新形勢(shì)下加快礦業(yè)權(quán)檔案開(kāi)發(fā)利用

董曉方，許書平，孔 寧

(國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

2014年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》，從創(chuàng)新服務(wù)形式，強(qiáng)化服務(wù)功能，加大開(kāi)發(fā)力度，加快推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化方面提出要建立健全方便人民群眾的檔案利用體系，對(duì)檔案工作提出了新的更高要求。礦業(yè)權(quán)檔案作為國(guó)土資源檔案的重要門類之一，在新形勢(shì)下，更要順應(yīng)礦產(chǎn)資源管理改革工作不斷深入，加大開(kāi)發(fā)力度，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)檔案科研價(jià)值。

1 礦業(yè)權(quán)檔案開(kāi)發(fā)利用的重要意義

礦業(yè)權(quán)檔案是國(guó)土資源行政主管部門在礦業(yè)權(quán)建立、監(jiān)督、變更、注銷等過(guò)程中直接形成并有保存價(jià)值的各種形式的歷史記錄，是礦業(yè)權(quán)管理全過(guò)程的真實(shí)反映，也是礦業(yè)權(quán)管理工作的重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源管理改革工作不斷深入，相較于礦政管理改革的進(jìn)程，礦業(yè)權(quán)檔案管理工作存在普遍滯后性，特別是礦業(yè)權(quán)檔案開(kāi)發(fā)利用工作較為落后，因此需要加快推動(dòng)檔案資源開(kāi)發(fā)利用的步伐，使其與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)。在信息社會(huì)環(huán)境下，礦業(yè)權(quán)檔案作為一種重要的信息資源，尤其礦業(yè)權(quán)檔案中的勘查實(shí)施方案、勘查階段工作總結(jié)報(bào)告、開(kāi)發(fā)利用方案等材料，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采區(qū)內(nèi)地質(zhì)構(gòu)造、地質(zhì)成礦條件和成礦規(guī)律有了初步判斷或確切認(rèn)識(shí)，對(duì)周邊地區(qū)地質(zhì)找礦、國(guó)家編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃等具有較強(qiáng)的參考借鑒價(jià)值。一直以來(lái)我國(guó)礦業(yè)權(quán)檔案都處于相對(duì)封閉狀態(tài)，人們對(duì)礦業(yè)權(quán)檔案認(rèn)識(shí)和理解程度不高，這也在一定程度上制約了礦業(yè)權(quán)檔案的開(kāi)發(fā)利用。因此通過(guò)將有價(jià)值可公開(kāi)的礦業(yè)權(quán)檔案信息進(jìn)行整理，并向社會(huì)公開(kāi)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)檔案信息資源的共享，而且對(duì)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)及提高公共服務(wù)水平也具有積極的意義[1]。另外，通過(guò)做好礦業(yè)權(quán)檔案開(kāi)發(fā)利用工作，可有效地提高礦業(yè)權(quán)檔案管理水平，為實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)檔案工作信息化和現(xiàn)代化奠定良好基礎(chǔ)。

2 礦業(yè)權(quán)檔案利用現(xiàn)狀

目前各地礦業(yè)權(quán)檔案歸檔仍主要以紙質(zhì)檔案歸檔為主，數(shù)字化程度較低。雖然少數(shù)地方實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)檔案數(shù)字化管理，但信息化建設(shè)未及時(shí)跟進(jìn)，礦業(yè)權(quán)數(shù)字檔案館未建立，尚難以實(shí)現(xiàn)可公開(kāi)的礦業(yè)權(quán)檔案資料上傳到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開(kāi)展遠(yuǎn)程利用，實(shí)現(xiàn)便捷檔案利用體系。在實(shí)際管理工作中，礦業(yè)權(quán)檔案公開(kāi)利用仍主要以紙質(zhì)檔案借閱為主，借閱人員到檔案館(室)辦理借閱手續(xù)，也僅限于檔案查閱、復(fù)制、調(diào)檔、信息咨詢等直接利用的層面，二次開(kāi)發(fā)利用率較低，礦業(yè)權(quán)檔案指導(dǎo)周邊地區(qū)地質(zhì)找礦的科研價(jià)值未得到有效利用。

