(chǎn)品價格漲幅，關鍵農(nóng)產(chǎn)品如糧、蛋、肉等更是動輒漲幅超過20%[5]；但另一方面，農(nóng)民收入狀況在近幾年來卻并未伴隨著農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲而又顯著變化，這表明，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的利益并非是由農(nóng)民所獲得，而很可能是被農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條中的其他參與者攫取了[6]。

農(nóng)業(yè)是脆弱性行業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品鮮活易腐，季節(jié)性、地域性色彩極強，農(nóng)民對市場供求變化、自然災害等風險的抵御力極差。即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者極度依賴于下游經(jīng)銷商所提供的批發(fā)、零售、倉儲、運輸渠道。在一般競爭環(huán)境中，這種下游經(jīng)營者的優(yōu)勢地位可以通過查處縱向壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等反壟斷執(zhí)法的形式彌補，而在農(nóng)業(yè)領域，《反壟斷法》第56條對農(nóng)業(yè)反壟斷適用除外的規(guī)定又令這種反壟斷執(zhí)法的力量極度空缺。最后造成的結(jié)果是，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售、倉儲、運輸渠道的非農(nóng)民經(jīng)營者利用了第56條造就的法外空間，攫取了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的壟斷利潤；與這些渠道的強勢經(jīng)營者相比，弱勢的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者議價能力低，難以分享農(nóng)產(chǎn)品流通過程中的增量收益[7]。

近年來的一些市場調(diào)研狀況表明，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售、倉儲、運輸渠道經(jīng)營者通過縱向價格壟斷協(xié)議，橫向拒絕交易協(xié)議，濫用市場支配地位低價收購、高價銷售等明顯的限制競爭行為的形式，對農(nóng)產(chǎn)品供應者進行高價盤剝。這方面最典型的便是農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場通過“手續(xù)費”、“上架費”、“管理費”、“攤位費”等名義進行的侵害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者利益的行為，這些巧立名目的費用會攤平到最終的農(nóng)產(chǎn)品價格上，推高其價格水平，但由此換來的利益卻完全不會由農(nóng)民獲取，而是由批發(fā)商攫取。正是由于這些現(xiàn)象的存在，才導致近年來諸如“蒜你狠”、“姜你軍”、“豆你玩”等的農(nóng)產(chǎn)品暴漲現(xiàn)象[5]。

三、供給側(cè)改革背景下農(nóng)業(yè)競爭法與產(chǎn)業(yè)法關系的重構(gòu)

在供給側(cè)改革背景下，應當對農(nóng)業(yè)競爭法與產(chǎn)業(yè)法的關系進行重構(gòu)，明確農(nóng)業(yè)競爭政策應當在產(chǎn)業(yè)政策之上優(yōu)先發(fā)揮效力，這樣才能激活農(nóng)業(yè)領域的競爭活力，讓農(nóng)民的合法權(quán)益在一個更加開放有序的競爭秩序得以主張和保護，并能改變農(nóng)業(yè)發(fā)展利益由下游鏈條經(jīng)營者攫取的現(xiàn)狀。在立法層面，要開展對《反壟斷法》第56條農(nóng)業(yè)適用除外條款的再解釋，改變由于該條規(guī)定導致農(nóng)業(yè)反壟斷被長期忽視的現(xiàn)狀；在執(zhí)法層面，我們要積極開展農(nóng)業(yè)領域的反壟斷執(zhí)法，查處農(nóng)業(yè)經(jīng)銷鏈條的壟斷行為，同時還要要開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的公平競爭審查。

(一)對《反壟斷法》第56條進行再解釋

《反壟斷法》第56條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運輸、儲存等經(jīng)營活動中實施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法?！痹摋l為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)于競爭政策確立了法律基礎，因為它將農(nóng)業(yè)領域明確為反壟斷法適用除外的范圍。在反壟斷立法中，為了有效地衡平公共利益和社會競爭效率，對于某些具有自然壟斷或涉及公共服務屬性和維護國民經(jīng)濟安全的領域，競爭政策不應當發(fā)揮作用，而是需要優(yōu)先注重產(chǎn)業(yè)政策的功能，[8]反壟斷法適用除外制度能將這些特殊領域與競爭性領域進行分野，確保反壟斷法調(diào)整范圍的適度性，它“既是對反壟斷法價值目標的合理背離，又是對反壟斷法局限的克服”[9]。從這個角度來看，農(nóng)業(yè)適用除外的規(guī)定有利于推動政府在農(nóng)業(yè)領域的積極干預，“政府必須鼓勵或強制建立集中化的市場組織，實施特殊的農(nóng)業(yè)政策，實踐中，有些國家已經(jīng)通過不同形式的強制性管制來操作”[10]。

