市場化金融扶貧：精準扶貧下的機遇與挑戰(zhàn)

武舜臣，孫捷，趙瑩，張萬超

(1.清華大學 中國農(nóng)村研究院，北京 100084；2.中國人民銀行 五蓮縣支行，山東五蓮 262300；3.日照銀監(jiān)分局，山東 日照 276800；4.中國人民銀行 成都分行，四川 成都 610041)

2013年11月中共中央總書記、國家主席習近平同志于湖南湘西考察時，首次提出“精準扶貧”的概念。至此，掀起了新的扶貧高潮，政策集中推出，各主體也加大了對扶貧的關(guān)注和重視。

根據(jù)中辦發(fā)〔2013〕25號文件，精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。精準扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚珳首R別、精準幫扶、精準管理的扶貧開發(fā)模式[1-2]。精準扶貧的提出，主要是對原有扶貧中粗放扶貧、“一刀切”式扶貧、“漫灌”式扶貧及盲目扶貧等低效模式的反思與改進[3-4]。而且，在精準扶貧相應(yīng)政策集中出臺和完善的過程中，也對金融扶貧提出了新的要求。2015年11月國家“十三五”規(guī)劃中明確指出，“要著力加強對農(nóng)村特別是貧困地區(qū)金融服務(wù)”的要求；2016年3月，中國人民銀行、發(fā)展改革委、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會其部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，旨在增強扶貧金融服務(wù)的精準性和有效性。

金融扶貧作為國家扶貧政策的重要手段，強調(diào)對特定對象的金融服務(wù)供給[5]。金融扶貧的存在，是金融主體社會責任感的重要體現(xiàn)[6]。然而，從當前金融扶貧的現(xiàn)實看，更多金融扶貧的實施來自政府綁架。其中的原因大致有三點：第一，金融服務(wù)對象的特殊性。扶貧對象多存在償還能力弱、信息采集困難等問題，增加了金融扶貧成本，導(dǎo)致金融機構(gòu)扶貧介入更為謹慎；第二，政府扶貧與金融機構(gòu)扶貧機制差異，對政府而言，扶貧是再分配的一種手段，更重視收益而易忽略成本；第三，金融機構(gòu)創(chuàng)新不足問題突出。長期的壟斷性經(jīng)營導(dǎo)致金融機構(gòu)對市場的敏感度下降，創(chuàng)新不足無法提供更加全面而細微化的金融服務(wù)。正由于此，銀行自身發(fā)展和成本考慮下的不積極與政府的短期收益最大化目標相沖突，使金融扶貧成為政府干預(yù)金融市場的重要途徑，對金融機構(gòu)的獨立性發(fā)展趨勢造成阻礙。

健康而可持續(xù)的金融扶貧，應(yīng)建立在尊重金融機構(gòu)市場主體地位的基礎(chǔ)之上。金融扶貧中對金融機構(gòu)的要求，應(yīng)當是激發(fā)其創(chuàng)新，引導(dǎo)其參與，而不是對其行為的替代。金融扶貧是建立在以償還為基礎(chǔ)上的資金運行[7]，而金融機構(gòu)是按市場原則運行的獨立市場主體。如果賦予金融扶貧過高的政策期望和行政要求，不僅不能發(fā)揮金融扶貧的效果，更可能會對宏觀經(jīng)濟帶來傷害。

對此，在精準扶貧大背景下，本文嘗試在文獻梳理中挖掘金融扶貧問題的成因，并結(jié)合精準扶貧下環(huán)境的新變化，對完善金融扶貧模式，提高金融扶貧效率提供方向路徑。本文剩余部分的安排如下，第二部分簡單梳理了國內(nèi)金融扶貧的研究歷程，并就完善的困境和精準扶貧的機遇給出判斷；第三部分重點考察了金融機構(gòu)在扶貧中的作用機制，并突出了精準識別在打破原有困境方面的重要作用；第四部分對精準扶貧政策下金融扶貧面臨的可能問題做了梳理；第五部分是結(jié)論。