據(jù)礦業(yè)權(quán)檔案室了解，每年礦業(yè)權(quán)檔案查閱數(shù)量較少，查閱數(shù)量少則幾件，多則幾十件。主要限于以下幾方面：一是礦業(yè)權(quán)審批部門在辦理礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)審批登記時(shí)，查閱之前礦業(yè)權(quán)審批有關(guān)情況，或?qū)徟块T在起草向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的請(qǐng)示、報(bào)告相關(guān)工作時(shí)需查閱礦業(yè)權(quán)檔案資料；二是自然資源部相關(guān)司局和下屬事業(yè)單位因業(yè)務(wù)工作涉及到需要查閱礦業(yè)權(quán)檔案資料，如礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審、礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估等；三是礦業(yè)權(quán)在合作過(guò)程中因股東之間發(fā)生糾紛需要查閱礦業(yè)權(quán)檔案資料；四是公檢法部門在查辦案件時(shí)需要查閱礦業(yè)權(quán)檔案資料[2]。

3 礦業(yè)權(quán)檔案利用存在的問(wèn)題

3.1 公開(kāi)利用制度建設(shè)不健全，利用范圍和程度受到限制

由于礦業(yè)權(quán)檔案公開(kāi)利用制度建設(shè)缺失，缺乏制度規(guī)定，礦業(yè)權(quán)檔案管理人員對(duì)檔案公開(kāi)的范圍和程度沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。在管理實(shí)踐中，對(duì)檔案查閱利用傾向于從嚴(yán)管理，檔案資料社會(huì)公開(kāi)利用受到很大限制，主要用于自然資源管理部門管理工作中作為參考資料使用，以及公檢法查辦案件、礦業(yè)權(quán)合作中民事糾紛等作為憑證資料使用，而地質(zhì)找礦成果資料科研價(jià)值未得到充分挖掘利用，服務(wù)于社會(huì)程度有限。

3.2 礦業(yè)權(quán)檔案缺少自身和相互關(guān)聯(lián)

目前礦業(yè)權(quán)檔案歸檔管理還停留在較為基礎(chǔ)的層面，歸檔后的檔案在綜合利用上沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用。同時(shí)，歸檔是按年度歸檔，即按年度、礦業(yè)權(quán)歸檔類型將礦業(yè)權(quán)檔案進(jìn)行歸檔，這樣的歸檔方式優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)單，對(duì)歸檔進(jìn)度有所保障，缺點(diǎn)是礦業(yè)權(quán)檔案及相關(guān)檔案之間缺乏關(guān)聯(lián)，不利于編研利用。

1) 礦業(yè)權(quán)檔案自身缺少關(guān)聯(lián)。目前，礦業(yè)權(quán)檔案地歸檔及保管是依照發(fā)證日期按年度進(jìn)行歸檔。但是一個(gè)探礦權(quán)需要經(jīng)歷新立、延續(xù)、保留、注銷等審批環(huán)節(jié)，有些還要經(jīng)歷變更審批；采礦權(quán)需要經(jīng)歷劃定礦區(qū)范圍批復(fù)、采礦權(quán)新立，有些還要經(jīng)歷延續(xù)、變更、注銷等審批環(huán)節(jié)。每次審批都形成一個(gè)新的礦業(yè)權(quán)檔案，歸檔時(shí)沒(méi)有將這些礦業(yè)權(quán)檔案資料放置在一起，而是按年度分別存放，在礦業(yè)權(quán)檔案歸檔系統(tǒng)中也沒(méi)有進(jìn)行關(guān)聯(lián)，這在礦業(yè)權(quán)檔案管理實(shí)際工作中，對(duì)調(diào)取檔案查閱、統(tǒng)計(jì)分析、利用帶來(lái)諸多不便。