從農(nóng)業(yè)的基礎性產(chǎn)業(yè)地位、事關國民經(jīng)濟整體安全的角度來看，上述定位并無問題。但《反壟斷法》第56條并未明晰地限定反壟斷法適用除外的范圍，它的一些概括性的表述在現(xiàn)實中發(fā)生了理解偏差，進而導致農(nóng)業(yè)整體領域都被視為反壟斷法適用除外的范圍，從而不合理地擴大了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)制和財政優(yōu)待政策的適用范圍，限制了農(nóng)業(yè)競爭秩序的維護在促進農(nóng)業(yè)整體發(fā)展上本應發(fā)揮的作用。該條使用的詞語“在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運輸、儲存等經(jīng)營活動中實施的聯(lián)合或者協(xié)同行為”極容易令人產(chǎn)生一種誤解，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營鏈條的全部渠道都在反壟斷法適用除外制度的范圍之內(nèi)，農(nóng)業(yè)下游經(jīng)銷商實施壟斷行為未遭受查處的現(xiàn)實，是這一誤解的明顯印證。事實上，在對《反壟斷法》第56條的解釋運用中，我們忽視了“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運輸、儲存等經(jīng)營活動”豁免適用《反壟斷法》的一個主體前提，即“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟組織”。換言之，并非所有主體參與的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動都享有不適用《反壟斷法》的特權(quán)，而僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟組織，前者是指實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、處于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條上游的農(nóng)民；后者在中國僅指以農(nóng)村為地緣概念組織的所謂“經(jīng)濟組織”，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、生產(chǎn)大隊等。兩類主體均不包含單方面參與農(nóng)產(chǎn)品下游經(jīng)銷環(huán)節(jié)的經(jīng)營者。

由此可見，我國《反壟斷法》對農(nóng)業(yè)適用除外條款的態(tài)度是：既鼓勵實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個體或組織從事生產(chǎn)、加工層面的橫向聯(lián)合，又鼓勵其將生產(chǎn)經(jīng)營鏈條向下游擴展的縱向聯(lián)合，這兩類行為均屬于適用除外的范圍。競爭法在這方面的態(tài)度是，通過減少其反壟斷執(zhí)法壓力的形式，促進其加強協(xié)作能力，從而提高在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營整個鏈條上的協(xié)作能力和抗風險能力。但是，非參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的，本身即處于生產(chǎn)經(jīng)營鏈條下游的批發(fā)商、零售商、倉儲商、運輸商等，它們不是適用除外制度的適格主體，其行為應當納入到反壟斷執(zhí)法的審查范圍當中。

美國、歐盟、日本的農(nóng)業(yè)反壟斷法適用除外制度經(jīng)驗均表明筆者的上述分析具有合理性：在美國，1914年《克萊頓法》第6條將適用除外的主體嚴格限定為“以互助為目的，無資本、非營利”的農(nóng)業(yè)組織*15 U.S.C. §17.，1922年的《凱普沃斯蒂德法》更是將適用除外的主體限定為“農(nóng)民、植物園主、牧場主、堅果或水果種植業(yè)者或乳品場主等參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的人”*7 U.S.C. §291.。在歐盟，歐盟委員會1962年《關于處理農(nóng)業(yè)領域協(xié)議的26號法規(guī)》明確了農(nóng)業(yè)適用除外的范圍，僅包含“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其協(xié)會的生產(chǎn)、銷售、貯藏、處理或加工行為”，不包含非直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的流通環(huán)節(jié)經(jīng)營者*Arie Reich. The Agricultural Exemption in Antitrust Law: A Comparative Look at the Political Economy of Market Regulation[J]. Texas International Law Journal, VOL. 42.。在日本，只有合作社才屬于《禁止私人壟斷與確保公平交易法》適用除外的主體范圍，農(nóng)民基于自助合作達成的“民主地滿足其成員共同經(jīng)濟和社會需求的自治組織”[11]方屬于適用除外的范圍。

(二)開展農(nóng)業(yè)反壟斷執(zhí)法和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的公平競爭審查

在對《反壟斷法》上的農(nóng)業(yè)適用除外條款進行審慎解釋的基礎上，只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)村經(jīng)濟組織達成的聯(lián)合或協(xié)同行為才屬于適用除外的范圍，除此之外的其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的限制競爭行為，均有必要進入到反壟斷執(zhí)法的視野，與此相關的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)立法也應當以不與競爭政策相違背為實施前提。