一、國內(nèi)金融扶貧研究歷程的簡單梳理及評述

縱觀國內(nèi)金融扶貧的研究歷程，金融扶貧呈現(xiàn)出以貧困主體集中地區(qū)(農(nóng)村、少數(shù)民族聚集區(qū)等)為對象，以政策研究和政策報告為主體，以提供政策建議為目標的一系列特征。而且，金融扶貧緊跟國內(nèi)外經(jīng)濟社會環(huán)境和國內(nèi)政策環(huán)境的變動，與政策性金融問題、普惠制金融、精準扶貧等相關(guān)領(lǐng)域的政策概念不斷融合發(fā)展，最終構(gòu)建出一幅完整的國內(nèi)金融扶貧框架。

為解決山區(qū)民族經(jīng)濟投入資金不足問題，馮廷皆[8]于1984年提到“信貸扶貧”的概念，建議引導(dǎo)、利用農(nóng)村信貸資源發(fā)揮扶貧作用。到1986年國家實行綜合扶貧政策后，金融扶貧的相關(guān)政策性文章逐步增多，且多以重視政府對金融扶貧的干預(yù)為核心。而且，考慮到當時金融扶貧供給和扶貧資金需求之間的缺口，扶貧資金的效益問題也引起了一定關(guān)注[9]。之后，隨著國家政策性銀行的相繼成立，政策性金融概念的提及下，該領(lǐng)域的文獻逐漸增加。而且， 不以盈利為主要目標的政策性金融對當時的經(jīng)濟發(fā)展起到了兩方面的影響，其一是扶貧資金的大量增加，有助于解決當時的貧困問題[10]；其二則是導(dǎo)致了部分金融機構(gòu)的大量壞賬[11]，間接導(dǎo)致了農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行關(guān)系的脫離。

2000年左右，部分學者開始關(guān)注金融扶貧資金的風險問題。其中，劉爾思[12]對政策性扶貧資金的循環(huán)與退出機制進行的研究；朱文和王芳[13]則重點考察了農(nóng)村政策性金融與扶貧資金的風險防范問題。之后，十八屆三中全會中“普惠制金融”概念的提出再次掀起了金融扶貧研究的高潮。普惠金融的理念被融入金融扶貧當中，對有效扶貧模式的構(gòu)建發(fā)揮了積極作用[14-15]。緊接著，精準扶貧理念得到推廣，以精準扶貧理念為依托的金融扶貧新模式逐漸形成和完善，成為當下金融扶貧研究的新熱點。

結(jié)合諸多圍繞金融扶貧政策完善的相關(guān)文獻可以得到，自金融扶貧提出以來，國內(nèi)學者一直未曾放棄對其完善和優(yōu)化。盡管考慮到政策環(huán)境的改變不同時期的政策建議階段性特征鮮明，但縱觀整個研究歷程依然能夠從已有文獻中發(fā)掘出兩類完善模式。這兩類模式可概括為有限制的政府干預(yù)模式[16]及市場化扶貧模式[17-19]。然而，從政策實施過程看，金融扶貧模式的完善始終處于常提常新的狀態(tài)，尚無法獲得一套完整而有效的長期方案。究其原因，扶貧過程中政府的干預(yù)和金融系統(tǒng)的獨立性問題是根本。一方面，貧困地區(qū)的金融發(fā)展水平及貧困人口的信息可得性問題較為突出，提高了金融系統(tǒng)利用市場機制獨立扶貧的風險和成本[20]；另一方面，扶貧中政府作用被過度強化，金融系統(tǒng)的扶貧行為多處于政府指令之下而獨立性不足[21-22]。以上兩點共同導(dǎo)致了金融系統(tǒng)在扶貧中的獨立性問題始終難以克服，金融扶貧的背后包含著太多計劃性的影子，金融機構(gòu)也很難在扶貧過程中確定自己的位置。政府有較強沖動動用行政力量干預(yù)金融機構(gòu)的信貸投向，影響金融資源配置效率，政府和金融機構(gòu)間的分歧時有發(fā)生，金融扶貧的完善問題也始終難以很好的解決[23]。

如果說信息不對稱問題導(dǎo)致了市場失靈，影響了金融系統(tǒng)利用市場機制扶貧的有效性，政府有干預(yù)的正當理由。在精準扶貧框架下，這種理由則理應(yīng)得到弱化。具體來說，精準識別的存在克服了信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈，金融機構(gòu)已能夠更好地利用市場機制實施主動扶貧，政府干預(yù)的正當性正在減弱。然而，令人遺憾的是，即便是現(xiàn)今的精準扶貧時期，政府在扶貧領(lǐng)域?qū)鹑跈C構(gòu)的過度干預(yù)依然存在，進一步導(dǎo)致了金融資源配置低效問題，影響了金融扶貧工作的穩(wěn)健性和持續(xù)性[24]。

