供給側(cè)改革視野下農(nóng)村合作金融的法制改進(jìn)

段宏磊

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

一、問題的提出

供給側(cè)改革是2015年底中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出的改革規(guī)劃和指導(dǎo)思想。其核心邏輯在于“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力”[1]。從2011年開始，我國經(jīng)濟(jì)開始告別兩位數(shù)快速增長狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”悄然而至，為處理好新階段中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換與優(yōu)化問題，促使微觀經(jīng)濟(jì)主體潛力與活力充分釋放，十分需要注重整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的供給側(cè)，正確把握改善其環(huán)境與機(jī)制的思路和要領(lǐng)[2]。在法學(xué)研究視野中，經(jīng)濟(jì)法學(xué)著力于處理國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程中所產(chǎn)生的法律問題，供給側(cè)改革的提出使經(jīng)濟(jì)法學(xué)既面臨理論挑戰(zhàn)，又有必要做出制度回應(yīng)[3]。

“三農(nóng)”問題是在我國改革開放過程中如影隨形的攻堅(jiān)性課題之一，而供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)的優(yōu)化資源配置、擴(kuò)大有效供給、強(qiáng)化供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性等改革主張，恰恰為“三農(nóng)”問題的治根之策提供了有效指引。在供給側(cè)改革視野下，農(nóng)村的人力資本、土地制度、經(jīng)營主體、社會(huì)保障和金融體系都面臨深化改革[4]。尤其是其中的農(nóng)村金融問題，在當(dāng)前我國的整體金融發(fā)展結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)村金融抑制處于薄弱環(huán)節(jié)，由此大大影響了金融支農(nóng)的供給能力[5]。在我國金融產(chǎn)業(yè)的整體結(jié)構(gòu)中，一直存在一類可以有效解決農(nóng)村金融供給問題的金融機(jī)構(gòu)類型，那便是以“農(nóng)村信用社”、“農(nóng)村信用合作社”等名稱運(yùn)行著的農(nóng)村合作金融，它們與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行體系相異，以農(nóng)村經(jīng)營者之間的互助性、公益性為目的組織和運(yùn)行，一度有效地彌補(bǔ)了金融支農(nóng)的供給不足問題。但是，改革開放以來，伴隨著金融商業(yè)化的高度發(fā)展和農(nóng)村合作金融自身改革定位的不清，這類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了諸多問題，如今已出現(xiàn)定位尷尬、發(fā)展不足等問題。在農(nóng)村金融供給側(cè)改革受到高度重視的今天，有必要重新審視農(nóng)村合作金融的現(xiàn)狀和缺陷，并對(duì)其未來發(fā)展傾向和法制保障進(jìn)行重新規(guī)劃，再次激活其在金融支農(nóng)體系中舉足輕重的作用。

二、改革開放以來我國農(nóng)村合作金融體制的演進(jìn)軌跡

(一)農(nóng)村合作金融組織的基本特性

從全球合作金融立法的基本狀況來看，恪守合作式經(jīng)濟(jì)模式的合作金融機(jī)構(gòu)通常具備如下特征：其一，合作金融的參與者具有較強(qiáng)的身份性、行業(yè)性或社區(qū)性，比如同屬某一地域的村民或社員，或同屬某一行業(yè)的經(jīng)營者，等等。因此，合作金融具有較強(qiáng)的人合性色彩，這與商業(yè)銀行中的資合性呈現(xiàn)出明顯區(qū)別；其二，合作金融的經(jīng)營目的并非純粹營利性的，而是應(yīng)優(yōu)先滿足互助合作的金融需求，“通過資金和信用聯(lián)合的方式，將成員個(gè)人的資金化零為整、續(xù)短為長，續(xù)集閑散資金，并將這些資金轉(zhuǎn)化為流通性生產(chǎn)資金，實(shí)現(xiàn)成員之間的資金余缺調(diào)劑?！盵6]這種基于組織成員利益需求的互助性目的使其既區(qū)別于商業(yè)銀行的經(jīng)營性目的，又區(qū)別于政策性銀行的公共政策性目的。在中國，農(nóng)村合作金融的上述區(qū)別于其他金融機(jī)構(gòu)的典型特征更習(xí)慣于被總結(jié)為信用合作社的“三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性*信用合作社的“三性”明確規(guī)定于1984年8月6日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告的通知》。。

