鄉(xiāng)村治理四十年：回顧與總結(jié)

□劉行玉

[內(nèi)容提要]以村民自治為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是中國特色社會主義民主政治在農(nóng)村的基本體現(xiàn)。全面認(rèn)識四十年鄉(xiāng)村治理實(shí)踐需要將其置于農(nóng)村改革與發(fā)展的整體背景下。四十年實(shí)踐歷程的成就與困境為中國鄉(xiāng)村治理積累有益經(jīng)驗(yàn)，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理的完善提供重要借鑒：充分尊重群眾首創(chuàng)精神，發(fā)揮農(nóng)民的主體性，引導(dǎo)、利用鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)資源，構(gòu)建多元鄉(xiāng)村治理融合機(jī)制。

一、鄉(xiāng)村治理研究與問題的提出

長久以來，鄉(xiāng)村社會一直是國內(nèi)外理論界認(rèn)識與理解中國問題的中心所在。改革開放以來農(nóng)村政治發(fā)展特別是鄉(xiāng)村治理更是研究者長期關(guān)注的重要內(nèi)容。

國外學(xué)者早期多關(guān)注于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革對農(nóng)村政治的影響。如Vivienne Shue比較改革開放前后國家權(quán)力對村莊的控制，指出了村莊的行政化趨勢[1]；戴慕珍通過分析農(nóng)村改革對基層干部的影響，提出了“地方政府法團(tuán)主義”的概念[2]。二十世紀(jì)九十年代后，更多學(xué)者關(guān)注到村莊選舉、農(nóng)民政治參等問題。如Melanie Manion實(shí)證研究了村莊干部、村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間的選舉關(guān)聯(lián)問題[3]；M. Kent Jennings通過對農(nóng)民政治參與模式的概括分析了其影響因素等[4]。此后，農(nóng)民抗?fàn)幷纬蔀檠芯繜狳c(diǎn)。如Kevin J. O’Brien和李連江以“依法抗?fàn)帯备爬宿r(nóng)民在抵制土政策和農(nóng)村干部的獨(dú)斷專行和腐敗行為時(shí)的行為策略[5]。相關(guān)研究視野開闊、見解獨(dú)特，特別是“地方政府法團(tuán)主義”、“依法抗?fàn)帯钡雀拍钆c理論更是在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生廣泛影響，體現(xiàn)出研究者敏銳的洞察力以及對中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題的準(zhǔn)確把握。

