環(huán)境影響評價公眾參與信息公開與反饋問題的探討

李雪雪

摘要：結合我國環(huán)境影響評價公眾參與存在的問題，運用Sherry Arnstein的公眾參與階梯理論，對環(huán)境影響評價公眾參與環(huán)節(jié)的信息公開和信息反饋進行了研究，分析了信息公開和反饋實施過程中存在的問題，并提出了相應的對策，以期使公眾參與更加有效地實施。

關鍵詞：環(huán)境影響評價;公眾參與;階梯理論;信息公開;信息反饋

中圖分類號：X828

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）2-0107-02

1 引言

公眾參與是環(huán)境影響評價必不可少的一部分，也是環(huán)境影響報告書的重要組成部分。隨著社會發(fā)展和環(huán)境問題的日益嚴重，人們對環(huán)境問題愈加關注，公眾參與環(huán)境事務的意愿也更加強烈，公眾也更能體會到建設運營期所帶來的環(huán)境問題。許多學者都指出環(huán)境影響評價公眾參與環(huán)節(jié)存在很多問題，但僅針對公眾參與信息公開和信息反饋的研究少見報道，而信息的獲取和反饋又是環(huán)境影響評價的基礎和提高決策質(zhì)量的保障。怎么讓公眾獲取更全面的信息，怎么使公眾參與的有效性得到保證，因此，針對環(huán)境影響評價公眾參與的信息公開和信息反饋環(huán)節(jié)展開探究。

2 我國環(huán)境影響評價公眾參與的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的實施以及社會的發(fā)展進步，促使整個社會公眾的環(huán)保意識大大增強，環(huán)境影響評價公眾參與制度也得到不斷修正和完善。2015年7月13日，中華人民共和國環(huán)境保護部發(fā)布了環(huán)境保護部令第35號《環(huán)境保護公眾參與辦法》，并于2015年9月1日起實施，該辦法不僅明確了公眾參與的權利，還對公眾參與的原則、信息公開、參與的環(huán)境影響評價范圍、參與方式、信息反饋等進行了規(guī)定。

3 我國環(huán)境影響評價公眾參與存在的問題

盡管我國環(huán)境影響評價的相關制度發(fā)展迅速，成效也很顯著，但公眾參與環(huán)節(jié)仍然存在一些不足和問題。石磊等[1]認為公眾參與的對象不合理、參與形式單一化、參與時間不科學等;江理明[2]認為環(huán)保公示內(nèi)容不充分、征求公眾的意見不充分、向公眾反饋信息力度不夠等;多金環(huán)等[3]認為公眾參與時間不規(guī)范、信息公開缺乏客觀性與真實性、對公眾意見缺少分析與采納等;陽露昭等[4]認為環(huán)境影響評價信息公開不充分、公眾參與時間短、參與范圍不合理、參與方式不完善、司法保障機制不健全等;馬凱明等[5]認為公眾參與對象范圍窄、環(huán)境信息公開效果差、信息公開時間短、環(huán)境訴訟制度不完善等;陳梅等[6]認為公眾參與組織體系不完善、公眾參與程度不高、信息反饋不敏感、法律法規(guī)不健全等。從各學者對公眾參與過程中存在的問題的研究，可以發(fā)現(xiàn)有關環(huán)境影響評價公眾參與信息方面的問題廣泛存在，亟待提出相應的解決方法。

4 公眾參與的階梯理論

1969年，Sherry Arnstein發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》[7]。在該文中，Sherry Arnstein提出公共參與的階梯理論（圖1），把公共參與分為8個階梯，不同階梯代表不同的公眾參與內(nèi)容、不同的公眾參與特點、不同的公眾參與方式以及不同的公眾參與程度。

階梯理論從下到上，每層階梯依次對應的是①操縱、②治療、③告知、④咨詢、⑤安撫、⑥合作、⑦授權、⑧公民控制。階梯的底層①操縱和②治療，這兩個階層概述的是某些人試圖去取代真正的公眾參與，是一種“非參與”的水平，通過操縱、控制參與者，使公眾不能參與到規(guī)劃或者建設項目中，即非參與。階梯③告知、階梯④咨詢和階梯⑤安撫都是公眾參與過程中的象征主義措施。象征主義最常見的是給對象某些利益，以此為理由，然后被用于拒絕對這些對象做出更有切實利益的借口。在“象征主義”的參與水平下，公眾會獲知規(guī)劃或者建設項目的環(huán)境影響信息，也可以對這些信息進行詢問了解，但最終公眾參與的意見和建議是否能被采納，并沒有得到信息反饋。階梯最頂層的公眾參與水平是公民權利，即階梯⑥合作、階梯⑦授權和階梯⑧公民控制，只有公眾擁有了切實的參與環(huán)境的權利，公眾參與才會對決策產(chǎn)生影響，最頂層的公眾參與——“公民權利”水平才是真正的公眾參與。

5 環(huán)境影響評價公眾參與信息公開與信息反饋

5.1 環(huán)境影響評價公眾參與流程

環(huán)境影響評價公眾參與的全過程，如圖2所示。首先環(huán)境影響評價機構或建設、規(guī)劃項目實施主體方將工程項目的概況及相關的環(huán)境信息向公眾公開，然后公眾將自己的意見和建議向環(huán)境影響評價機構或建設、規(guī)劃項目實施主體方反映，最后環(huán)境影響評價機構或建設、規(guī)劃項目實施主體方再將最后的結果反饋給公眾。