我國自建國初期即存在以“信用互助小組”、“信用合作社”等為名的農(nóng)村合作金融組織，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)合作金融的成立和運(yùn)作過程干預(yù)過強(qiáng)，農(nóng)民并不能自愿決定是否入社，也并無真正的合作社自治權(quán)，合作金融“三性”都遭受很大程度的減損，這一問題在人民公社時(shí)期得到最集中的體現(xiàn)。改革開放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程推動(dòng)我國農(nóng)村合作金融組織的改革，其整體發(fā)展軌跡可以總結(jié)為兩個(gè)階段，即2003年前意圖恢復(fù)“三性”的改革階段和2003年后的商業(yè)化分流階段。但整體來看，農(nóng)村合作金融組織在我國的發(fā)展一直存在著定位模糊、功能有限的尷尬。

(二)2003年以前：意圖恢復(fù)農(nóng)村合作金融“三性”的改革階段

改革開放之初，四大國有商業(yè)銀行并未進(jìn)行現(xiàn)代公司制改革，而是均在其主管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)保持著自上而下的行政管理關(guān)系，而彼時(shí)的金融主管體制也并未成型，農(nóng)村信用社、農(nóng)村信用合作社等(以下統(tǒng)一簡(jiǎn)稱為“農(nóng)村信用社”或“信用社”)以隸屬于中國農(nóng)業(yè)銀行的形式運(yùn)行。直至1996年中國農(nóng)業(yè)銀行改制為國有獨(dú)資商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社才脫離隸屬關(guān)系，在當(dāng)時(shí)的金融主管體制下，銀監(jiān)會(huì)尚未成立，中國人民銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管職能，所以當(dāng)時(shí)由中國人民銀行負(fù)責(zé)信用社的主管職責(zé)。2003年，銀監(jiān)會(huì)成立，農(nóng)村信用社歸口于銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。

不論是1996年以前農(nóng)村信用社隸屬于中國農(nóng)業(yè)銀行的階段，還是1996年以后由中國人民銀行監(jiān)管農(nóng)村信用社的階段，中國農(nóng)業(yè)銀行和中國人民銀行均曾嘗試主持過農(nóng)村信用社的體制改革，其基本邏輯均嘗試恢復(fù)其“三性”，做實(shí)其農(nóng)村合作金融的基本性質(zhì)，但改革成果均不理想。中國農(nóng)業(yè)銀行曾于80年代出臺(tái)過改革信用合作社管理體制的報(bào)告，但由于彼時(shí)四大商業(yè)銀行均未完成現(xiàn)代公司制改革，信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行仍然保持著極強(qiáng)的行政隸屬性關(guān)系，這種自上而下的控制機(jī)制與合作金融的群眾性、互助性根本違背，改革不了了之。在1996年后中國人民銀行主導(dǎo)改革的時(shí)代，又未能充分認(rèn)識(shí)到合作金融的組織特性，再加上當(dāng)時(shí)國有商業(yè)銀行的現(xiàn)代公司制改革如火如荼，中國人民銀行簡(jiǎn)單地按照商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)去監(jiān)管信用社，再次使恢復(fù)“三性”的改革目的流產(chǎn)[6]。 90年代后，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)被明確，“股份制”、“現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)”、“有限責(zé)任制”等詞匯充斥于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的各個(gè)領(lǐng)域，在這一背景下，農(nóng)村合作金融的獨(dú)特組織形態(tài)逐漸被忽視，其改革方向漸漸開始與一般商業(yè)銀行的組織邏輯相混同。

