淺析氣候可行性論證管理制度

王海 余蘭

摘要：建設(shè)項(xiàng)目氣候可行性論證管理制度是氣候可行性論證實(shí)施的關(guān)鍵，本文著重分析了現(xiàn)階段實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目氣候可行性論證管理的特點(diǎn)及其在實(shí)際操作中所遇到的問題，并針對(duì)這些問題進(jìn)行科學(xué)分析與歸納，提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：氣候可行性論證；管理制度

“為宮室之法日：高，足以避濕潤(rùn)；邊，足以圉風(fēng)寒；上，足以待雪、霜、雨、露?！痹谥袊?guó)古代《墨子》一書中，古人就將氣象條件納入建筑和工程設(shè)計(jì)的考慮因素。目前，隨著世界各國(guó)對(duì)于氣候問題的逐步重視，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目氣候可行性論證工作也進(jìn)入快速發(fā)展階段，同時(shí)，我們也不難看出當(dāng)前氣候可行性論證工作即將面臨的困難和窘境。當(dāng)前，我國(guó)以全面建設(shè)和實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為首任目標(biāo)，勢(shì)必要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一要?jiǎng)?wù)。世界各國(guó)的發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勢(shì)必會(huì)帶來一系列的負(fù)面影響，不可避免的影響和破壞氣候環(huán)境。在新形勢(shì)下，怎樣既能發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又能防止破壞氣候環(huán)境，成為擺在我們面前的最大難題，這些問題時(shí)時(shí)刻刻都在呼吁氣候可行性論證制度的完善和加強(qiáng)。

一、現(xiàn)階段氣候可行性論證的管理制度概述

通過氣象立法者的努力，2000年1月1日，《中華人民共和國(guó)氣象法》實(shí)施，“氣候可行性論證”一詞通過立法正式啟用，作為法律概念走上了歷史的舞臺(tái)。接著，為落實(shí)《氣象法》有關(guān)氣候可行性論證工作的有關(guān)制度，中國(guó)氣象局制定了配套規(guī)章《氣候可行性論證管理辦法》（中國(guó)氣象局第18號(hào)令），于2009年1月1日起施行。之后，各地關(guān)于氣候可行性論證的法規(guī)規(guī)章如雨后春筍般的出臺(tái)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有黑龍江、山西、廣西等9個(gè)省區(qū)出臺(tái)地方法規(guī)和規(guī)章對(duì)氣候可行性論證管理制度進(jìn)行了細(xì)化。

1.法律層面的管理制度

《氣象法》第三十四條第一款規(guī)定，“各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)城市規(guī)劃、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目和大型太陽(yáng)能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項(xiàng)目進(jìn)行氣候可行性論證?！痹摋l規(guī)定將城市規(guī)劃、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目和大型太陽(yáng)能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項(xiàng)目四個(gè)敏感領(lǐng)域與氣候可行性論證建立了比較明確一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，上述四個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目都必須嚴(yán)格按照規(guī)定開展氣候可行性論證工作，任何人都不得擅自提高或降低標(biāo)準(zhǔn)。

2.部門規(guī)章對(duì)管理制度的完善

《氣象法》由于出臺(tái)時(shí)間較早，規(guī)范比較原則。尤其是“氣象主管機(jī)構(gòu)組織”等字眼，并未明確氣候可行性論證由氣象部門開展還是中介組織開展。因此，2009年出臺(tái)的《氣候可行性論證管理辦法》對(duì)氣象法原則的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和解釋。其一，明確給出氣候可行性論證的定義。氣候可行性論證活動(dòng)是合理開發(fā)利用氣候資源，避免或者減輕規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)氣候的影響。其二，細(xì)化了氣候可行性論證的范圍。將氣象法規(guī)定的范圍歸納為8個(gè)領(lǐng)域，相似和相近的進(jìn)行了整理和歸納，便于今后的管理和使用。其三，規(guī)定了氣候可行性論證的辦理程序。具體規(guī)定了氣候可行性論證的辦理機(jī)構(gòu)，辦理?xiàng)l件，申請(qǐng)材料，流程，時(shí)限，證書管理等程序。