國內(nèi)研究對當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的關(guān)注與改革開放以來人民公社解體、村民自治的推行直接相關(guān)。二十世紀(jì)九十年代，研究者主要關(guān)注村民自治的制度建設(shè)與實(shí)踐探索。新世紀(jì)以來，治理與善治、新公共服務(wù)、協(xié)商民主等西方理論對國內(nèi)鄉(xiāng)村治理研究產(chǎn)生深刻影響。隨著農(nóng)村社會變遷與研究理論的超越，研究內(nèi)容經(jīng)歷了由村民自治到村治再到鄉(xiāng)村治理及其基礎(chǔ)的延伸。鄉(xiāng)村治理研究逐步由開始時(shí)的政治學(xué)跨入到社會學(xué)、人類學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)乃至經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科之中。從研究方法上看，跨學(xué)科研究與田野調(diào)查的普遍運(yùn)用也推動了研究的廣度與深度。相關(guān)成果主要體現(xiàn)在以下方面：1.鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在機(jī)制研究。作為早期鄉(xiāng)村治理研究的核心內(nèi)容，相關(guān)研究多以制度本身為研究對象。這其中，鄉(xiāng)村治理制度及其實(shí)踐過程、鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異構(gòu)成研究者關(guān)注的中心內(nèi)容。相關(guān)研究堅(jiān)持整體主義傳統(tǒng)，重點(diǎn)探討村民自治的內(nèi)在運(yùn)作邏輯，分析自上而下的政策、制度與法律在鄉(xiāng)村實(shí)踐中的過程、機(jī)制以及實(shí)效等，強(qiáng)調(diào)通過法律與制度的完善解決村民自治的實(shí)踐困境，最終實(shí)現(xiàn)村民自治的立法宗旨。2.鄉(xiāng)村治理的外部條件研究。研究者關(guān)注于鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)、政治等外部環(huán)境與現(xiàn)實(shí)治理資源，側(cè)重于從國家現(xiàn)代化背景分析外部條件的變化對鄉(xiāng)村治理內(nèi)生基礎(chǔ)的改變，回答了鄉(xiāng)村治理的可能性與必要性問題。如項(xiàng)繼權(quán)探討了鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的關(guān)聯(lián)和影響[6]。徐勇運(yùn)用現(xiàn)代國家建構(gòu)理論和方法，分析了“制度下鄉(xiāng)”背景下民族國家建構(gòu)對鄉(xiāng)村治理的影響[7]。溫鐵軍等探討了全球化條件下如何構(gòu)建服務(wù)于國家總體安全的鄉(xiāng)村治理體系[8]。相關(guān)研究在制度研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展了鄉(xiāng)村治理研究的廣度。3.鄉(xiāng)村治理的微觀基礎(chǔ)研究。鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會與文化條件構(gòu)成“制度下鄉(xiāng)”實(shí)踐的微觀基礎(chǔ)。這其中，農(nóng)民信仰、倫理觀念、人際關(guān)系、社會流動、宗族文化、區(qū)域文化等都成為研究者關(guān)注的重要視角。相關(guān)研究注重微觀分析，強(qiáng)調(diào)社會與文化因素對鄉(xiāng)村治理的影響，闡釋了鄉(xiāng)村治理制度實(shí)踐所依托的具體時(shí)空條件，從深層次上揭示了鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中農(nóng)民的行動邏輯。

綜上所述，相關(guān)研究普遍以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以理解農(nóng)村政策、制度實(shí)效為出發(fā)點(diǎn)，以完善鄉(xiāng)村治理為目的，體現(xiàn)出學(xué)者們對中國農(nóng)村發(fā)展強(qiáng)烈的實(shí)踐關(guān)懷；研究理論與方法不斷超越與創(chuàng)新，較好分析了不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與問題，為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新提供了有力理論支撐。然而，大部分研究依舊停留在鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀解釋與問題分析層面，著眼于相關(guān)政策與理論的闡釋，存在著一定程度的低水平重復(fù)問題，本土化的中國鄉(xiāng)村治理理論體系尚未建立。進(jìn)一步來看，改革開放四十年鄉(xiāng)村治理的歷程回顧與總結(jié)有待深入。早期研究對鄉(xiāng)村治理的歷程概述僅限于村民自治，研究者往往是在回顧村民自治實(shí)踐推進(jìn)的基礎(chǔ)上針對現(xiàn)實(shí)問題提出制度完善的政策性建議。這其中，村民自治的歷程回顧更多是作為現(xiàn)狀與問題研究的背景。近年來理論界對鄉(xiāng)村治理的階段性總結(jié)主要關(guān)注于新世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與問題。概言之，目前相關(guān)研究主要體現(xiàn)為關(guān)于村民自治的前期梳理與當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的階段性總結(jié)，改革開放以來鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐歷程有待整體梳理與全面評估，四十年鄉(xiāng)村治理的成就、問題與經(jīng)驗(yàn)有待全面總結(jié)。這也在一定程度上導(dǎo)致既有研究對本土資源重視不足，過于依賴西方理論，嚴(yán)重制約了中國鄉(xiāng)村治理研究的理論創(chuàng)新，也影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與完善。

改革開放以來，以村民自治為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐構(gòu)成中國政治體制改革的重要組成部分，也是中國特色社會主義民主政治在廣大農(nóng)村的基本體現(xiàn)，代表了農(nóng)村政治發(fā)展的根本方向。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與完善提出更高要求。2018年1月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”。全面回顧改革開放以來鄉(xiāng)村治理歷程，總結(jié)四十年實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，有助于發(fā)掘鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與本土資源，彌補(bǔ)既有研究歷史維度與整體視角的不足，推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理研究的理論創(chuàng)新，推動中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理話語體系的建構(gòu)。為此，本文擬在回顧?quán)l(xiāng)村治理歷程的基礎(chǔ)上概述四十年實(shí)踐探索的成就與問題，總結(jié)鄉(xiāng)村治理的基本經(jīng)驗(yàn)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與完善提供借鑒。

