新時(shí)代公共衛(wèi)生體系的思考與研究

郝模+李程躍+于明珠

【專家簡介】 郝模，教授，博士，博士生導(dǎo)師；國家重點(diǎn)學(xué)科（社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理學(xué)）帶頭人，復(fù)旦大學(xué)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任，國民健康社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警治理協(xié)同創(chuàng)新中心首席戰(zhàn)略科學(xué)家，教育部長江學(xué)者特聘教授、國家杰出青年基金獲得者。第五、第六屆國務(wù)院學(xué)位委員會學(xué)科評議組成員、中央組織部直接聯(lián)系專家、國家自然科學(xué)基金委管理學(xué)部專家委員、教育部科技委管理學(xué)部委員、衛(wèi)生部疾病預(yù)防控制體系研究首席專家、衛(wèi)生部“健康中國2020”核心專家。

先后承擔(dān)國家、省部級等科研項(xiàng)目60余項(xiàng)。共獲國家科技進(jìn)步三等獎1項(xiàng)；教育部、上海市等省部級科技成果獎23項(xiàng)。先后獲得中華醫(yī)學(xué)科技獎衛(wèi)生政策獎、公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)發(fā)展貢獻(xiàn)獎、管理學(xué)杰出貢獻(xiàn)獎、上海市醫(yī)學(xué)領(lǐng)軍人才、百千萬人才工程國家級人選、衛(wèi)生部有突出貢獻(xiàn)中青年專家、上海市十大杰出青年等榮譽(yù)。

摘要：目的方法結(jié)果結(jié)論“沒有全民健康，就沒有全面小康”！國情使然，我國實(shí)現(xiàn)全民健康面臨的挑戰(zhàn)更多，建設(shè)一流公共衛(wèi)生體系是必由之路。2015年始，項(xiàng)目組在上海市加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)三年行動計(jì)劃資助下，匯聚政學(xué)研用專家，圍繞建設(shè)一流體系亟需回答的理論與實(shí)踐難題展開了探索。主要結(jié)果如下：① 明確了何為公共衛(wèi)生（97.6%～99.2%認(rèn)可）；② 明確了何為公共衛(wèi)生體系（99.1%認(rèn)可）；③ 確認(rèn)了政府應(yīng)關(guān)注的11個(gè)領(lǐng)域48個(gè)類型222個(gè)公共衛(wèi)生問題（88.2%～100.0%認(rèn)可）；④ 形成了一流體系應(yīng)涵蓋的8個(gè)要素63個(gè)定位（88.8%～93.9%認(rèn)可），回答了“一流體系應(yīng)該是什么樣”；⑤ 構(gòu)建了包含83個(gè)指標(biāo)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（94.1%～100.0%認(rèn)可），回答了“如何評價(jià)體系是否達(dá)到一流”；⑥ 明確了上海的優(yōu)勢與發(fā)展重點(diǎn)。傳染病預(yù)防控制等5個(gè)領(lǐng)域的平均適宜程度評分上海比紐約高15.9%，與一流標(biāo)準(zhǔn)相差27.3%，政府主導(dǎo)下工作成效彰顯；未來5～10年需要在形成與完善各司其職、協(xié)作聯(lián)動的機(jī)制和資源配置的制度化保障，建立穩(wěn)定的專業(yè)勝任、激勵(lì)有效的隊(duì)伍等方面取得突破。

