PPP模式下農(nóng)林水利項目中風(fēng)險分擔(dān)合理化研究

李旭洋 劉雨晴 潛宣諭 王譯霄 韓閱

摘要：近年來，PPP模式被引入我國基建項目中。雖然PPP模式得到廣泛認可并快速發(fā)展，但是我國在其具體運作方式上仍缺乏經(jīng)驗。項目都是存在風(fēng)險的，PPP作為新的運作模式，其風(fēng)險更應(yīng)得到足夠重視。但就實施而言，我國在PPP模式上缺乏實踐經(jīng)驗，對其存在風(fēng)險確認，分攤機制的認識都還不成熟的問題，而風(fēng)險控制恰恰是PPP項目成功進行的關(guān)鍵因素之一。本文通過調(diào)查問卷以及電話采訪等方式，獲取關(guān)于農(nóng)林水利項目的資料，并通過熵權(quán)法模型對其進行計算，最終獲得一個風(fēng)險分擔(dān)比例，在分析形成農(nóng)林水利項目風(fēng)險的原理、相關(guān)風(fēng)險主體之后，建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)林水利項目：PPP項目：風(fēng)險分擔(dān)

引言

從改革開放后我國的經(jīng)濟步入騰飛階段，在經(jīng)濟增長的同時生態(tài)問題也隨之而來，水質(zhì)污染，土地鹽堿化，植被退化等等一系列生態(tài)問題層出不窮。生態(tài)環(huán)境迅速惡化已切實影響到了每一個人的生活。水資源合理利用、植被保護、維持自然生態(tài)圈穩(wěn)定也因而越發(fā)受到關(guān)注。

近年來，中國政府正在努力應(yīng)對環(huán)境問題帶來的重重挑戰(zhàn)。但是，面對巨大的生態(tài)保護投資需求和經(jīng)濟下行壓力，我國的財政感受到了日益沉重的負擔(dān)，甚至無法滿足這樣的投資需求。此外，過去由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目所表現(xiàn)出來的成本超支，工程超期，質(zhì)量安全不佳，環(huán)境效果差等諸多弊端在很大程度上未能改變。為解決上述難題，PPP模式應(yīng)運而生。由于PPP模式可以有效地吸引社會資本投入相關(guān)項目，進行項目的設(shè)計、融資、建設(shè)和運營，一方面減輕政府財政負擔(dān)，同時解決政府主導(dǎo)下，項目進行效率低下，質(zhì)量差等頑疾，近年來在我國得到了廣泛認可并迅速發(fā)展。就天津而言，其2015年通過PPP項目計劃共計57個，共計投資2300多億。其中農(nóng)林水利項目占比百分之十左右。

雖然PPP模式得到廣泛認可并快速發(fā)展，但是我國在其具體運作方式上仍缺乏經(jīng)驗。項目都是存在風(fēng)險的，PPP作為新的運作模式，其風(fēng)險更應(yīng)得到足夠重視。而風(fēng)險控制恰恰是PPP項目成功進行的關(guān)鍵因素之一，若不能合理控制各方風(fēng)險，項目進行便很有可能受阻并最終導(dǎo)致項目失敗，這在國外是早有先鑒的。因此，如何把握政府和各社會資本之間的角色分配，風(fēng)險分攤；如何吸引社會資本并建立退出機制已成為目前亟待解決的問題。

對于PPP項目可能涉及的各類風(fēng)險的研究，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)取得了較大成果，其理論也已日臻完善。但是，特別針對農(nóng)林水利PPP項目的風(fēng)險確認和合理分攤的研究目前并不多見。

農(nóng)林水利PPP項目多以改良生態(tài)為目的（如鹽堿地改良、儲備林基地建設(shè)），其直接成果在往往不具有消費上排他性和競爭性，因而在社會資本退出機制，風(fēng)險分攤方法上都與目前研究較多的交通類，社會事業(yè)類PPP項目有較大區(qū)別。

本文針對農(nóng)林水利PPPP項目的核心問題——項目風(fēng)險確認及分攤，展開了研究。在分析了之前研究不足的情況下，采用熵權(quán)法，實證分析確定風(fēng)險因素，引入博弈模型以試圖確定最優(yōu)分攤比例。

一、農(nóng)林水利PPP項目風(fēng)險研究

（一）項目風(fēng)險分析數(shù)據(jù)

1.數(shù)據(jù)來源

本文主要通過以下兩種方式獲取數(shù)據(jù)以及資料：

（1）調(diào)查問卷

調(diào)查問卷的內(nèi)容主要包括被調(diào)查者對PPP項目各種潛在風(fēng)險的評估，以及被調(diào)查者所在項目所采用的風(fēng)險管控機制。為方便數(shù)據(jù)收集與分析，采用網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查軟件（騰訊問卷）發(fā)放問卷的形式。