(三)2003年以后：農(nóng)村合作金融的商業(yè)化分流的改革階段

2003年以后，銀監(jiān)會(huì)成立，負(fù)責(zé)主管銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，農(nóng)村信用社的監(jiān)管職責(zé)也統(tǒng)一納入到銀監(jiān)會(huì)職權(quán)體系之下。在這一階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本邏輯已經(jīng)深入人心，農(nóng)村合作金融的互助性和非營利性受到忽視，其作為一種商業(yè)銀行體制的觀點(diǎn)再次得到放大；另一方面，銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管重點(diǎn)主要為商業(yè)銀行，也在不自覺地將農(nóng)村信用社納入到與商業(yè)銀行相類似的監(jiān)管邏輯當(dāng)中。2003年6月，國務(wù)院《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)，針對(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)踐中已經(jīng)存在的農(nóng)村信用社改革為商業(yè)銀行的方案，做了“分流”化處理，即“按照因地制宜、分類指導(dǎo)原則，積極探索和分類實(shí)施股份制、股份合作制、合作制等各種產(chǎn)權(quán)制度，建立與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理水平相適應(yīng)的組織形式和運(yùn)行機(jī)制”*國發(fā)[2003]15號(hào)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》。。

按照上述改革方案的安排，根據(jù)現(xiàn)實(shí)中不同農(nóng)村信用社具體實(shí)踐狀況的差別，農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)了三種模式的分流：第一種為完全商業(yè)化的股份制改革，即將農(nóng)村信用社改革為股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行，著重服務(wù)于區(qū)域性小微企業(yè)、個(gè)體農(nóng)戶的金融需求，但由于該種方案意味著在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上完全向商業(yè)銀行靠攏，實(shí)際上完全消弭了農(nóng)村信用社的“三性”，農(nóng)村合作金融的性質(zhì)不復(fù)存在，以這種形式滿足農(nóng)民互助性、合作型金融需求的使命也將大打折扣。第二種為仍然保留農(nóng)村合作金融性質(zhì)的合作制改革，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)盡量保留了“三性”要求，但由于我國改革開放以來一直未建立起農(nóng)村信用社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的有效法律規(guī)制框架，這類農(nóng)村信用社不同層面存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)混亂、政府不正當(dāng)干預(yù)等問題；另一方面，商業(yè)化分流改革塑造了一批成功的股份制農(nóng)村商業(yè)銀行的建立，在營利性目標(biāo)的干擾下，保留合作制的農(nóng)村信用社也開始逐漸吸納部分商業(yè)銀行的組織方式，“三性”越來越徒有其表。甚至出現(xiàn)了一批以“農(nóng)村信用社”、“農(nóng)村信用合作社”、“城市信用社”等為名稱，但內(nèi)在運(yùn)作邏輯已與商業(yè)銀行無任何區(qū)別的銀行性金融機(jī)構(gòu)。第三種為意圖融合股份制與合作制模式的“股份合作制”信用社，這種形式更像是一種過渡狀態(tài)，在內(nèi)部組織方式上兼具有合作制的人合性和股份制的資合性，但并未明確實(shí)行股份制的邊界，實(shí)踐中也面臨著“三性”日漸消弭的尷尬。2010年銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，股份合作制的農(nóng)村信用社將不再設(shè)立，既有的股份合作制也要在過渡期內(nèi)完成改制，這意味著這種形式的合作金融未來將不復(fù)存在。農(nóng)村合作金融有被淹沒到商業(yè)銀行體制中的“偃旗息鼓”之勢(shì)。