關(guān)鍵詞： 公共衛(wèi)生體系；一流；定位；評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)展重點(diǎn)中圖分類號： R195文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Abstract：ObjectiveMethodsResultsConclusionThe goal of an overall welloff society cannot be achieved without the health of all people. Building a toplevel public health system would be the best choice as China is faced with more challenges on the way to “health for all people”. Supported by the Fourth Round of the ThreeYear Public Health Action Plan in Shanghai （20152017）， this study has brought together experts from governments， universities， institutes and agencies to conduct research on the theoretical and practical issues on building a toplevel public health system. The achievements were as follows： （1） What is Public Health was defined， with the approval rate of 97.6%99.2%. （2） The definition of Public Health System was clarified， with the approval rate of 99.1%. （3） The public health issues which all governments should pay attention to were demonstrated， including 11 categories， 48 subcategories and 222 specific issues， with the approval rate of 88.2%100.0%. （4） What a toplevel public health system should be was illustrated， including 8 elements and 63 characteristics， with the approval rate of 88.8%93.9%. （5） The assessment criteria consisting of 83 indicators were designed， with the approval rate of 94.1%100.0%， which was used to evaluate the extent to which the public health system has achieved. （6） The advantages and strategies in the public health system of Shanghai were demonstrated. Shanghais public health system has achieved obvious improvements with the great emphasis of the governments. The performance score of Shanghai was 15.9% higher than that of New York， while there remained a 27.3% gap in being toplevel. Future challenges include establishing a coordination mechanism with clarity responsibilities， improving a sound resource allocation mechanism， and retaining a stable， competent， incentive public health workforce.endprint

Keywords： public health system；toplevel；characteristics；assessment criteria；priorities

健康的重要性毋庸置疑。全球治理中世界各國已形成共識：健康是人類發(fā)展的核心。聯(lián)合國倡導(dǎo)的“人類發(fā)展指數(shù)”和“千年發(fā)展目標(biāo)”與健康直接相關(guān)的指標(biāo)占1/3。我國也不例外，2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇鎮(zhèn)江提出了“沒有全民健康，就沒有全面小康”；2015年10月中國共產(chǎn)黨的十八屆五中全會明確提出“推進(jìn)健康中國建設(shè)”；2017年10月閉幕的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會進(jìn)一步明確滿足“人民日益增長的美好生活需要”愿景和“實(shí)施健康中國戰(zhàn)略”。

美國針對衡量健康水平的期望壽命變化狀況研究發(fā)現(xiàn)，1900—2004年期望壽命增加了30.2歲，其中公共衛(wèi)生貢獻(xiàn)度達(dá)87.8%；項(xiàng)目組以江蘇省為例的測算顯示，1950—2010年期望壽命增加26.6歲，其中公共衛(wèi)生貢獻(xiàn)度為77.9%。由此可見，沒有公共衛(wèi)生，便沒有全民健康。

要實(shí)現(xiàn)全民健康，我國面臨的挑戰(zhàn)眾多：① 重大疾病引發(fā)的社會失穩(wěn)。新發(fā)傳染病頻發(fā)，平均1～2年1種；慢性病井噴，患病人口達(dá)2.6億，慢性病死亡占總死亡的86.6%。② 脆弱人群的健康公平訴求。目前2.53億并急劇增加的流動人口，健康公平性訴求強(qiáng)烈；2.22億60歲以上老齡人口，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合床位缺口達(dá)86%。③ 環(huán)境惡化引發(fā)健康相關(guān)的恐慌。水、大氣、土壤污染和癌癥村的分布圖高度相似，隱含了一觸即發(fā)的危機(jī)。

公共衛(wèi)生體系不健全的危害慘烈、成本巨大，除了損害國民健康，更能帶來民眾恐慌、秩序混亂、社會失穩(wěn)。如2003年暴發(fā)與流行的“非典”引發(fā)民眾對政府執(zhí)政能力和公信力的質(zhì)疑。人口大國、社會轉(zhuǎn)型、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及全球化等國情特點(diǎn)，使我國面臨的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)更多。因此，建設(shè)一流公共衛(wèi)生體系是實(shí)現(xiàn)全民健康的必由之路，也是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的基石。2013年中國有序應(yīng)對禽流感被世界衛(wèi)生組織（WHO）稱贊“堪稱典范”即是一個(gè)很好的例證。

要建設(shè)一流公共衛(wèi)生體系，理論、實(shí)踐方面均存在一系列難題亟需解決，如：何為公共衛(wèi)生/公共衛(wèi)生體系未達(dá)成共識；一個(gè)國家（地區(qū)）政府究竟面臨多少公共衛(wèi)生問題并不明確；一流體系應(yīng)該建成什么樣缺少定論；如何評價(jià)體系是否達(dá)到一流缺少科學(xué)方法；中國標(biāo)志性城市（如上海）和一流有多少差距仍為未知。