（2）聯(lián)系PPP項目負責(zé)人

通過財政部政府與社會資本合作中心收集各PPP項目相關(guān)信息，包括項目名稱、項目類別、項目所在地、項目聯(lián)系人、聯(lián)系方式等。通過電話聯(lián)系各項目負責(zé)人，通過電子郵件將網(wǎng)絡(luò)問卷發(fā)放給被調(diào)查者，即現(xiàn)農(nóng)林水利PPP項目從業(yè)人員。

2.數(shù)據(jù)內(nèi)容

在整個調(diào)查過程中，我們通過全國PPP項目綜合庫查找到全國共有858項相關(guān)工程，在初期的試填過程中，我們共撥打87個項目的聯(lián)系電話，獲得有效問卷量共為23份。通過這些初期獲得問卷，我們對問卷進行了一定修改并開始正式的調(diào)查。（問卷列于附錄）

在正式調(diào)查中，我們共聯(lián)系596家企業(yè)，撥打電話637次，經(jīng)過近一個月的回收期，獲得有效問卷215份，基本分布于全國各個地區(qū)。

由于某些原因，政府工作人員幾乎都拒絕了本次調(diào)查，故參與調(diào)查的人中絕大部分來自于私人企業(yè)。

問卷中關(guān)于風(fēng)險的發(fā)生概率以及發(fā)生嚴重性的分析將在第三點也就是熵權(quán)法分析結(jié)果中呈現(xiàn)

在問卷的第三大部分即風(fēng)險影響機制中，我們也獲得了其他調(diào)查結(jié)果，而這些結(jié)果將主要應(yīng)用于風(fēng)險機制構(gòu)建。

（二）熵權(quán)法模型的構(gòu)建

在這篇論文中，我們采用熵權(quán)法衡量各個風(fēng)險及其他影響因素在多方風(fēng)險、責(zé)任分攤中的預(yù)期分配，將其用權(quán)重表示。

具體操作步驟如下：

a.構(gòu)建各投資方各影響因素及風(fēng)險指標(biāo)的判斷矩陣：

b.將判斷矩陣進行歸一化處理，得到歸一化判斷矩陣：

c.根據(jù)熵的定義，根據(jù)各年份評價指標(biāo)，可以確定評價指標(biāo)的熵。

d.定義熵權(quán)。定義了第n個指標(biāo)的熵后，可得到第n個指標(biāo)的熵權(quán)。

f.計算系統(tǒng)的權(quán)重值。

在上面的矩陣種，x2中的i代表著每一個不同的投資方或相關(guān)政府機構(gòu)，而j則代表著每一種不同的風(fēng)險。

由于維數(shù)、數(shù)量、正、負方向各指標(biāo)的差異，直接利用數(shù)據(jù)進行計算是不現(xiàn)實的。我們需要做的是使數(shù)據(jù)規(guī)范化。用極值標(biāo)準(zhǔn)化方法處理原始數(shù)據(jù)，使尺寸和數(shù)量統(tǒng)一。規(guī)范化之后，各指標(biāo)的值均位于（0，1）。

（三）數(shù)據(jù)的計算及結(jié)果

我們將問卷調(diào)查收集到的風(fēng)險評估數(shù)據(jù)進行匯總，計算出每一項指標(biāo)的算術(shù)平均值，并剔除異常數(shù)據(jù)，作為原始數(shù)據(jù)，構(gòu)建決策矩陣。再通過熵權(quán)法計算公式，以每項指標(biāo)在不同風(fēng)險項目中的波動程度判斷該指標(biāo)所攜帶的信息量大?。ú▌映潭仍酱?，所攜帶的信息量越大，賦予該指標(biāo)的權(quán)重越大），并賦予其相應(yīng)的權(quán)重。進而，將各指標(biāo)的權(quán)重分配給原始決策矩陣，得到加權(quán)決策矩陣。最后，通過計算考斯距離，獲得各風(fēng)險綜合重要程度指標(biāo)。

同時，我們將熵權(quán)法分析結(jié)果與在調(diào)查問卷中設(shè)計的檢驗項結(jié)果進行對比。我們將熵權(quán)法得到的風(fēng)險綜合指標(biāo)匯總成與檢驗項相對應(yīng)的8大類風(fēng)險綜合指標(biāo)，檢驗項的指標(biāo)是調(diào)查問卷中該風(fēng)險被選作重要影響因素的次數(shù)占所有風(fēng)險被選擇次數(shù)的比例。