三、供給側(cè)改革視野下對(duì)我國農(nóng)村合作金融改革方向的反思

(一)農(nóng)村合作金融：消亡還是再生？

上文對(duì)我國農(nóng)村合作金融發(fā)展軌跡的分析表明，我國的農(nóng)村信用社體制改革問題一直在尷尬的定位中前進(jìn)。改革開放以前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下政府對(duì)信用社的過度干預(yù)使其難以符合群眾性互助金融組織的實(shí)質(zhì)；改革開放后，又由于現(xiàn)代商業(yè)銀行體系的引入和發(fā)展，其自身存在的必要性受到忽視，逐漸湮沒在純粹以營利為目的的股份制銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。2003年以后開啟的商業(yè)化分流改革表面上給予農(nóng)村信用社自我選擇經(jīng)營體制的權(quán)利，但在股份制改革的整體浪潮下，繼續(xù)保持“三性”的信用社將日漸邊緣化，未來甚至完全有消亡的可能。

從金融領(lǐng)域立法的整體情況來看，農(nóng)村信用社的專門立法也一直未受到應(yīng)有的重視。習(xí)慣上，我們傾向于將銀行業(yè)體系主要分為中央銀行、政策性銀行和商業(yè)銀行，三類銀行分別負(fù)責(zé)貨幣政策、政策性借貸業(yè)務(wù)與商業(yè)性借貸業(yè)務(wù)。作為合作金融表現(xiàn)形態(tài)的農(nóng)村信用社一直在中國不是一類獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)形態(tài)，而是被視為承擔(dān)商業(yè)型借貸業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的一類變體，其法律制度設(shè)計(jì)高度依附于商業(yè)銀行的有關(guān)立法。主要承擔(dān)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管的銀監(jiān)會(huì)也一并負(fù)責(zé)信用社的監(jiān)管；在適用的規(guī)則上，《商業(yè)銀行法》更是在第93條直接規(guī)定信用合作社辦理存款、貸款和結(jié)算業(yè)務(wù)時(shí)，直接適用本法。在這種制度背景下，農(nóng)村信用社日漸展現(xiàn)出股份制的改革趨勢(shì)，漸漸靠攏到農(nóng)村商業(yè)銀行制度體系下，也就絲毫不奇怪了。

是任憑目前的發(fā)展趨勢(shì)繼續(xù)下去，靜待農(nóng)村信用社這一獨(dú)特的金融機(jī)構(gòu)類型徹底消亡，還是通過法律制度構(gòu)建的形式，夯實(shí)其“三性”，促進(jìn)其再生？對(duì)此問題的回答取決于農(nóng)村合作金融是否具有其獨(dú)有的功能和作用，在供給側(cè)改革背景下，如果農(nóng)村合作金融被證明是金融支農(nóng)體系中必不可少的一環(huán)，那就有必要令其再生；如果其促進(jìn)金融支農(nóng)的作用完全可以由商業(yè)銀行體系所代替，則令其消亡也未嘗不可。但無論是理論分析還是現(xiàn)實(shí)狀況均能印證，農(nóng)村合作金融有利于添補(bǔ)傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的功能空缺，是助推農(nóng)村金融供給側(cè)改革不可或缺的重要一環(huán)。

(二)農(nóng)村合作金融定位之重塑：添補(bǔ)傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的功能空缺

農(nóng)村金融供給側(cè)改革要求化解農(nóng)村金融供給總量不足和信貸資源配置結(jié)構(gòu)失衡的問題，充分發(fā)揮農(nóng)村金融的“造血功能”和“粘合劑”功能，破解“三農(nóng)”難題[7]。在傳統(tǒng)的由商業(yè)銀行和政策性銀行構(gòu)成的信貸業(yè)務(wù)體系中，這一任務(wù)很難完成，當(dāng)前金融供給體系難以滿足農(nóng)民的金融需求，產(chǎn)生了“金融排斥”效果[8]。