為回答上述問題，項(xiàng)目組在上海市三年行動計(jì)劃項(xiàng)目資助下，匯聚來自政府部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)和高校等20余家單位的政學(xué)研用專家，從2015年始圍繞如下目標(biāo)展開了探索：① 研制一流公共衛(wèi)生體系的定位、目標(biāo)，構(gòu)建相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；② 運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)不同國家、地區(qū)、城市的體系建設(shè)現(xiàn)狀，明確優(yōu)勢與發(fā)展重點(diǎn)，如國內(nèi)比較時(shí)可分析全國32個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、人均GDP前10位城市的體系現(xiàn)狀，國際比較時(shí)可分析主要典型國家、前10位國際大城市的體系現(xiàn)狀；③ 提出相應(yīng)的策略與措施，為建設(shè)一流公共衛(wèi)生體系提供技術(shù)支撐。

1何為公共衛(wèi)生？

何為公共衛(wèi)生？各方無普遍接受的統(tǒng)一界定。項(xiàng)目組遵循“繼承消化吸收創(chuàng)新完善”的程式界定了公共衛(wèi)生定義、內(nèi)涵和外延。首先，基于國內(nèi)外研究結(jié)晶，運(yùn)用邊界分析和政策問題確認(rèn)思路，窮盡（分析至第236篇文獻(xiàn)時(shí)）、明確了49個(gè)代表性的公共衛(wèi)生定義及其序位。其次，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量分析等方法，消化并明確了必須包含的9個(gè)經(jīng)典內(nèi)涵，如“以社會群體為對象”“有組織的社會集體行動”等。第三，在繼承和消化基礎(chǔ)上，依照邏輯學(xué)中公認(rèn)的“種差+種屬”下定義方法，初步形成了公共衛(wèi)生定義?；贛eta分析（163篇文獻(xiàn)），將核心的創(chuàng)新理念和關(guān)鍵進(jìn)展吸納、充實(shí)和豐富公共衛(wèi)生的內(nèi)涵和外延，如WHO提出的“健康融入所有政策”。最后，圍繞全面性、準(zhǔn)確性、創(chuàng)新性等方面進(jìn)行了8輪定性定量論證，形成了項(xiàng)目組的公共衛(wèi)生定義（98.7%認(rèn)可）及內(nèi)涵、外延（97.6%～99.2%認(rèn)可）。

公共衛(wèi)生（Public Health）是以保障公眾健康與健康公平為導(dǎo)向的公共事業(yè)。由政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、全體社會成員參與共享，運(yùn)用健康相關(guān)理論與方法，預(yù)防和控制疾病與傷殘，降低和消除健康風(fēng)險(xiǎn)，改善和促進(jìn)人的生理、心理健康及社會適應(yīng)能力，以提高全民健康水平與生命質(zhì)量、維護(hù)社會穩(wěn)定與發(fā)展。公共衛(wèi)生本意為公眾健康，其內(nèi)涵已成為健康國家（地區(qū)）的基礎(chǔ)。

公共衛(wèi)生的內(nèi)涵包括6個(gè)方面，① 性質(zhì)：保障公眾健康與健康公平為導(dǎo)向的公共事業(yè)。② 宗旨：提高全民健康水平與生命質(zhì)量，確保社會穩(wěn)定與發(fā)展。③ 三大任務(wù)：堅(jiān)持“三級預(yù)防”原則，明確病因和影響因素，開展早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療，防止病殘和促進(jìn)功能恢復(fù)；識別和把握健康風(fēng)險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，降低健康危害；全方位全周期地關(guān)注健康狀況和需要。④ 主體：政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、全體社會成員人人參與，共建共享。⑤ 一門科學(xué)：以預(yù)防醫(yī)學(xué)等醫(yī)學(xué)學(xué)科為主干，融合社會科學(xué)、自然科學(xué)等相關(guān)學(xué)科；理論與方法在發(fā)展中不斷實(shí)踐、驗(yàn)證、總結(jié)和創(chuàng)新。⑥ 重在實(shí)踐：公共衛(wèi)生是理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，其使命、價(jià)值尤其是成效取決于實(shí)踐，有機(jī)協(xié)調(diào)的過程被認(rèn)為是一門藝術(shù)。