二、設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)機制

（一）風(fēng)險分擔(dān)機制概述

項目風(fēng)險分擔(dān)機制是在項目的生命周期中各個參與方如何協(xié)調(diào)項目風(fēng)險的分擔(dān)，包括面對風(fēng)險的職責(zé)和權(quán)利，以及在不同階段和不同情況下如何處理風(fēng)險的一種項目管理機制。

1.確定風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則

風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則是風(fēng)險分擔(dān)機制構(gòu)建的基礎(chǔ)之一，只有在風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則公平公正并盡可能符合雙方利益時，才能發(fā)揮其最大作用。

2.對風(fēng)險重要性識別

判斷數(shù)據(jù)所顯示的所有風(fēng)險的輕重緩急，將風(fēng)險按照重要性進行排序。首先對影響力更強的風(fēng)險進行分擔(dān)，促進機制效用的最大化。

3.確定項目風(fēng)險分擔(dān)方

每一個風(fēng)險的主要分擔(dān)方或者承受方的義務(wù)與收益都是有著更大權(quán)重的。我們需要通過熵權(quán)法數(shù)據(jù)并綜合各種影響項目盈利能力因素以確定每一項風(fēng)險的主要分擔(dān)方。

4.設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)方案

最終確定風(fēng)險分擔(dān)方案，不僅要確定風(fēng)險的歸屬方，還需要明確風(fēng)險承擔(dān)的階段和條件，以及風(fēng)險承擔(dān)的方式。在方案之中明確政府與企業(yè)各方所需要承擔(dān)的風(fēng)險類型以及其比重，并將其作為PPP合同可以有效執(zhí)行的基礎(chǔ)條件。

（二）機制框架設(shè)計

框架分析階段

階段一：在立項伊始進行風(fēng)險最初的分攤，初步分擔(dān)項目風(fēng)險。

階段二：項目初期再次進行風(fēng)險分配，共擔(dān)風(fēng)險。

階段三：項目進行之后，由于環(huán)境等因素變化通過談判再次改變風(fēng)險分配比例。從而需要風(fēng)險跟蹤再分擔(dān)。

以上框架為風(fēng)險分擔(dān)機制構(gòu)建的雛形，通過框架分析之后，我們將模擬出初步風(fēng)險分擔(dān)機制。

通過熵權(quán)法的計算可以得出每一種風(fēng)險在企業(yè)以及政府之中各自所占的權(quán)重，從而可以有根據(jù)的對風(fēng)險進行二次分擔(dān)，將權(quán)重比更高一方的風(fēng)險進行二次分配，或者改變利益分配模式從而確保高風(fēng)險承擔(dān)者可以獲得更大的收益。在優(yōu)化的風(fēng)險分配機制下，可以通過政府與企業(yè)的合理而促進資源的有效利用以及兩者利益的最大化。

（三）農(nóng)林水利風(fēng)險分擔(dān)機制

1.通過設(shè)計調(diào)查問卷，向PPP項目企業(yè)承擔(dān)方及政府相關(guān)部門收集項目風(fēng)險的相關(guān)信息，進而通過熵權(quán)法TOPSIS對所收集的信息進行處理，將PPP項目所面臨的風(fēng)險的重要性進行排序，以此為依據(jù)分析得出PPP項目所面臨的主要風(fēng)險。根據(jù)所收集到的215分問卷結(jié)果中的48項風(fēng)險的發(fā)生概率指標(biāo)和影響程度指標(biāo)計算出風(fēng)險發(fā)生概率的熵權(quán)為0.74，風(fēng)險發(fā)生后的影響程度的熵權(quán)為0.26，進而通過TOPSIS方法，計算出加權(quán)后的風(fēng)險重要性指標(biāo)，結(jié)果如下圖所示：

排序前10的風(fēng)險中有4項屬于政治風(fēng)險（R5官僚及腐敗，R7公眾抵制或敵對，R4政府違約，R2政府決策風(fēng)險），4項屬于設(shè)計風(fēng)險（R28設(shè)計變更，R34完工風(fēng)險，R36工程質(zhì)量R35建設(shè)成本超支）

同時，通過調(diào)查問卷收集了被調(diào)查者所在PPP項目目前面臨的主要內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險，結(jié)果如下：

有56%的被調(diào)查者認為政治風(fēng)險為PPP項目所面臨的主要外部風(fēng)險，另有44%的被調(diào)查者認為法律風(fēng)險是PPP項目所面臨的主要外部風(fēng)險，該結(jié)論與之前分析的結(jié)論相符。有79%的被調(diào)查者認為技術(shù)風(fēng)險（大體同設(shè)計風(fēng)險）為PPP項目所面臨的主要內(nèi)部風(fēng)險，同時45%的被調(diào)查者認為完工風(fēng)險為PPP項目所面臨的主要內(nèi)部風(fēng)險，該結(jié)論也與之前分析的結(jié)論一致。