二、金融扶貧的作用機制與精準扶貧下的機遇

資本是發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)要素，而資本的形成離不開資金支持。作為扶貧資金的重要供給主體，30多年的扶貧開發(fā)歷程中，金融機構(gòu)在促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口增收脫貧方面發(fā)揮了重要作用。

一般意義上說，金融發(fā)展不僅能夠通過影響經(jīng)濟增長來提高貧困家庭的收入水平，也能夠改變收入分配途徑進而對貧困家庭收入帶來影響[25-26]。而且，總體來看，金融發(fā)展對貧困的影響存在復(fù)雜的長短期關(guān)系[27]。

然而，以上對金融與貧困間關(guān)系的考察多是建立在宏觀與間接層面。金融扶貧，則是直接以特定貧困對象為目標提供金融服務(wù)的一種方式。金融的再分配功能是其理論基礎(chǔ)[28]，以相對次優(yōu)的貧困客戶或以分配為目標的項目提供資金支持是其主要手段。因此，從根本上說，金融扶貧一定意義上蘊含著金融的政策性功能，這也導(dǎo)致了金融扶貧中金融主體更容易受到政策干預(yù)，金融市場被扭曲的可能性增加。進一步，金融扭曲的加深，意味著資源配置更為低效，會導(dǎo)致金融市場對經(jīng)濟增長起到阻礙作用[29]。如若當前金融扶貧的基本態(tài)勢不能得到改觀，因精準扶貧的快速推進，金融扭曲的概率和程度都會增加，進而影響扶貧目標的實現(xiàn)。

金融扶貧的渠道大致有兩類，一類是直接渠道，主要是指對次優(yōu)貧困客戶直接提供金融服務(wù)以助其脫貧。Bruhn & Love[30]的研究發(fā)現(xiàn)，提高貧困群體的金融可得性有助于其貧困趨勢的減緩。另一類是間接渠道，通過向以解決貧困為目標的產(chǎn)業(yè)項目提供信貸支持，為產(chǎn)業(yè)或項目扶貧提供必要且合理的資金保障。

以上兩類金融扶貧渠道各有利弊，對前者而言，由于貧困群體大多文化水平不高，創(chuàng)收渠道有限，且信息不對稱問題更為突出，金融機構(gòu)資金投入風險過高[31-32]。因此，更多的研究都對金融直接扶貧渠道的扶貧效果持保留態(tài)度，而主張采用間接的扶貧模式[33]。而且，部分經(jīng)驗研究也已得到了支持第二類渠道扶貧效果更優(yōu)的結(jié)論[34]。從社會實踐看，第二類渠道也確實成為了金融扶貧實踐的主要模式，為近年來的扶貧工作做出了重要貢獻。以臨沂市為例，2016年1～10月臨沂市商業(yè)銀行共發(fā)放扶貧貸款16.08億元，其中以第二類渠道對扶貧經(jīng)營主體貸款和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)放14.03億元，占比87.25%，支持帶動貧困戶21 963戶、貧困人口41 801人。然而，第二類渠道也同樣存在自身問題，與第一類渠道相比，第二類扶貧渠道對政府的分配效率有著更高的要求。如果分配方面方式不夠合理，那么金融產(chǎn)業(yè)扶貧跟地方招商引資便沒有了質(zhì)的不同。因此，如何把金融帶動的產(chǎn)業(yè)增值公平的分配給不同類型的貧困群體，成為金融間接扶貧成效面臨的重大挑戰(zhàn)[35]。