二、鄉(xiāng)村治理四十年的歷程回顧

關(guān)于鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程，既有研究主要依據(jù)村民自治的實(shí)踐推進(jìn)進(jìn)行階段劃分。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐探索與農(nóng)村改革與發(fā)展的整體進(jìn)程密不可分?；诖耍疚膰L試將鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐探索置于農(nóng)村改革與發(fā)展的整體背景下，依據(jù)農(nóng)村整體發(fā)展進(jìn)程以及鄉(xiāng)村治理理念、方式與目標(biāo)的不同進(jìn)行階段劃分與分析。據(jù)此，本文從以下三個(gè)階段回顧并分析鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索的發(fā)展歷程與階段性特點(diǎn)。

(一)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與村民自治的萌生與試行(1978-1997年)

以村民自治為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理改革的啟動與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行直接相關(guān)。1949以后，經(jīng)過土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動特別是人民公社體制的確立，國家權(quán)力逐漸滲透至農(nóng)村基層。在人民公社體制下，隊(duì)為基礎(chǔ)的三級組織成為農(nóng)村唯一經(jīng)濟(jì)組織與政權(quán)機(jī)構(gòu)，過于集中的管理、單一的經(jīng)營方式以及平均主義的分配方式嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。1978年11月，安徽鳳陽小崗村18位村民的“包干到戶”拉開了農(nóng)村改革的序幕。1982年1月，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》指出，“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制?！?983年中央“一號文件”進(jìn)一步肯定了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制特別是聯(lián)產(chǎn)承包制的積極意義。1984年中央“一號文件”指出要“繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幫助農(nóng)民在家庭聯(lián)營的基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益”。至此，全國范圍內(nèi)以家庭為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已占農(nóng)戶總數(shù)的90%以上[9]。

以包產(chǎn)到戶為主要內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行極大沖擊了政社合一的組織形式，并導(dǎo)致農(nóng)村人民公社的解體。1983年10月，中國中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出：“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)?！?dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，……村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。”至1983年底，全國有12702個(gè)人民公社宣布解體。1985年，剩余249個(gè)人民公社自動解體。取而代之的是79306個(gè)鄉(xiāng)、3144個(gè)民族鄉(xiāng)以及9140個(gè)鎮(zhèn)。

人民公社三級組織解體后，農(nóng)村基層組織尚未建立健全，農(nóng)村普遍出現(xiàn)公共事務(wù)無人管理的狀態(tài)。20世紀(jì)80年代初，廣西宜山、羅城等地農(nóng)民自發(fā)成立村委會，制定村規(guī)民約，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)社會治安。此后，這樣的組織形式很快得到各級部門的肯定并逐漸推廣。1982年12月，第五屆全國人大第五次會議通過并頒布新憲法，明確了“村民委員會是基層群眾自治性組織”。此后，各地陸續(xù)開展了村委會的試點(diǎn)工作。截止1984年底，全國共建立948628個(gè)村民委員會。隨著人民公社的解體和鄉(xiāng)政府、村民委員會的成立，延續(xù)26年的人民公社體制最終退出了鄉(xiāng)村政治的歷史舞臺。我國鄉(xiāng)村政治進(jìn)入了“鄉(xiāng)政村治”模式階段。

1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過《村民委員會組織法》(試行)，1988年6月1日正式試行。這為村民自治的普遍推廣確立了明確的法律規(guī)范與依據(jù)。1990年，民政部下發(fā)《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》，村民自治在全國范圍內(nèi)廣泛試行并展開。