公共衛(wèi)生的外延包括3個(gè)方面，① 本意為公眾健康：公共衛(wèi)生譯自英文Public Health，其字面意思是“The health of people in general”，即公眾健康。鑒于歷史原因，Public Health被翻譯成公共衛(wèi)生；隨著時(shí)代發(fā)展，只有公眾健康才能解釋其豐富的內(nèi)涵和外延。② 內(nèi)涵的傳承和發(fā)展：從規(guī)范個(gè)人衛(wèi)生行為發(fā)展到促進(jìn)群體健康，從傳染病控制擴(kuò)大到各類疾病的全面防治，從減少疾病危害拓展到降低全周期健康風(fēng)險(xiǎn)，從關(guān)注生理健康到重視心理健康再到改善社會適應(yīng)能力，從被動控制疾病轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃痈深A(yù)健康風(fēng)險(xiǎn)。③ 健康國家（地區(qū)）的基礎(chǔ)：公共衛(wèi)生具有投入少、產(chǎn)出高、時(shí)效長、惠及全體成員的優(yōu)勢，是實(shí)施健康國家（地區(qū)）戰(zhàn)略的核心與基礎(chǔ)，所有國家尤其是發(fā)展中國家應(yīng)被放到首要地位。endprint

2何為公共衛(wèi)生體系？

何為公共衛(wèi)生體系？眾說紛紜，缺少普遍接受的界定。項(xiàng)目組認(rèn)為，定義“公共衛(wèi)生體系”除遵循定義“公共衛(wèi)生”的方法，其作為“體系”子項(xiàng)，還應(yīng)服從于上位概念“體系”。首先，運(yùn)用Meta分析等解析5個(gè)門類103個(gè)具代表性的“體系”定義，明確了其共性是包含3個(gè)必要成分：共同目標(biāo)、構(gòu)成要素、相互關(guān)聯(lián)。其次，基于文獻(xiàn)計(jì)量分析等，得到公共衛(wèi)生體系定義中的11個(gè)經(jīng)典內(nèi)涵（如“提供必要的公共衛(wèi)生服務(wù)”“通過有組織部門的相互協(xié)調(diào)”），確保體現(xiàn)公共衛(wèi)生的特征。第三，遵循邏輯學(xué)中的公認(rèn)方法和11輪多重論證，形成了項(xiàng)目組的公共衛(wèi)生體系定義，各方接受程度為99.1%。

公共衛(wèi)生體系（Public Health System）是一個(gè)國家（地區(qū)）為了公眾健康由政府主導(dǎo)，相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織等各盡其責(zé)、協(xié)作聯(lián)動，綜合運(yùn)用法律規(guī)制、組織保障、管理機(jī)制、資源配置、技術(shù)支撐等措施，向全社會提供適宜的公共衛(wèi)生服務(wù)的有機(jī)整體。維護(hù)公共衛(wèi)生體系有效運(yùn)行是政府的責(zé)任。

公共衛(wèi)生體系是一個(gè)三維立體結(jié)構(gòu)，① 縱向：按行政區(qū)劃設(shè)置不同層級，如在中國包括國家、省、市、縣及基層5個(gè)層級。② 橫向：按照解決不同問題劃分子體系。③ 每一層均涉及：政府及相關(guān)部門，即起主導(dǎo)作用的政府、履行職責(zé)的業(yè)務(wù)主管及職能保障部門；提供服務(wù)的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，如直接提供服務(wù)的疾病預(yù)防控制中心、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等；以及補(bǔ)充提供部分服務(wù)或間接服務(wù)的相關(guān)協(xié)會、高等院校等其他組織。