精準扶貧的提出，則給金融扶貧賦予了新的生機，為實現(xiàn)了金融扶貧最小化金融扭曲和最大化扶貧效率的雙贏目標提供了機遇。精準扶貧，精準識別是基礎(chǔ)，而精準識別的存在，很好的解決了金融扶貧中的目標偏離問題[36]，成為金融市場化扶貧的基礎(chǔ)。精準識別不僅能為第二類扶貧提供了很好的分配依據(jù)，同時也解決了第一類扶貧中的信息不對稱問題。具體來說，精準扶貧背景下，金融機構(gòu)一方面能夠通過對產(chǎn)業(yè)項目扶貧分配機制的考察，有差別的對不同產(chǎn)業(yè)項目給予信貸支持，提高資金扶貧效率；另一方面也有了辨別貧困戶中目標客戶的能力，能夠提供相應(yīng)的金融服務(wù)產(chǎn)品。因此，精準識別的存在，無論對何種渠道，都提供了市場化運作的基礎(chǔ)。市場化金融扶貧手段的運用，不僅能夠緩解原有的金融扭曲，釋放更強經(jīng)濟活力，而且能夠發(fā)揮扶貧的最優(yōu)效果，最終保障金融扶貧的穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展，如沂南縣農(nóng)村商業(yè)銀行借助自身優(yōu)勢，創(chuàng)新推出“富民農(nóng)戶貸”和“富民生產(chǎn)貸”，根據(jù)“721信用評級法”精準識別貧困戶中的目標客戶，確保了金融產(chǎn)品與貧困戶精準對接，提高金融扶貧實效。

然而，金融市場化扶貧的運行，也決定了金融扶貧目標與政府扶貧目標的進一步拉大。對金融機構(gòu)而言，精準識別基礎(chǔ)上的市場化運作，資金可償是其前提，只有部分有勞動能力和脫貧意愿的資金需求貧困戶及部分有發(fā)展?jié)摿η沂找娣峙湎鄬侠淼姆鲐氻椖坎艜玫街С?，政策干預(yù)下的兜底式金融扶貧不再存在。從該角度看，精準扶貧背景下，金融在扶貧領(lǐng)域有了更廣泛而靈活的發(fā)揮空間，也有了更多的自主性，能夠從自身特征出發(fā)，促進扶貧目標的實現(xiàn)。

然而，從現(xiàn)實看，政府對金融的干預(yù)依然未能得到有效減輕。政府干預(yù)金融的計劃性思維依舊由于路徑依賴而短期內(nèi)無法克服，這惡化了金融資源配置效率，影響了金融扶貧的可持續(xù)性[24]。此外，隨著金融系統(tǒng)獨立性的提高，政府的政策性干預(yù)和金融系統(tǒng)市場化運作間的矛盾更為突出，不利于扶貧合力的發(fā)揮。

三、推進金融扶貧市場化尚需完善的幾個問題

精準扶貧為金融機構(gòu)有效的市場化扶貧提供了良好基礎(chǔ)，有助于金融扶貧效率的提升。然而，從現(xiàn)有金融扶貧現(xiàn)實看，依然面臨以下幾個方面尚待完善。

第一，精準識別問題。精準識別是精準扶貧的基礎(chǔ)，也是金融扶貧精準化的基礎(chǔ)。精準識別，雖然理論上非常合理，但通過行政手段予以實施，存在較大難度。其中最突出的問題有規(guī)模排斥、區(qū)域排斥和識別排斥，以上問題的存在往往會使政府主導(dǎo)的精準識別困難重重[37-38]。

此外，精準信息不公開，也對金融系統(tǒng)參與扶貧帶來一定困難。根據(jù)已有研究可知，部分地區(qū)政府與金融機構(gòu)扶貧信息不共享問題比較突出，貧困信息共享機制建設(shè)任重道遠[6,39-40]。如此，導(dǎo)致了金融機構(gòu)的重復(fù)作業(yè)，加重了金融機構(gòu)的扶貧成本。

第二，政府干預(yù)過度問題。扶貧中政府和金融機構(gòu)有著不同的目標定位。對政府而言，無論何種類型的貧困對象，政府都有實現(xiàn)其脫貧的義務(wù)，但金融機構(gòu)不同。金融機構(gòu)只是針對其中部分有償還能力的個體給予金融支持，從而在實現(xiàn)償還基礎(chǔ)上盈利，實現(xiàn)資金的再循環(huán)[7]。由于政府對金融扶貧定位的模糊，往往有繼續(xù)動用行政力量干預(yù)金融機構(gòu)的沖動。政府過度干預(yù)的結(jié)果，要么是扭曲了金融扶貧資金，導(dǎo)致資金配置效率下降，影響扶貧效果；要么會導(dǎo)致政府和地方金融機構(gòu)間分歧擴大[23-24]，影響雙方在扶貧領(lǐng)域的合作共贏。