“鄉(xiāng)政村治”治理模式的形成與人民公社體制的解體直接相關(guān)，更是適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的有效機(jī)制。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與村民自治構(gòu)成了農(nóng)村改革的兩條主線，也成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。

(二)農(nóng)村基層民主建設(shè)背景下的村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革(1998-2005年)

黨的十三大初步提出了基層民主建設(shè)的基本內(nèi)涵。1992年十四大報(bào)告界定了基層民主的范圍：“加強(qiáng)基層民主建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮職工代表大會、居民委員會、村民委員會的作用。”1997年9月，中共十五大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層民主建設(shè)的重要意義：“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實(shí)踐。”此后，基層民主建設(shè)成為我國政治體制改革和民主法制建設(shè)的重要組成部分?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)日益成熟，開始走向法制化、規(guī)范化、程序化。

在加強(qiáng)基層民主建設(shè)的背景下，村民自治在試點(diǎn)基礎(chǔ)上開始全面推進(jìn)。1998年10月，中共十五屆三中全會將全面推進(jìn)村民自治作為農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的目標(biāo)。并強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村社會主義民主政治建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，保證農(nóng)民直接依法行使民主權(quán)利。”1998年11月，九屆人大常委會第五次會議頒布修訂后的《村委會組織法》，為全面推進(jìn)并完善村民自治提供了法律保障，標(biāo)志著農(nóng)村基層民主初步形成了一套制度化的運(yùn)作模式?；诨鶎用裰鹘ㄔO(shè)對于完善社會主義民主制度的重要性，黨的十六大報(bào)告將其提高到了前所未有的高度，強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作”。而這其中，村民自治更是基層民主建設(shè)的重要體現(xiàn)。由此，村民自治的全面推進(jìn)就具有了更為重要的政治意義。截至2003年，全國28個(gè)省、市、自治區(qū)制定村委會組織法實(shí)施辦法，25個(gè)省、市、自治區(qū)制定村委會選舉辦法，有力保證了《村委會組織法》的貫徹實(shí)施。

隨著村民自治的全面推行與實(shí)踐探索，其深層次問題也日益暴露。這其中，基于相關(guān)法律的模糊與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式，“兩委關(guān)系”失調(diào)、鄉(xiāng)村關(guān)系緊張普遍存在[10]，村民自治中民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制的不完善尤為突出。針對上述問題，2002年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》指出：“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選?！北M管該通知對緩解部分村兩委矛盾具有一定積極意義，但尚未從根本上解決“兩委關(guān)系”問題。2004年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)村民自治中民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制特別是村務(wù)公開的制度建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革自改革開放之初已經(jīng)開始。上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立后，為承擔(dān)多種經(jīng)濟(jì)社會管理職能，土管所、稅務(wù)所、派出所、水利站、種子站、獸醫(yī)站、廣播站等“七站八所”普遍設(shè)立，造成鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員急劇增加，大大加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在1993年的政府機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、精簡機(jī)構(gòu)與人員。至1996年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從1993年的48179個(gè)減少至45484個(gè)。隨著1998年國務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步撤并、精簡，財(cái)政供養(yǎng)人員進(jìn)一步減少，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并達(dá)到高潮。至2001年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由1999年的44741個(gè)減少至40161個(gè)。為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程，2004年中央“一號文件”提出“進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的地方可實(shí)行并村，提倡干部交叉任職?！贝撕螅S著農(nóng)村綜合改革的啟動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的全面改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新體制機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府。

中央關(guān)于精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革得到地方政府的積極回應(yīng)，各省市迅速制定出相應(yīng)的精簡比例并得到較好實(shí)施。究其原因，其動力主要來自兩方面的：一是農(nóng)村城市化的沖動，二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財(cái)政壓力[11]。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐歷程看，其改革的中心任務(wù)主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員的調(diào)整和精簡，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能。通過持續(xù)的改革，有效促進(jìn)了服務(wù)型政府的建設(shè)。

在基層民主建設(shè)的背景下，作為發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作，村民自治具有了重要政治意義。由此，村民自治不僅僅是適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的管理體制，更是中國特色社會主義民主政治的重要體現(xiàn)。正是在上述背景下，鄉(xiāng)村治理理念開始經(jīng)歷了從管理向治理的轉(zhuǎn)變。