3政府究竟需要關(guān)注多少問題？

在明確定義基礎(chǔ)上，一個(gè)國家（地區(qū)）政府究竟應(yīng)該關(guān)注哪些公共衛(wèi)生問題尚未明確。

“公共衛(wèi)生問題”“公眾健康問題”相關(guān)研究文獻(xiàn)達(dá)5.5萬篇，如何確保界定的問題沒有遺漏是個(gè)技術(shù)難題。首先，項(xiàng)目組以兩類錯(cuò)誤控制在1%進(jìn)行系統(tǒng)抽樣，借鑒邊界分析和Meta分析思路，在確保問題代表性（擬合度檢驗(yàn)P>0.05）和分析可信度（Kappa值0.64～0.88）基礎(chǔ)上，窮盡了222個(gè)公認(rèn)的公共衛(wèi)生問題。其次，借鑒公認(rèn)的國際分類標(biāo)準(zhǔn)和功能框架，運(yùn)用聚類分析和17輪定性定量多重論證，將大致相仿的公共衛(wèi)生問題逐步歸類為48個(gè)問題類型（88.2%～100.0%認(rèn)可）和11個(gè)問題領(lǐng)域（100.0%認(rèn)可）。最后，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量分析，從文獻(xiàn)關(guān)注、WHO關(guān)注、實(shí)踐專家經(jīng)驗(yàn)判斷3個(gè)維度綜合確認(rèn)了各問題領(lǐng)域、類型的優(yōu)先順序（序位指數(shù)=Si×WS+Ii×WI+Pi×WP）。

項(xiàng)目組由此確認(rèn)了政府必須關(guān)注的11個(gè)問題領(lǐng)域48個(gè)問題類型222個(gè)公共衛(wèi)生問題。11個(gè)問題領(lǐng)域包括傳染病預(yù)防控制、慢性病預(yù)防控制、非健康生活方式干預(yù)、婦女兒童保健、環(huán)境危險(xiǎn)因素控制、精神衛(wèi)生工作、傷害和暴力控制、食品和藥品安全控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置、職業(yè)健康與安全控制、其他公共衛(wèi)生問題（含地方病、口腔、眼防、血液安全等）的預(yù)防控制。以慢性病預(yù)防控制領(lǐng)域?yàn)槔舶?個(gè)問題類型，分別是WHO重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的慢性病、WHO建議關(guān)注的慢性病、其他慢性病。在“WHO重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的慢性病”中，包含8個(gè)問題（66.7%～100.0%認(rèn)可），分別是惡性腫瘤、糖尿病、冠心病、高血壓、腦卒中、哮喘、高脂血癥、慢性阻塞性肺疾病。

4一流公共衛(wèi)生體系應(yīng)該是什么樣？

一流公共衛(wèi)生體系應(yīng)該是什么樣？國內(nèi)外目前也沒有明確的界定與闡述。項(xiàng)目組首先運(yùn)用邊界分析、文獻(xiàn)計(jì)量分析等，遵循健康系統(tǒng)宏觀模型的運(yùn)作規(guī)律，窮盡（分析至第394篇文獻(xiàn)時(shí)）并多重論證明確了公共衛(wèi)生體系的8個(gè)構(gòu)成要素，即理論框架，包括關(guān)注公眾需要程度、把握公眾需要程度、組織體系完善程度、功能服務(wù)健全程度、資源配置適宜程度、管理運(yùn)行完善程度、把控自然因素影響程度和社會環(huán)境支撐程度。其次，圍繞理論框架，運(yùn)用“子模概念/維度”邏輯推演、Meta分析（6 083篇文獻(xiàn)）、比較研究（中國、美國、英國3個(gè)典型國家）和8輪多重論證，形成了一流公共衛(wèi)生體系應(yīng)涵蓋的8個(gè)要素63個(gè)定位， 各方接受程度為88.8%～93.9%。