2) 在縱向上，沒(méi)有與地方各級(jí)礦業(yè)權(quán)檔案關(guān)聯(lián)。2005年，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào))，重新調(diào)整了部、省、市、縣四級(jí)管理機(jī)關(guān)的發(fā)證權(quán)限，后續(xù)還陸續(xù)調(diào)整了鎢、稀土等保護(hù)性特定礦種的審批權(quán)限，已發(fā)證的礦業(yè)權(quán)后續(xù)審批需按照新調(diào)整的權(quán)限進(jìn)行。這樣，就存在大量的礦業(yè)權(quán)后續(xù)延續(xù)、變更、保留、注銷等審批與原發(fā)證機(jī)關(guān)發(fā)生變化，相應(yīng)的礦業(yè)權(quán)檔案歸檔及存放部門也不一致，影響了檔案歸檔統(tǒng)一管理，影響礦業(yè)權(quán)檔案資料查閱利用。

3) 橫向上，沒(méi)有與其他相關(guān)檔案關(guān)聯(lián)。礦業(yè)權(quán)管理是礦產(chǎn)資源管理的核心和主線，與礦業(yè)權(quán)相關(guān)的檔案包括儲(chǔ)量評(píng)審備案、礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、地質(zhì)資料匯交等一系列檔案，這些檔案都是一脈相承的。目前這些檔案資料由多個(gè)相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)歸檔、存放、管理，已歸檔的檔案相互之間并沒(méi)有建立聯(lián)系，檔案資料沒(méi)有得到充分利用。如能以礦業(yè)權(quán)為軸，相互關(guān)聯(lián)，進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，將能極大發(fā)揮其在管理、科研、服務(wù)等方面的作用。

3.3 礦業(yè)權(quán)檔案數(shù)字化管理水平落后，影響成果資料的有效利用

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及應(yīng)用，檔案管理正在朝著數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化方向發(fā)展。目前，我國(guó)礦業(yè)權(quán)檔案管理仍停留在紙質(zhì)檔案管理要求上，沒(méi)有順應(yīng)新形勢(shì)變化，極大地影響了礦業(yè)權(quán)檔案成果資料的有效利用。各地礦業(yè)權(quán)檔案數(shù)字化工作進(jìn)展也不統(tǒng)一，大多數(shù)地方礦業(yè)權(quán)檔案歸檔仍僅對(duì)紙質(zhì)文件進(jìn)行歸檔，未將紙質(zhì)檔案資料進(jìn)行數(shù)字化，并進(jìn)行數(shù)字化資料歸檔。由于紙質(zhì)檔案具有唯一性，查找檢索利用費(fèi)時(shí)費(fèi)力，檔案利用受到諸多限制。為加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)檔案管理，實(shí)現(xiàn)檔案資料永久保存和便于利用，迫切需要對(duì)礦業(yè)權(quán)檔案資料進(jìn)行數(shù)字化，既方便借閱，又方便利用。

3.4 編研力量不足，礦業(yè)權(quán)檔案科研價(jià)值未有效挖掘

礦業(yè)權(quán)檔案管理工作在一些地方長(zhǎng)期以來(lái)未得到足夠重視，經(jīng)費(fèi)保障、行政保障不足，沒(méi)有按規(guī)定設(shè)機(jī)構(gòu)、給編制、定職能、配人員，檔案管理以兼職人員為主，缺乏專職人員，檔案管理人員思想觀念、知識(shí)結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段、管理辦法，難以適應(yīng)檔案管理現(xiàn)代化要求，檔案的管理手段、服務(wù)機(jī)制還停留在過(guò)去的管理模式上，工作重心長(zhǎng)期以來(lái)停留在檔案收集、整理和保管層面，到目前為止，對(duì)礦業(yè)權(quán)檔案公開(kāi)利用仍主要停留在紙質(zhì)檔案資料的查閱、借閱、復(fù)制等層面。礦業(yè)權(quán)檔案資料編目、編研、利用和統(tǒng)計(jì)等工作因受人員、經(jīng)費(fèi)等制約，進(jìn)展較為緩慢，大部分地方尚未開(kāi)展，即使開(kāi)展，礦業(yè)權(quán)檔案館編研產(chǎn)品一般也僅限于各種匯編與統(tǒng)計(jì)，礦業(yè)權(quán)檔案科研價(jià)值未得到挖掘開(kāi)發(fā)利用，檔案資料地質(zhì)找礦科研價(jià)值未得到充分體現(xiàn)，資料價(jià)值未得到提升，難以滿足社會(huì)投資者對(duì)地質(zhì)找礦信息資源需要。