(三)社會主義新農(nóng)村建設(shè)下的鄉(xiāng)村治理(2006-2017年)

對于新世紀(jì)的中國而言，一個(gè)更為急迫的現(xiàn)實(shí)是：隨著經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)差距越來越大。至2004年，城市居民人均收入超過農(nóng)村居民收入的3倍。城鄉(xiāng)的巨大差距已構(gòu)成和諧社會建設(shè)的重要障礙。

正是基于上述背景，2005年10月，中共十六屆五中全會在《十一五規(guī)劃綱要建議》中提出把建設(shè)社會主義新農(nóng)村當(dāng)作現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，并提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的具體要求。作為新的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，新農(nóng)村建設(shè)包括各種能促進(jìn)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的改革措施與制度創(chuàng)新，其最為本質(zhì)的目標(biāo)是推動農(nóng)村發(fā)展[12]。

作為農(nóng)村發(fā)展的重要保障，鄉(xiāng)村治理構(gòu)成新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理的效能不僅直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)中“鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更是從根本上影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)的具體措施中，農(nóng)村基層組織建設(shè)特別是村黨組織與村民自治建設(shè)在《十一五規(guī)劃》及此后歷年的“一號文件”中多次予以強(qiáng)調(diào)。

新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措之一是農(nóng)民減負(fù)與增收。作為農(nóng)民減負(fù)的重要措施，農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化特別是2006年農(nóng)業(yè)稅的取消對此后的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要影響。一方面，農(nóng)業(yè)稅的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益日漸脫離農(nóng)村與農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主動介入到鄉(xiāng)村社會中的主動性。忙于招商引資、各級接待與任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以具有對鄉(xiāng)村進(jìn)行日常性治理和服務(wù)的主動性與能力，只能以策略主義的邏輯，運(yùn)用一切資源與手段維持穩(wěn)定[13]。另一方面，農(nóng)業(yè)稅的取消也導(dǎo)致村委會的主要任務(wù)由原來的稅費(fèi)征收轉(zhuǎn)向計(jì)劃生育、社會治安以及落實(shí)各種惠農(nóng)政策。失去從村莊獲取資源的村干部同樣缺少了回應(yīng)村組事務(wù)的主動性與積極性[14]。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)稅的取消并未從根本上緩解干群關(guān)系與社會矛盾，由征地、拆遷、環(huán)境污染等問題引發(fā)的矛盾與沖突在許多地方甚至有所增加[15]。

隨著鄉(xiāng)村治理能力的弱化成為普遍事實(shí)，鄉(xiāng)村治理能力成為新農(nóng)村建設(shè)中的短板，亟待提升。綜合此后歷年“一號文件”，相關(guān)舉措主要體現(xiàn)在如下三方面：1.加強(qiáng)村級黨組織與基層干部隊(duì)伍建設(shè)。2.完善村民自治制度，進(jìn)一步規(guī)范村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督程序，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在村級治理中的主體作用。3.培育農(nóng)村新型社會化服務(wù)組織。構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機(jī)制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。4.維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。通過暢通和規(guī)范訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，引導(dǎo)農(nóng)民依法理性維護(hù)自身權(quán)益，妥善處理農(nóng)村各種矛盾糾紛。

以發(fā)展生產(chǎn)為中心環(huán)節(jié)的新農(nóng)村建設(shè)在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民增收以及鄉(xiāng)風(fēng)、村容的改善。然而，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中法律、法規(guī)及政策的完善并未帶來治理能力的提升，“技術(shù)治理雖在鄉(xiāng)村社會建立了密集的制度網(wǎng)絡(luò)，但在對接日益多元、復(fù)雜和不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會時(shí)，遭遇自下而上和自上而下的雙重治理困境?！盵16]鄉(xiāng)村治理能力的提升在制度建設(shè)的同時(shí)離不開充分發(fā)掘半正式、非正式治理手段。