一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯下，我國的商業(yè)銀行體系對(duì)金融效率和金融安全有頗高要求，而農(nóng)村金融市場(chǎng)在這方面具有先天的弱勢(shì)：首先，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展水平下，農(nóng)業(yè)屬于脆弱性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的弱勢(shì)地位也十分明顯，這決定了農(nóng)村金融業(yè)務(wù)預(yù)期利潤低、經(jīng)濟(jì)效益差的整體特征，以追求整體收益最大化為根本目的的商業(yè)銀行體系并不重視農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。其次，經(jīng)典的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)也對(duì)金融安全性有較高要求，進(jìn)而衍生出以保持資本充足率為主要特征，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理的金融業(yè)務(wù)工作規(guī)程[9]，對(duì)信用能力的考察成為其放貸時(shí)的剛性標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)廣大農(nóng)村經(jīng)營者來說，他們通常資本能力較差，又缺乏作為合格擔(dān)?？腕w的財(cái)產(chǎn)，唯一可作為擔(dān)保、具有較大資產(chǎn)價(jià)值的土地又由于法律制度的限制難以進(jìn)行擔(dān)保。另一方面，政策性銀行在滿足農(nóng)村金融需求方面的功能也十分有限。政策性銀行的信貸目標(biāo)著重于服務(wù)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，而對(duì)于滿足農(nóng)民的互助性、小額化、碎片化的金融需求，政策性銀行不可能也沒有精力提供足夠信貸。另外，伴隨著改革開放的有序進(jìn)行，我國的政策性銀行如國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行已經(jīng)陸續(xù)完成其歷史任務(wù)，開始進(jìn)入商業(yè)化改革過程中。作為一類獨(dú)立金融體系的政策性銀行將淡出于公眾視野。曾在農(nóng)業(yè)政策性信貸業(yè)務(wù)中發(fā)揮重要功能的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也開始向糧棉油收購信貸、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化信貸業(yè)務(wù)方向發(fā)展，其自我定位為“準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)”，但實(shí)際上已多方面展現(xiàn)出商業(yè)性信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)[10]。

農(nóng)業(yè)有其自身的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)特征和金融需求。農(nóng)民的融資需求既不屬于典型的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)體系，又并非政策性銀行體系中的純公共性業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)的脆弱性、農(nóng)民的弱勢(shì)性、農(nóng)村可供信貸擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)的匱乏性使商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)難以滿足金融支農(nóng)要求；農(nóng)民融資的小額化、碎片化與不確定性又使其難溶于政策性銀行業(yè)務(wù)。在這種背景下，農(nóng)村合作金融恰恰能有效添補(bǔ)商業(yè)銀行與政策性銀行的功能空缺，它通過農(nóng)民互助的形式，將閑散化的資金和信用聯(lián)合，將信用社成員個(gè)人的資金化零為整、續(xù)短為長、調(diào)劑余缺，最終將這些資金轉(zhuǎn)化為流通性生產(chǎn)資金，解決其實(shí)際的融資需求。這便能解決農(nóng)村金融需求的精準(zhǔn)化供給問題，助推農(nóng)村金融供給側(cè)改革。

四、未來我國農(nóng)村合作金融法制改進(jìn)的具體策略

我國農(nóng)村合作金融具有傳統(tǒng)商業(yè)銀行、政策性銀行都不具備的獨(dú)特功能，目前農(nóng)村信用社逐漸改制為農(nóng)村商業(yè)銀行的趨勢(shì)將會(huì)消弭其獨(dú)特功能的發(fā)揮，有必要通過法制改進(jìn)的形式促進(jìn)農(nóng)村合作金融的再生。具體說來，法制改進(jìn)的具體策略主要包含“內(nèi)外兼修”的兩方面內(nèi)容：其一，從外在監(jiān)管環(huán)境來看，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村合作金融單一類別的監(jiān)管體系，改變其依附于商業(yè)銀行監(jiān)管體制的現(xiàn)狀；其二，從內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)來看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起適合農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，將其人合性與資合性要求相聯(lián)動(dòng)，并應(yīng)對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和控制，確保其以滿足成員涉農(nóng)信貸需求為主。下文分述之。