5.2 環(huán)境影響評價公眾參與信息公開與信息反饋存在的問題

結合Sherry Arnstein的公眾參與階梯理論，從公眾參與的全過程中發(fā)現(xiàn)境影響評價公眾參與信息公開與信息反饋存在的問題。

5.2.1 信息公開存在的問題

信息公開就是“告知”公眾建設或規(guī)劃項目的信息及其對環(huán)境影響的信息，是公眾參與的首要步驟，也是對公眾參與環(huán)境“授權”的基礎。當前公眾參與環(huán)境影響評價信息公開主要存在以下問題：①信息公開內(nèi)容用詞太過專業(yè)化或傾向、引導化，故意使公眾無法理解或誤解，刻意忽略重大危險、污染的情況，不突出項目的重要信息，對環(huán)境影響的范圍、程度進行粗略描述;②信息公開的時間相對比較晚，公眾不能及早及時介入建設或規(guī)劃項目中，造成公眾不能全面了解建設或規(guī)劃項目及項目與自身的關系;③信息公開形式太過單一。隨著科技的發(fā)展，信息平臺也發(fā)展迅速，人們?nèi)粘＝邮苄畔⒌姆绞胶屯緩揭舶l(fā)生了很大變化，但是最常見的環(huán)境影響評價公眾參與信息公開的方式依舊是采取公告欄張貼，使用其他的信息公告方式很少;④信息公開的時長太短。環(huán)境影響評價報告書審批前向公眾公示的次數(shù)和每次公示的有效時長分別是3次和10個工作日[8，9]，公眾參與信息公示時長太短，一方面易造成公眾短時間內(nèi)沒有獲取公示信息，另一方面使公眾沒有充分的時間對公示信息進行深入的了解。

5.2.2 信息反饋存在的問題

信息反饋是對公眾參與的意見和建議進行綜合考慮，并將結果公布于眾的過程，是公眾參與發(fā)揮真正作用和公眾權利得到保障的重要體現(xiàn)，也是“公民控制”的體現(xiàn)，但現(xiàn)在我國公眾參與環(huán)境影響評價信息反饋存在很多問題，主要從兩個方面進行探究：①信息不反饋。很多環(huán)境影響評價僅把公眾參與作為一個不重要的部分陳列在環(huán)境影響評價報告書中，對公眾反饋的意見和建議不予以考慮和采納，只是籠統(tǒng)地陳述公眾參與的結果;②信息反饋不及時、不充分、不具有針對性。首先，信息反饋時效性不強，信息反饋不及時，會造成不能及時發(fā)現(xiàn)問題，不能及早解決問題。其次，信息反饋不充分，信息反饋不能全面、多途徑、多形式的對公眾參與的意見和建議進行反饋。最后，對信息進行反饋沒有很強的針對性，對公眾意見和建議采納或不采納的結果與原因，沒有針對性地向社會公眾解釋清楚，很多反饋的內(nèi)容都是無關緊要的陳述，對付了事。

5.3 提高環(huán)境影響評價公眾參與信息公開與信息反饋有效性的建議

針對以上環(huán)境影響評價公眾參與信息公開與信息反饋存在的問題，以下提出幾條提高環(huán)境影響評價公眾參與信息公開與信息反饋有效性的對策。

5.3.1 提高信息公開有效性的對策

提高環(huán)境影響評價公眾參與信息公開有效性的對策如下：①很多公眾并不是環(huán)境影響評價的專業(yè)人士，因此信息公開的內(nèi)容應該用詞簡潔明了，盡可能口語化，不要使用太專業(yè)的詞語;②信息公開的時間從建設項目立項就應該開始向社會公眾公開建設項目概況，包括選址、生產(chǎn)設備、平面布置、主要原輔材料、主要環(huán)境污染因素等，信息公開應貫穿建設項目的全過程，包括規(guī)劃期、施工期、運營期及服務期慢后，各個時期都應該將項目相應階段的信息進行公開，供公眾了解和監(jiān)督;③隨著時代的發(fā)展，公眾接受信息的途徑和方式都在發(fā)生改變，因此信息公開不應該再局限于以往的方式。除采用在公告欄張貼的方式外，還應該進行公開，比如，微信公眾號、微博、報紙等，在一些現(xiàn)代公眾使用較多的信息平臺上公開信息;④每一階段信息公開時長應該延長至下一階段信息公開，信息公開應覆蓋整個全過程，使公眾有充分的時間了解建設項目，并提出相關的意見和建議。

5.3.2 提高信息反饋有效性的對策

提高環(huán)境影響評價公眾參與信息反饋有效性的對策有：對公眾反饋的所有信息都應該綜合分析，并進行分類統(tǒng)計，均應進行嚴謹?shù)姆治鲈u述，解釋說明采納或不采納的原因，并在環(huán)境影響評價報告書中附上說明，最后將信息反饋的結果公開，供公眾監(jiān)督。同時，環(huán)境影響評價報告的公開，可使公眾知道自己的意見和建議是否被采納及其原因，也是公眾參與環(huán)境的權利得到最有力保證的體現(xiàn)。

6 結語

隨著可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設等觀念深入人心，公眾對環(huán)境保護更加重視，公眾參與在環(huán)境影響評價中的作用將越來越大。信息公開是環(huán)境影響評價公眾參與的前提，信息反饋是環(huán)境影響評價公眾參與的保障?，F(xiàn)在我國的環(huán)境影響評價公眾參與信息公開與信息反饋環(huán)節(jié)存在很多問題，只有不斷探索，建立完善的公眾參與信息管理系統(tǒng)，才能使公眾參與發(fā)揮真正的作用。

參考文獻：

[1]石磊，呂惠進，劉丹丹，中國環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題與對策[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011，21（3）：68～70.

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