三、鄉(xiāng)村治理四十年的成就、困境與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

改革開放以來，以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐構(gòu)成了中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)容，被視為中國農(nóng)村從傳統(tǒng)政治走向現(xiàn)代政治的主要表征。作為中國農(nóng)民的一次重大民主實(shí)踐，四十年實(shí)踐探索的成就可概括為以下方面：1.村民自治制度建設(shè)日趨完善。在憲法明確基層群眾自治制度后，隨著《村民委員會組織法》的試行、實(shí)施、修訂及相關(guān)法律規(guī)范的出臺，村民自治制度已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù)，以《村民委員會組織法》為主體，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等為補(bǔ)充的系統(tǒng)性法律體系。此外，國務(wù)院及各部委下發(fā)的大量以通知、意見為形式的行政指導(dǎo)也為解決村民自治的現(xiàn)實(shí)問題提供了重要指導(dǎo)。2.農(nóng)民政治參與和民主意識不斷提高。村民自治制度的確立與不斷完善為農(nóng)民政治參與提供了重要途徑，從法律上保障了農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的民主權(quán)利。使長期處于社會底層的中國農(nóng)民普遍享受到民主政治的價(jià)值，有力喚醒了農(nóng)民的民主意識與法律意識，現(xiàn)代民主的政治文化開始在農(nóng)民中穩(wěn)步生長[17]。改革開放以來各地鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索的創(chuàng)新與地方經(jīng)驗(yàn)充分說明了這一點(diǎn)。3.農(nóng)村新型社會組織初步發(fā)展。隨著治理理念的改變，近年各地鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索中，越來越多的介于官方與民間的新型社會組織開始參與到鄉(xiāng)村治理中，并取得一定成效。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的重要補(bǔ)充，此類新型社會組織，如鄉(xiāng)賢理事會、平安協(xié)會、公益理事會、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)組織及各類協(xié)會等等，有效推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會秩序、公益事業(yè)等公共服務(wù)的發(fā)展。

鄉(xiāng)村治理在取得令人矚目成就的同時(shí)，自始至終也伴隨著多層次的困境與危機(jī)。1.鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展乏力。長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要障礙，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)匱乏，阻礙城鄉(xiāng)勞動力流動。在現(xiàn)代化、市場化的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村社會始終處于結(jié)構(gòu)性弱勢地位，成為鄉(xiāng)村治理能力提升的制約性因素?，F(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制難以有效組織、動員自身內(nèi)生發(fā)展資源，鄉(xiāng)村治理資源主要依賴國家惠農(nóng)政策與項(xiàng)目[18]。2.社會資本對鄉(xiāng)村治理的消極影響突出。作為一個(gè)典型的關(guān)系社會，鄉(xiāng)村社會中錯(cuò)綜復(fù)雜的家族、宗族、親友等關(guān)系以及人情、傳統(tǒng)文化與觀念等對鄉(xiāng)村治理依舊產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。從其消極作用來看，它不僅影響著村委會選舉的公正性、合法性與村黨組織的發(fā)展，同時(shí)也制約著村民在村民自治中的深度參與。3.村民自治法律制度難以有效實(shí)施。鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性弱勢地位、鄉(xiāng)村社會資本的消極影響以及基層政府監(jiān)督的不足最終導(dǎo)致村民自治法律制度在一定程度上流于形式，難以有效實(shí)施。這集中體現(xiàn)在村民自治中“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的環(huán)節(jié)之中，最終導(dǎo)致村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”難以落實(shí)，背離了村民自治的基本目標(biāo)。4.鄉(xiāng)村治理的弱化。新世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是農(nóng)業(yè)稅的取消大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)村惠農(nóng)政策與資金的增加有效改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。然而，國家資源的輸入并未從根本上改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理能力。與此相反，伴隨著鄉(xiāng)村人口外流、村委會權(quán)威弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的退出等治理基礎(chǔ)的削弱，鄉(xiāng)村治理的弱化成為普遍現(xiàn)象。甚至出現(xiàn)國家投入的大量資源被“結(jié)盟的地方分利集團(tuán)不理性地變成流量資源”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”。