首先，應當開展農(nóng)業(yè)領域的反壟斷執(zhí)法。上文已述，我國農(nóng)業(yè)領域的反壟斷執(zhí)法問題一直欠缺必要關注，由此造成了生產(chǎn)經(jīng)營渠道下游鏈條的批發(fā)商、零售商、運輸商等對農(nóng)民進行高價盤剝、攫取壟斷利潤的情形。具體來說，從《反壟斷法》的規(guī)范體系來看，應當針對以下幾類違法行為開展反壟斷執(zhí)法：其一，開展橫向壟斷協(xié)議的執(zhí)法，如同一區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品供銷渠道中的經(jīng)營者達成協(xié)議，共同壓低農(nóng)產(chǎn)品供應價格，否則將抵制與其進行交易；其二，開展縱向壟斷協(xié)議的執(zhí)法，如經(jīng)銷商強制性地向農(nóng)產(chǎn)品供貨者收取不正當?shù)摹肮芾碣M”、“上架費”等；其三，開展濫用市場支配地位行為的執(zhí)法，如批發(fā)商利用其在相關區(qū)域所處的經(jīng)銷渠道地位，強制性地對農(nóng)產(chǎn)品供貨者壓低收購價格，對農(nóng)產(chǎn)品購買者抬高銷售價格等；其四，開展針對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的執(zhí)法，如當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品銷售市場上的管理者與經(jīng)銷商相互串通實施上述限制價格或抵制交易的行為。為了確保相關執(zhí)法措施的穩(wěn)定性和透明度，建議制定“農(nóng)業(yè)領域反壟斷執(zhí)法指南”，進一步推動農(nóng)業(yè)競爭秩序維護的法治化。

其次，應當對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策開展一次以競爭政策為標準進行的系統(tǒng)審查。我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及其相關立法相當雜亂冗繁，這當中既存在很多有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)利保護的制度設計，但也不可否認地存在很多限制競爭的管制措施，有必要按照競爭法的標準對其開展審查，實現(xiàn)對限制競爭的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的清理和修改，重塑競爭友好型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)環(huán)境。2016年6月14日，國務院已經(jīng)出臺了國發(fā)[2016]34號《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，明確規(guī)定對于“行政機關和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織(以下統(tǒng)稱政策制定機關)制定市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”，應當開啟公平競爭審查。其實質(zhì)便是針對這些相關產(chǎn)業(yè)政策或政府管制行為開展評估，衡量其在實施過程中是否會不正當?shù)南拗聘偁?，如果答案是肯定的，則要對相關管制措施進行修正，或者索性廢除[12]。我國農(nóng)業(yè)領域中雜亂且效果各異的產(chǎn)業(yè)政策，亟待按照公平競爭審查制度的上述安排開展一次系統(tǒng)的清理。具體來說，應當按照《意見》的相關規(guī)則設計，對我國的各具體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策開展一次有關市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準的相關審查。農(nóng)業(yè)部和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也應當積極參與到這一過程當中，促進我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)清理和改進，推動構(gòu)建農(nóng)業(yè)的良好競爭秩序。

通過針對農(nóng)業(yè)限制競爭行為的反壟斷執(zhí)法和針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的公平競爭審查，我國方能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)領域競爭法與產(chǎn)業(yè)發(fā)關系的重構(gòu)，將產(chǎn)業(yè)法的有關政策和措施納入到競爭法建立的競爭秩序的軌道上來，拓展市場機制在農(nóng)業(yè)領域發(fā)揮作用的廣度和深度，助推農(nóng)業(yè)領域的供給側(cè)改革。

四、結(jié)語

供給側(cè)改革是我國基于經(jīng)濟“新常態(tài)”的背景下，意圖于促進經(jīng)濟供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、進一步發(fā)揮市場在資源配置中的作用而開啟的改革規(guī)劃。在這當中，農(nóng)業(yè)作為關系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，理應也深入?yún)⑴c到這場體制機制變革當中。農(nóng)業(yè)競爭法和產(chǎn)業(yè)法關系的處理將有利于重塑我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場體制和競爭環(huán)境，構(gòu)建起一個“競爭友好型”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)環(huán)境。農(nóng)業(yè)反壟斷法適用除外制度不應成為農(nóng)業(yè)競爭政策發(fā)揮作用的屏障。希望本文的若干研究成果能夠切實有效地推動我國農(nóng)業(yè)競爭環(huán)境的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)領域的供給側(cè)改革。

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