4 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)檔案開(kāi)發(fā)利用的建議

從當(dāng)前礦業(yè)權(quán)檔案利用情況分析看，問(wèn)題主要體現(xiàn)在公開(kāi)利用制度建設(shè)不健全，利用范圍和程度受限，檔案數(shù)字化滯后，深度編研缺乏及各類檔案缺少關(guān)聯(lián)等因素，造成礦業(yè)權(quán)檔案科研價(jià)值未有效挖掘。因此，本文從以下四方面提出思考和建議。

4.1 制定礦業(yè)權(quán)檔案公開(kāi)利用制度

建立一套與政府信息公開(kāi)制度相適應(yīng)的礦業(yè)權(quán)檔案公開(kāi)利用制度[2]，處理好公開(kāi)與保密的關(guān)系，使制度條例與保守國(guó)家秘密法等法律、法規(guī)相銜接，明確資料信息公開(kāi)范圍、方式和程序、監(jiān)督和保障等內(nèi)容。如對(duì)保密范圍明確界定，探礦權(quán)勘查成果資料、采礦權(quán)開(kāi)發(fā)利用成果資料是否需要保護(hù)，以及保護(hù)期應(yīng)定多長(zhǎng)等，通過(guò)建立制度規(guī)范公開(kāi)事項(xiàng)，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)檔案充分利用。

4.2 加大編目、編研和檢索工具力度，不斷挖掘礦業(yè)權(quán)檔案科研價(jià)值

礦業(yè)權(quán)檔案除具有文書檔案的真實(shí)性和原始性等特性外，其中勘查實(shí)施方案、勘查工作總結(jié)報(bào)告、開(kāi)發(fā)利用方案等技術(shù)性材料，還具有科技檔案特性，具有較強(qiáng)的科研價(jià)值。做好礦業(yè)權(quán)檔案開(kāi)發(fā)和利用是檔案管理自身價(jià)值地重要體現(xiàn)，因此，在檔案立卷歸檔過(guò)程中，除了對(duì)檔案收集、整理、鑒定、保管等方面下功夫外，還要著重做好檔案資料的檢索、編目和編研工作，開(kāi)發(fā)適用的檢索工具，建立健全檔案檢索體系和檔案文件匯編等參考資料，提高檔案資料查找利用效率，為利用者準(zhǔn)確、系統(tǒng)、完整地提供所需檔案資料，滿足檔案利用工作的需要，使檔案的潛在價(jià)值得到充分開(kāi)發(fā)利用。

為充分挖掘礦業(yè)權(quán)檔案資料成果價(jià)值，需加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)檔案資料編目和編研，可將每個(gè)礦業(yè)權(quán)歷次辦理審批登記的檔案資料進(jìn)行相互關(guān)聯(lián)，只需搜索該礦業(yè)權(quán)任何一次審批登記檔案資料，在其關(guān)聯(lián)檔案資料中，可以閱覽到該礦業(yè)權(quán)從探礦權(quán)新立、延續(xù)、變更、保留到劃定礦區(qū)范圍、采礦權(quán)新立、延續(xù)、變更、注銷等全過(guò)程的所有檔案資料，這樣將極大地方便了檔案資料查找利用。還可將已設(shè)礦業(yè)權(quán)的勘查開(kāi)采區(qū)域落到地理圖層上，只要通過(guò)對(duì)區(qū)域地理位置定位查詢，就可獲取該地區(qū)所有礦業(yè)權(quán)檔案資料。