第三，金融創(chuàng)新不足問題。在精準識別和無政府過度干預(yù)的基礎(chǔ)上，市場機制是實現(xiàn)金融產(chǎn)品與扶貧有效匹配的重要手段。然而，現(xiàn)今金融機構(gòu)市場化水平較低，金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度不足?？傮w而言，存貸款業(yè)務(wù)依然是金融扶貧的主流[41]，對應(yīng)扶貧個體的金融創(chuàng)新產(chǎn)品相對較少。從區(qū)域角度看，多數(shù)扶貧重點地區(qū)金融市場化程度更加落后，這進一步增加了精準識別下金融產(chǎn)品精準匹配的難度[42]。

四、結(jié)論與建議

通過本文的分析可得出，金融機構(gòu)對貧困的影響存在直接和間接兩類途徑，而精準識別則為金融市場化扶貧奠定了理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。精準扶貧背景下，金融機構(gòu)能在依靠市場力量，減少金融扭曲的同時，發(fā)揮扶貧的最大效果。同時，市場化下的金融機構(gòu)，對扶貧對象也有了利潤最大化下的自主選擇，不再有以往類似政府扶貧的兜底職能，降低了經(jīng)營風險。具體來說，一方面，對部分喪失勞動能力需兜底的群體，金融機構(gòu)有理由拒絕采用直接渠道給予金融支持的要求；另一方面，金融機構(gòu)可以以有盈利保障的扶貧產(chǎn)業(yè)為對象實施支持，實現(xiàn)金融機構(gòu)對該部分群體扶持的間接參與。

總之，精準扶貧下的金融扶貧，應(yīng)建立在弱化政策干預(yù)、推進信息共享和加快金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上。圍繞精準扶貧下的市場化金融扶貧，針對政府和金融機構(gòu)，大致有如下幾點建議：

首先，政府應(yīng)明確自身在扶貧中的權(quán)利界限。扶貧問題屬于再分配問題，扶貧主體是政府，扶貧的性質(zhì)類似轉(zhuǎn)移性支付，政府有責任解決貧困問題，讓更多的人享受增長紅利。在扶貧過程中，政府應(yīng)承認金融機構(gòu)的獨立性，有目的引導(dǎo)金融機構(gòu)向貧困地區(qū)或貧困個體提供金融幫助，重在彌補市場失靈而非替代市場功能。具體來說，在扶貧過程中，一方面應(yīng)減少行政施壓而代之以服務(wù)支持(如精準識別信息共享)及合理引導(dǎo)(如貧困貸款擔保)等方式，加強與金融機構(gòu)的溝通與合作；另一方面可多采用產(chǎn)業(yè)扶貧等可持續(xù)發(fā)展的政府扶貧模式，為金融機構(gòu)的金融服務(wù)提供相對低風險的可行性平臺。

其次，市場化金融扶貧，精準識別是前提。針對精準識別問題，有兩個問題需要解決。第一，提高精準識別能力，精準識別是精準扶貧的前提也是難點，從現(xiàn)實看，精準識別暴露了各種各樣的問題，包括高成本和低精準問題。由此，政府應(yīng)加大在精準識別方面的調(diào)整和完善，盡可能提升精準識別效率。第二，精準識別數(shù)據(jù)共享問題。從目前現(xiàn)狀看部分地區(qū)出現(xiàn)了精準識別信息難共享的問題，往往政府和金融機構(gòu)各具一套信息。精準識別后信息的不共享提高了金融機構(gòu)實施市場化扶貧的成本，降低了金融機構(gòu)參與精準扶貧的積極性。

第三，市場化金融扶貧也對金融機構(gòu)提出更高要求。目前，國內(nèi)金融機構(gòu)本身問題重重，產(chǎn)品創(chuàng)新不足、壞賬率高等問題突出。以當前金融機構(gòu)的自身實力，對貧困地區(qū)或貧困居民開展金融服務(wù)難度更高。因此，對金融機構(gòu)而言，第一，要繼續(xù)堅持獨立性和市場觀念，扶貧的同時要盡量控制風險，對金融扶貧資金的退出機制要多加關(guān)注[12]；第二，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品，尤其是跟精準扶貧對接的金融產(chǎn)品，提高金融產(chǎn)品與精準扶貧的契合度，最大限度的發(fā)揮自主能動性，提高金融機構(gòu)在扶貧領(lǐng)域的應(yīng)有作用。

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