(一)建立農(nóng)村合作金融單一類別的監(jiān)管體系

我國一直以來欠缺有關(guān)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的專門立法，在監(jiān)管體制上，農(nóng)村信用社又依附于商業(yè)銀行，統(tǒng)一納入到銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管框架之下，這影響了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)獨(dú)特功能的發(fā)揮，更助推了其向農(nóng)村商業(yè)銀行演進(jìn)的步伐。未來應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建農(nóng)村合作金融單一類別的監(jiān)管體系，在立法、執(zhí)法和公共政策層面均使其與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)相分離。這方面已經(jīng)存在著充分的國外經(jīng)驗(yàn)以供汲取，如美國1922年的《凱普沃斯蒂德法》(Capper-Volstead Act)，該法明確規(guī)定“農(nóng)民、植物園主、牧場(chǎng)主、堅(jiān)果或水果種植業(yè)者或乳品場(chǎng)主等參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的人”組成的非營利的具有互助性質(zhì)的聯(lián)合組織在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等方面享受的一系列特殊法律待遇*7 U.S.C.§291.。

具體來說，農(nóng)村合作金融單一類別監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)著力于如下三個(gè)方面的制度構(gòu)建：首先，在立法層面，應(yīng)當(dāng)制定專門的“合作金融組織法”或“信用合作社法”，或最起碼要由國務(wù)院制定行政法規(guī)的形式對(duì)農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行專門規(guī)定，使其與《商業(yè)銀行法》相并列，并在組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上相區(qū)別，以立法的形式塑造農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的“三性”。其次，在執(zhí)法層面，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)逐漸改變以商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)去監(jiān)管農(nóng)村信用社的做法，應(yīng)當(dāng)將信用社的監(jiān)管作為銀監(jiān)會(huì)金融監(jiān)管業(yè)務(wù)的單一類別，使其與商業(yè)銀行監(jiān)管體制并列開來，對(duì)信用社的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不必遵循與商業(yè)銀行等同的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)有所放松；最后，在公共政策層面，農(nóng)村信用社所從事的互助式涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)享受到與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)相比更高的產(chǎn)業(yè)扶持待遇，如稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等等。

(二)構(gòu)建人合性與資合性相結(jié)合的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)

我國的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)一直欠缺一個(gè)成熟的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，這也一并影響了其長效發(fā)展。從法律性質(zhì)上來看，為滿足其合作金融“三性”，農(nóng)村信用社應(yīng)當(dāng)以人合性為主，兼具有資合性，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出合作制的屬性，而與商業(yè)銀行的股份制結(jié)構(gòu)具有較大差別。具體來說，在內(nèi)部決策機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)主要遵循合作制的人合性，一人一票；但在資本來源上，則可適度引入股份制的資合性，允許一定程度上按照投資比例進(jìn)行分紅[11]。這種合作制與股份制結(jié)合的做法絕非我國改革開放歷程中存在過的“股份合作制”，后者只是一個(gè)過渡階段的產(chǎn)物，并存在著內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明確、管理規(guī)范混亂的問題，而農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是透明、穩(wěn)定和富有效率的。

在美國，《凱普沃斯蒂德法》為確保農(nóng)業(yè)互助聯(lián)合組織的人合性，對(duì)參與合作的成員存在嚴(yán)格的資格限制：參與聯(lián)合的主體身份必須是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，即直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)的結(jié)果承擔(dān)直接利益和風(fēng)險(xiǎn)的主體。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合組織的內(nèi)在表決機(jī)制并不奉行“一股一票”，而是“一人一票”；成員較高的投資比率并不意味著其享有更高比例的表決權(quán)，而只是在收益比例上有所增加，但仍然受到“回報(bào)率8%”標(biāo)準(zhǔn)的限制，即成員的投資年回報(bào)率永遠(yuǎn)不得超過8%。通過這種制度設(shè)計(jì)，可以防止產(chǎn)生公司制企業(yè)中大股東會(huì)員對(duì)組織的控制，確保聯(lián)合組織的建立和運(yùn)營是以成員的共同利益為基礎(chǔ)[12]。