通過(guò)對(duì)礦業(yè)權(quán)數(shù)字檔案資料進(jìn)行科學(xué)編目和編研，能夠便捷查閱所需檔案資料，提高檔案資料使用效率，方便為礦業(yè)權(quán)管理工作和地質(zhì)找礦工作提供借鑒和指導(dǎo)。如，國(guó)家通過(guò)對(duì)礦業(yè)權(quán)檔案資料開(kāi)展研究，可對(duì)當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)構(gòu)造、區(qū)域成礦條件、成礦規(guī)律等有大致了解，有利于優(yōu)選勘查區(qū)塊，提高礦業(yè)權(quán)出讓質(zhì)量；同時(shí)也為推進(jìn)礦產(chǎn)資源整合、整裝勘查等提供依據(jù)，為國(guó)家編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃等提供基礎(chǔ)資料，有利于加快工作的推進(jìn)和節(jié)省經(jīng)費(fèi)。礦業(yè)權(quán)人在進(jìn)行礦產(chǎn)勘查時(shí)，利用周邊其他礦業(yè)權(quán)已有地質(zhì)成果資料，可以幫助了解當(dāng)?shù)貐^(qū)域地質(zhì)成礦背景、勘查區(qū)地質(zhì)特征與成礦條件等，為地質(zhì)找礦提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，可以在礦產(chǎn)勘查過(guò)程中少走彎路，有利于節(jié)省勘查投資和加快勘查工作進(jìn)程。

4.3 加快推進(jìn)礦業(yè)權(quán)檔案數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)資源共享

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，實(shí)現(xiàn)檔案資料數(shù)字化和信息化管理是大勢(shì)所趨，檔案信息也會(huì)越來(lái)越顯示出它固有的價(jià)值潛力。自然資源部正在有計(jì)劃、分步驟對(duì)以往礦業(yè)權(quán)檔案進(jìn)行數(shù)字化，目前初步完成1998～2007年探礦權(quán)檔案、采礦權(quán)檔案的數(shù)字化工作，一些地方也在礦業(yè)權(quán)檔案數(shù)字化管理方面進(jìn)行了積極探索，取得了顯著成效。

自然資源部應(yīng)從國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，將所有已建成的礦業(yè)權(quán)數(shù)字檔案館利用“金土工程”平臺(tái)，進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)部級(jí)與省級(jí)、省級(jí)與市級(jí)、市級(jí)與

縣級(jí)自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)數(shù)字檔案館互聯(lián)互通，形成一個(gè)以自然資源部數(shù)字檔案館為中心的礦業(yè)權(quán)數(shù)字檔案館體系[3]。體系地建立對(duì)當(dāng)前礦業(yè)權(quán)審批制度改革中，審批權(quán)限調(diào)整的已設(shè)礦業(yè)權(quán)，在辦理延續(xù)、變更等審批時(shí)，可以快速便捷查閱該礦業(yè)權(quán)歷次辦理審批登記的所有檔案資料，全面了解該礦業(yè)權(quán)歷史演變過(guò)程；能夠較好地解決目前普遍存在的探礦權(quán)與采礦權(quán)因?qū)徟怯浌芾頇C(jī)關(guān)不一致，礦業(yè)權(quán)檔案資料難以共享的問(wèn)題[4]。

4.4 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)檔案與相關(guān)檔案信息資源關(guān)聯(lián)，推動(dòng)檔案資源高效利用

加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)檔案與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審、礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)督、執(zhí)法檢查、土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與治理、礦產(chǎn)資源壓覆等檔案資料的關(guān)聯(lián)，通過(guò)與其他檔案資料互聯(lián)互通，在礦業(yè)權(quán)延續(xù)、變更審批時(shí)，可以了解礦業(yè)權(quán)人是否履行了法定義務(wù)，對(duì)違法違規(guī)行為處罰是否整改到位等；在辦理采礦權(quán)注銷時(shí)，是否對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行了恢復(fù)治理，是否進(jìn)行了土地復(fù)墾等。礦業(yè)權(quán)檔案與相關(guān)檔案信息資源的鏈條化管理，有助于提高礦產(chǎn)資源管理科學(xué)化水平。