根據(jù)以上的分析，目前PPP項目所面臨的主要風(fēng)險為政治風(fēng)險（外部風(fēng)險）及設(shè)計風(fēng)險（內(nèi)部風(fēng)險），并深入研究這兩類風(fēng)險的分擔(dān)機制。

2.通過企業(yè)走訪、文獻閱讀、咨詢指導(dǎo)老師，對企業(yè)所面臨的主要風(fēng)險進行進一步深入分析，設(shè)計相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)機制。根據(jù)風(fēng)險來源、承擔(dān)能力、承擔(dān)成本等原則確定風(fēng)險承擔(dān)方，再通過風(fēng)險發(fā)生的階段提出具體的風(fēng)險承擔(dān)機制。具體風(fēng)險分擔(dān)機制如下：

（1）政治風(fēng)險分擔(dān)機制

該風(fēng)險主要包括政府決策風(fēng)險、政府違約、官僚及腐敗、政策變化及公眾抵制或敵對等，具體指由于政府由于種種原因不按原計劃履約、政府政策變更導(dǎo)致項目無法如期進行甚至終止項目的風(fēng)險。對私營企業(yè)來說屬于典型的外部風(fēng)險，貫穿于項目的規(guī)劃、決策、實施、后期運營階段，主要集中于實施和后期運營階段。在我們進一步調(diào)查的過程中，有63.9%的項目負責(zé)人表示自己的項目中存在著較大的政治風(fēng)險，有25.3%的人表示自己的項目會在一定程度上受到政府政策變更的影響，僅有不到15%的人表示政治風(fēng)險對自己所在的項目影響不大。

可以看出，通過風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則得出的結(jié)論與調(diào)查問卷得出的結(jié)論基本一致。

政府決策、政府違約及官僚腐敗均屬于政府的內(nèi)部風(fēng)險，政府對這些風(fēng)險有較強的控制力，而企業(yè)對這類風(fēng)險難以約束，政府應(yīng)提高自律性，并加強外部監(jiān)督約束。政策方面，農(nóng)林水利項目屬于環(huán)保類項目，屬于國家重點扶持的對象，國家對農(nóng)林水利項目的扶持將一直持續(xù)，但不排除各地區(qū)的政策會有差異。具體而言，政府審批延誤可能延長項目的建設(shè)期，造成項目不能如期完工；政策變更包括水利行業(yè)政策、投融資政策、稅費政策等變更。對于政府相關(guān)方和私營企業(yè)均難以左右的政策，雙方應(yīng)在項目規(guī)劃階段對該類政策的未來導(dǎo)向進行預(yù)測并制定相應(yīng)的對策，共同承擔(dān)其風(fēng)險。有些水利工程項目可能涉及到征地拆遷，其帶來的社會影響也可能比較深遠。政府應(yīng)該事前進行充分論證、廣泛聽取民意，避免項目在建設(shè)期或者運營期遭受公眾反對，造成更大的損失。有些水利工程項目可能涉及到征地拆遷，其帶來的社會影響也可能比較深遠。政府應(yīng)該事前進行充分論證、廣泛聽取民意，避免項目在建設(shè)期或者運營期遭受公眾反對，造成更大的損失。

（2）設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)機制

該風(fēng)險主要包括設(shè)計變更、完工風(fēng)險、建設(shè)成本超支及工程質(zhì)量等，具體指由于項目設(shè)計方案在實施時遇到困難需要變更方案或因?qū)嶋H情況與原計劃不符導(dǎo)致無法按期完工、成本超支或在項目實施中因種種原因?qū)е峦旯べ|(zhì)量達不到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險。在我們進一步的采訪的過程中，僅有5%的項目相關(guān)人員表示不考慮設(shè)計風(fēng)險的影響，而其余95%的人都認為設(shè)計風(fēng)險在自己的項目中關(guān)系重女.

可以看出，通過風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則得出的結(jié)論與調(diào)查問卷得出的結(jié)論基本一致。

在PPP項目中，大部分農(nóng)林水利工程設(shè)計工作由政府負責(zé)，因而設(shè)計風(fēng)險也主要由政府承擔(dān)；實施階段的風(fēng)險主要來源于企業(yè)內(nèi)部，小部分來自外部的不可抗力因素，需要有私營企業(yè)方承擔(dān)大部分風(fēng)險，政府需負責(zé)監(jiān)督私營企業(yè)的施工狀況。