將鄉(xiāng)村治理置于鄉(xiāng)村社會發(fā)展的整體脈絡(luò)中，基于實(shí)踐探索的成就與困境，四十年實(shí)踐歷程為中國鄉(xiāng)村治理積累了有益經(jīng)驗(yàn)，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理的進(jìn)一步完善提供了重要借鑒。1.充分尊重群眾首創(chuàng)精神，鼓勵并推廣地方實(shí)踐探索的有益經(jīng)驗(yàn)。無論是啟動農(nóng)村改革的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，還是實(shí)現(xiàn)村民自我管理的村民自治，作為改革開放以來農(nóng)村最重大的兩項(xiàng)制度創(chuàng)新，皆源于農(nóng)民自身的探索，是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。正是在充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，相關(guān)有益探索得以在全國范圍內(nèi)推廣，進(jìn)而對中國農(nóng)村產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。進(jìn)一步來看，村民自治實(shí)踐中，為解決現(xiàn)實(shí)問題與困境，各地也做出了有益探索并形成諸多經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。如吉林省梨樹縣北老壕村村委會“海選”、以民主懇談促進(jìn)村民參與的浙江“溫嶺模式”、以村民代表會議為主的河北“青縣模式”、浙江桐鄉(xiāng)自治、法治、德治“三治”合一治理模式等等。2.發(fā)揮鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民的主體性。村民自治的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，由村民依法辦理自己的事情。然而，在“壓力型體制”[19]下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的基本要求是協(xié)助其完成各種上級傳達(dá)的任務(wù)，村級組織行政化的特征自始至終并未改變。無論是村民自治的推行，還是具體的政策措施，鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)、功能與方向都處于政府主導(dǎo)的模式之下。在村民自治的范疇內(nèi)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)精英治理模式并未改變，村民在村務(wù)決策、管理與監(jiān)督中參與嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民主體性的不足成為長期以來治理困境的焦點(diǎn)所在，也是今后鄉(xiāng)村治理改革與完善的關(guān)鍵所在。3.引導(dǎo)、利用鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)資源，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。盡管現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷著巨大的變遷，但其“熟人社會”[20]、“半熟人社會”[21]的特征依舊。這就意味著，鄉(xiāng)村治理能力的提升既需要完善的制度建設(shè)，同時(shí)也離不開充分利用傳統(tǒng)文化與資源。在鄉(xiāng)村治理的視域下，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)資源主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與鄉(xiāng)賢。以倫理觀念、風(fēng)俗禮儀、村規(guī)民約、宗族文化等為主要形式的優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化對于鄉(xiāng)村社會和諧秩序的維系具有重要作用。通過激活傳統(tǒng)道德文化的制約力量，引導(dǎo)農(nóng)民理性表達(dá)自己的訴求。[22]此外，作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，鄉(xiāng)賢文化一直是鄉(xiāng)村社會秩序的重要主導(dǎo)力量。各地有效經(jīng)驗(yàn)業(yè)已證明，鄉(xiāng)賢同樣能夠在當(dāng)下村務(wù)管理與監(jiān)督、糾紛解決、公益事業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，成為鄉(xiāng)村治理主體的重要補(bǔ)充。4.推動社會組織參與鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建多元鄉(xiāng)村治理融合機(jī)制?，F(xiàn)代治理的基本目標(biāo)是通過引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民行為，最大限度地增加公共利益。作為使公共利益最大化的社會管理過程，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[23]多元鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建既是實(shí)現(xiàn)善治的重要途徑，也是新時(shí)代“以人民為中心”思想的重要體現(xiàn)。一方面，通過政策與法律鼓勵、支持社會組織積極參與鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平；另一方面，需要從深層次上推動政府行政治理與社會自我調(diào)節(jié)系統(tǒng)間的相互銜接與融合，構(gòu)建超越于行政機(jī)制和社會機(jī)制之上的新型制度框架和更具彈性的整合機(jī)制[24]。