從這個(gè)角度來看，當(dāng)前以企業(yè)法人的股份制作為信用社的改革方向是不恰當(dāng)?shù)?。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)極強(qiáng)的人合性決定了它與其說是一個(gè)《公司法》中的現(xiàn)代企業(yè)法人，倒不如說更像是我國《合伙企業(yè)法》中的合伙企業(yè)：一方面，成員以共同的行業(yè)背景和互助需求加入到組織體當(dāng)中，不論投資比例的大小，均以一人一票的形式參與表決；另一方面，資本能力更為雄厚的成員可以選擇提高信用社的投資，但這并不能換來其表決權(quán)數(shù)量的提高，而只是能提高收益比例，這又使合作金融具有一定程度的資合性特征，這些規(guī)則均與《合伙企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)則類似。

因此，為體現(xiàn)上述人合性與資合性相結(jié)合的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)原則，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)區(qū)分“資格股”和“投資股”。[6]資格股強(qiáng)調(diào)人合性，按照信用社內(nèi)部章程的規(guī)定，對(duì)任何成員均施加同一的投資標(biāo)準(zhǔn)，沒有資金數(shù)量的差別，但成員必須滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的身份性要求，信用社章程還可對(duì)其身份附加其他限制性條件，任何資格股均享有一票表決權(quán)，沒有表決權(quán)權(quán)重的差別。投資股則更強(qiáng)調(diào)資合性，并不存在成員屬性的限制，不符合章程規(guī)定的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者也可以參與投資，但投資者在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)中不享有投票權(quán)，只享有按照投資比例分紅的權(quán)利。為了減少資合性對(duì)人合性的潛在影響，也可以考慮學(xué)習(xí)美國《凱普沃斯蒂德法》的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)投資者的分紅施加上限。在此前提上，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)可以通過分別設(shè)立成員大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的形式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部事務(wù)的分工合作與相互制衡。

另外，在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營規(guī)則中，還應(yīng)當(dāng)確立以滿足資格股成員涉農(nóng)信貸需求為主要業(yè)務(wù)的運(yùn)行機(jī)制?！秳P普沃斯蒂德法》即規(guī)定，必須確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的聯(lián)合是基于互助性目的，聯(lián)合組織本身不能具有超出參與聯(lián)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的其他營利性目的，聯(lián)合組織為非成員處理的商品價(jià)值不能超過為成員處理的商品價(jià)值[12]。中國也應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)這種立法經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定將滿足資格股成員的涉農(nóng)信貸需求為農(nóng)村合作金融主要業(yè)務(wù)，其占據(jù)的信貸數(shù)額比率不得低于總量的1/2乃至2/3，信用社內(nèi)部章程可以做出更高的限制性規(guī)定。為減少信用社經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，還可附加對(duì)單個(gè)成員借貸數(shù)額上限比例的限制，防止單個(gè)成員的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響整體合作金融機(jī)構(gòu)情形的發(fā)生。

五、結(jié)語

金融支農(nóng)供給總量的不足與結(jié)構(gòu)的失衡一直以來困擾我國的“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展，本輪供給側(cè)改革應(yīng)當(dāng)著力于此問題的處理，將克服針對(duì)農(nóng)民的“金融排斥”現(xiàn)象、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融普惠作為基本目標(biāo)[13]。對(duì)中國農(nóng)村合作金融演變軌跡的梳理、反思以及改進(jìn)機(jī)制的構(gòu)建將有利于推動(dòng)這一基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。未來的中國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)有必要有效地添補(bǔ)商業(yè)銀行與政策性銀行的功能罅隙，進(jìn)而在整體農(nóng)村金融供給體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

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