以組織體系完善程度為例，一流體系應(yīng)具備下列特征，① 子體系完備：廣泛覆蓋公眾健康需要，并能關(guān)注、回應(yīng)且最大程度滿足重點(diǎn)需要。② 子體系內(nèi)部組織架構(gòu)完備：包含不同層級的政府及相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、其他組織等。③ 具有權(quán)威的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：能以計(jì)劃、行政、監(jiān)督、指導(dǎo)等手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同子體系、相關(guān)部門與專業(yè)機(jī)構(gòu)等有效發(fā)揮作用。④ 各方職責(zé)明確：子體系、政府及相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)等任務(wù)清晰、權(quán)責(zé)明確，避免職能交叉、重疊。

5如何評價(jià)體系是否達(dá)到一流？

如何評判一個(gè)國家（地區(qū)）的公共衛(wèi)生體系是否達(dá)到一流，仍缺少相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目組首先以一流體系定位為一級指標(biāo)，通過邊界分析、“子模概念/維度指標(biāo)”邏輯推演，系統(tǒng)收集了850個(gè)備選指標(biāo)作為指標(biāo)池。其次，運(yùn)用敏感性分析、優(yōu)序圖法、25輪定性定量多重論證等，初步篩選和界定了評價(jià)指標(biāo)，包括指標(biāo)的含義、計(jì)算公式、操作步驟、資料來源和權(quán)重。第三，收集中國、美國的3個(gè)城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開展預(yù)試驗(yàn)，運(yùn)用球形檢驗(yàn)、Kendall一致性檢驗(yàn)等，確保評價(jià)指標(biāo)的信效度、與現(xiàn)實(shí)結(jié)果的一致性以及科學(xué)、合理、邏輯和可操作性，最終構(gòu)建了一流公共衛(wèi)生體系的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各方接受程度為94.1%～100.0%。

評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包含了8個(gè)一級、31個(gè)二級、44個(gè)三級共83個(gè)指標(biāo)。以組織體系完善程度為例，共包含3個(gè)指標(biāo)，分別是組織架構(gòu)的齊全程度、協(xié)調(diào)者的權(quán)威程度、各方職責(zé)的明確程度，指標(biāo)權(quán)重分別為0.076、0.037、0.031。

6中國標(biāo)志性城市距一流有多遠(yuǎn)？

項(xiàng)目組選擇了3個(gè)城市作為模擬評價(jià)對象，2個(gè)為中國標(biāo)志性城市（其中之一為上海），1個(gè)是美國紐約。之所以選擇紐約，一是因?yàn)榧~約是世界上最健康的10個(gè)城市之一，二是因?yàn)榧~約在美國的地位與上海在中國的地位相仿。評價(jià)范圍優(yōu)先聚焦衛(wèi)生和計(jì)劃生育部門主管的5個(gè)領(lǐng)域，即傳染病預(yù)防控制、慢性病預(yù)防控制、婦幼保健、精神衛(wèi)生、突發(fā)事件應(yīng)急處置。通過模擬評價(jià)，明確上海公共衛(wèi)生體系建設(shè)的優(yōu)勢如下：endprint

優(yōu)勢1.政府主導(dǎo)的公共衛(wèi)生工作成效顯著。5個(gè)領(lǐng)域的總體適宜程度評分比紐約高15.9%，其中傳染病預(yù)防控制、婦幼保健領(lǐng)域分別比紐約高72.1%、182.1%，慢性病預(yù)防控制、精神衛(wèi)生和突發(fā)事件應(yīng)急處置領(lǐng)域分別相當(dāng)于紐約的73.2%、79.4%和89.4%?？傮w上，上海在體系建設(shè)中具有優(yōu)勢，但距一流標(biāo)準(zhǔn)仍有27.3%的差距，尤其慢性病預(yù)防控制和精神衛(wèi)生領(lǐng)域是薄弱環(huán)節(jié)，距一流標(biāo)準(zhǔn)分別相差46.5%和28.8%。

優(yōu)勢2.公共衛(wèi)生法律規(guī)制基本健全。上海法律規(guī)制保障程度比紐約高17.0%，“憲法法律法規(guī)/地方性規(guī)章規(guī)范性文件”框架基本完備，內(nèi)容相對齊全，顯示了較強(qiáng)的剛性約束能力。