3.行政審批制度改革后管理制度的變更

2016年5月19日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)[2016]29號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)29號(hào)文件），將“重大規(guī)劃、重點(diǎn)工程項(xiàng)目氣候可行性論證”列為投資項(xiàng)目報(bào)建審批涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)。原18令的內(nèi)容根據(jù)國(guó)發(fā)29號(hào)文件規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)的變更。重大規(guī)劃，重點(diǎn)工程項(xiàng)目2個(gè)領(lǐng)域的氣候可行性論證變更為強(qiáng)制性評(píng)估項(xiàng)目，納入建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批環(huán)節(jié)。原18號(hào)令規(guī)定的其他領(lǐng)域的氣候可行性論證變更為推薦性評(píng)估性事項(xiàng)，仍按照18號(hào)令管理。自此，氣候可行性論證分為強(qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)和推薦性評(píng)估事項(xiàng)。

二、現(xiàn)行管理制度的不足

1.具體類別劃分中的問題

法律法規(guī)沒有對(duì)氣候可行性論證的建設(shè)項(xiàng)目分類作出具體細(xì)致的劃分。比如，在綜合考慮各種建設(shè)項(xiàng)目與氣候條件的關(guān)系的基礎(chǔ)上，將重大建設(shè)工程項(xiàng)目氣候可行性論證的內(nèi)容歸納為：基本情況調(diào)查、氣候背景分析、氣候資源評(píng)估、氣候?yàn)?zāi)害的影響評(píng)估、氣候極值的推算、污染氣象條件分析、預(yù)防或者減輕氣象災(zāi)害的具體對(duì)策和措施等7個(gè)方面。除太陽(yáng)能，風(fēng)能建設(shè)工程外，不用進(jìn)行氣候資源評(píng)估，只做其他6個(gè)方面即可。再比如，投資數(shù)額較小的建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行氣候可行性論證可適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，以免氣象參數(shù)過大，造成設(shè)計(jì)成本浪費(fèi)。以上種種問題容易造成地方氣象部門在建設(shè)項(xiàng)目審批過程中缺乏客觀指導(dǎo)，對(duì)于一些項(xiàng)目只能依靠自己多年工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行主觀判斷，這樣的后果將導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目氣候可行性論證審批管理不嚴(yán)，執(zhí)行效率低下。

2.項(xiàng)目論證內(nèi)容重復(fù)

有些區(qū)域的公路，鐵路，民航，水利鋒基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目在該行業(yè)或區(qū)域的規(guī)劃已經(jīng)針對(duì)該建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)的氣候可行性論證。但在這些建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)際投入建設(shè)過程中，還要作為一個(gè)單獨(dú)的建設(shè)項(xiàng)目履行氣候可行性論證手續(xù)，不僅違背可審批部門高效，便民的初衷，也增加了建設(shè)項(xiàng)目的資金負(fù)擔(dān)。

3.論證可研銜接不夠

目前，發(fā)改委按照行業(yè)特點(diǎn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告進(jìn)行了詳細(xì)的分類。同時(shí)，按照年度計(jì)劃，對(duì)重點(diǎn)工程也進(jìn)行了專項(xiàng)分類。因此，在大部分地區(qū)，單獨(dú)建設(shè)項(xiàng)目的氣候可行性論證與并未與發(fā)改委的可行性研究報(bào)告緊密聯(lián)系，因此，潛在著很多的氣候風(fēng)險(xiǎn)隱患，甚至很多地方大型工程根本沒有進(jìn)行氣候可行性論證而盲目開工建設(shè)。