優(yōu)勢3.公共衛(wèi)生組織架構(gòu)體系較為完備。上海的公共衛(wèi)生組織架構(gòu)基本覆蓋業(yè)務(wù)主管部門，財(cái)政、人力資源等職能部門，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)，總體健全程度比紐約高12.0%。

優(yōu)勢4.重大問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)良好。上海重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)威程度比紐約高130.6%，體現(xiàn)了我國既有的優(yōu)勢。這得益于2005年上海成立了全市公共衛(wèi)生工作聯(lián)席會議制度，能夠調(diào)動多方聯(lián)防聯(lián)控，有效統(tǒng)籌各部門。

優(yōu)勢5.服務(wù)體系的管理運(yùn)行機(jī)制逐步完善。上海管理監(jiān)控機(jī)制的內(nèi)容覆蓋較為全面，完備程度比紐約高37.8%；以公眾健康為導(dǎo)向的評價(jià)指標(biāo)體系基本建立，對三級預(yù)防敏感指標(biāo)的覆蓋程度比紐約高104.9%。

優(yōu)勢6.功能服務(wù)覆蓋主要公共衛(wèi)生問題。體系提供的功能服務(wù)基本覆蓋5個(gè)領(lǐng)域的主要公共衛(wèi)生問題，功能服務(wù)與公眾需要的匹配程度比紐約高17.9%。

在肯定優(yōu)勢的同時(shí)，項(xiàng)目組分析發(fā)現(xiàn)，上海亟需在以下三方面取得突破，方能在未來5～10年建成一流公共衛(wèi)生體系：

突破1.形成各司其職、協(xié)作聯(lián)動的機(jī)制。目前體系相關(guān)部門（機(jī)構(gòu)）的職責(zé)分工大多不明確、不可考，職責(zé)分工明確程度僅為20.9%，與一流標(biāo)準(zhǔn)相差75.4%；大部分部門（機(jī)構(gòu)）未納入考核評價(jià)范圍，導(dǎo)致考核評價(jià)機(jī)制的可落實(shí)程度僅為19.1%，距一流標(biāo)準(zhǔn)相差77.5%。

突破2.資源配置形成制度化保障?；I資與補(bǔ)償機(jī)制不完善，未能從制度上明確經(jīng)費(fèi)投入總量，確保穩(wěn)定增長，機(jī)制健全程度平均為67.3%，與一流標(biāo)準(zhǔn)相差20.8%；經(jīng)費(fèi)投入存在缺口，投入適宜程度平均為64.0%，與一流標(biāo)準(zhǔn)相差24.7%；物力資源存在數(shù)量不足、種類不齊全的狀況，缺乏可持續(xù)的折舊更新制度，平均配置適宜程度僅為53.0%，距一流標(biāo)準(zhǔn)尚有37.7%的差距。

突破3.建立穩(wěn)定的專業(yè)勝任、激勵(lì)有效的隊(duì)伍。人力資源普遍存在數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)欠佳的狀況，平均配置適宜程度為39.2%，與一流標(biāo)準(zhǔn)相差53.8%。從事公共衛(wèi)生工作人員的薪酬水平偏低，對高素質(zhì)人才缺乏吸引力。以慢性病預(yù)防控制領(lǐng)域?yàn)槔?，平均收入水平僅相當(dāng)于醫(yī)院的42.6%、公務(wù)員的65.9%、企業(yè)白領(lǐng)的61.7%，收入水平適宜程度比紐約低41.5%。

除了以上3個(gè)突破點(diǎn)，還應(yīng)切實(shí)提高監(jiān)測預(yù)警能力。上海已建立了較為完善的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，收集了海量的信息數(shù)據(jù)，但未能有效地分析、利用，尤其在疾病風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和開展干預(yù)效果評估方面存在明顯短板，把控自然因素對健康影響程度的能力平均僅為19.7%，與一流標(biāo)準(zhǔn)相差76.8%。

（本文由李程躍根據(jù)2017年11月4日郝模教授在“2017年復(fù)旦管理學(xué)論壇—健康中國與健康治理分論壇”的現(xiàn)場演講執(zhí)筆整理）

（收稿日期：20171113）endprint