三、氣候可行性論證管理的措施和建議

1.健全完善強(qiáng)制性評(píng)估管理制度

國(guó)家規(guī)定強(qiáng)制性評(píng)估重大規(guī)劃、重點(diǎn)工程項(xiàng)目范疇內(nèi)的氣候可行性論證應(yīng)當(dāng)按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署要求，嚴(yán)格按照《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的分類管理審批體系?？紤]到現(xiàn)行的法律法規(guī)已經(jīng)對(duì)強(qiáng)制性氣候可行性論證的范圍、條件、程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，這里不再贅述。僅討論實(shí)踐過程中急需的氣候可行性論證分類管理制度。其一，現(xiàn)階段根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)氣候的影響程度，將氣候可行性論證分為三個(gè)大類：第一類僅針對(duì)風(fēng)能、太陽(yáng)能建設(shè)項(xiàng)目，其氣候可行性報(bào)告包括含氣候資源評(píng)估在內(nèi)的所有7項(xiàng)內(nèi)容；第二類針對(duì)氣象災(zāi)害敏感區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，其氣候可行性論證報(bào)告包括除氣候資源評(píng)估以外的其他6項(xiàng)內(nèi)容；第三類針對(duì)不在氣象災(zāi)害敏感區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目，其可行性論證報(bào)告包括除氣候資源評(píng)估，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以外的5項(xiàng)內(nèi)容。其二，制定《建設(shè)項(xiàng)目氣候可行性論證分類管理名錄》，名錄應(yīng)當(dāng)分為若干大類和小類，行業(yè)排序應(yīng)當(dāng)依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類代碼》的要求確定，對(duì)所有名錄內(nèi)行業(yè)確定氣候可行性論證級(jí)別。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照名錄的規(guī)定，分別組織編制一類，二類，三類氣候可行性論證報(bào)告書。

2.推薦性論證管理制度

按照國(guó)家行政審批改革總體戰(zhàn)略安排和布置，除國(guó)家規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)制性評(píng)估范疇以外的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采取推薦性氣候可行性論證管理制度。由于改革時(shí)間較短，也沒有可遵循的歷史經(jīng)驗(yàn)參考，推薦性氣候可行性論證管理制度并不能照搬成熟行政審批制度，應(yīng)該采用引導(dǎo)和鼓勵(lì)為主的管理制度。具體來講，包括氣候可行性論證自愿開展制度、氣候可行性論證準(zhǔn)入制度和氣候可行性論證激勵(lì)制度。其一，氣候可行性論證自愿開展制度是針對(duì)建設(shè)單位來講的。所謂自愿性，是指你自己可以選擇論證，還是不論證，如果論證，選擇什么樣的論證來證明。但是，一旦選擇了，就要完全按照這個(gè)論證的規(guī)則來運(yùn)作。

其二，氣候可行性論證準(zhǔn)入制度針對(duì)的氣候可行性論證具體論證單位，不是建設(shè)單位?？紤]到氣候可行性論證對(duì)科學(xué)性、準(zhǔn)確性、安全性的要求都很高，需要具備一定能力的論證單位開展。因此，根據(jù)行政審批改革的整體方向，推薦性氣候可行性論證應(yīng)當(dāng)按照《認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定的國(guó)推自愿認(rèn)證管理制度開展。推薦性氣候可行性論證由國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可管理部門進(jìn)行行業(yè)管理，由經(jīng)批準(zhǔn)并具有氣象服務(wù)認(rèn)證資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)按照開展實(shí)施。這樣，既可以保證氣候可行性論證質(zhì)量有所保證，也能讓建設(shè)單位有選擇“品牌”的機(jī)會(huì)。其三，建立全方位推廣氣候可行性論證激勵(lì)制度：一方面，對(duì)于經(jīng)過氣候可行性論證的建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放綠色標(biāo)識(shí)。按照氣候可行性論證的級(jí)別分別發(fā)放一級(jí)，二級(jí)，三級(jí)標(biāo)識(shí)，用以突顯建設(shè)項(xiàng)目采光，通風(fēng)，適宜居住等條件的優(yōu)劣。通過氣候可行性論證提高建設(shè)項(xiàng)目的口碑，從而提高其價(jià)格。另一方面，對(duì)于開展氣候可行性論證的建設(shè)單位實(shí)行“白名單”制度。定期向社會(huì)公布對(duì)氣候改善作出貢獻(xiàn)的企業(yè)名單，提高其企業(yè)知名度和口碑。同時(shí)，聯(lián)合有關(guān)部門在貸款優(yōu)惠，稅收，財(cái)政補(bǔ)助，行政檢查等方面給予照顧，面向市場(chǎng)主體引導(dǎo)提質(zhì)升級(jí)，增加市場(chǎng)有效供給。