論漢朝刺史制度與瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度的比較研究

摘 要：我國(guó)漢朝刺史制度是我國(guó)古代一項(xiàng)重要的監(jiān)察制度，首創(chuàng)了我國(guó)古代中央巡察地方的先例，而瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度是世界上頗具影響的一種政治制度，也是瑞典行政法中的一項(xiàng)重要制度。本文大致從這兩種制度的相同和不同兩個(gè)方面，對(duì)二者進(jìn)行了比較研究，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：刺史；監(jiān)察專員；比較

西漢中期，為了鞏固漢王朝的統(tǒng)治，漢武帝加強(qiáng)了對(duì)地方的監(jiān)察，刺史制度由此創(chuàng)立。“刺者，言其刺舉不法；史者，使也，言其為天子所使也?！盵1]漢朝刺史制度在打擊諸侯王和地主豪強(qiáng)勢(shì)力、懲治不法官吏等方面發(fā)揮了重要作用。而瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度與刺史制度屬于同類制度，是一項(xiàng)專門獨(dú)立于政府的、能夠監(jiān)督行政官員履行職責(zé)并受理一切控告國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的制度。這兩種制度既有相同之處，又存在一定差別。

一、 漢朝刺史制度與瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度產(chǎn)生的歷史背景

1. 漢朝刺史制度產(chǎn)生的歷史背景

漢武帝即位之時(shí)，漢朝吏治敗壞，御史與郡守勾結(jié)，豪強(qiáng)地主勢(shì)力無(wú)視法紀(jì)，擾亂地方吏治，正如《漢書·食貨志》所云：“或至并兼豪黨之徒以武斷于鄉(xiāng)曲，宗室有士，公卿大夫以下?tīng)?zhēng)于奢侈，室廬車服僭上亡限。”為了整頓吏治，武帝親自巡行郡國(guó)，發(fā)現(xiàn)郡守嚴(yán)重失職，而監(jiān)御史既不能有效地對(duì)地方實(shí)行監(jiān)督，又沒(méi)有及時(shí)向中央舉奏。因此，改革和完善地方監(jiān)察制度，加強(qiáng)中央對(duì)地方郡國(guó)的監(jiān)督及對(duì)豪強(qiáng)勢(shì)力的打擊，已是勢(shì)在必行。

元封元年（前110年），武帝首先廢除了實(shí)際上已失去監(jiān)察意義的監(jiān)郡御史。接著在元封五年（前106年）設(shè)立固定性的十三部刺史，駐地專司監(jiān)察地方?！稘h書·百官公卿表》：“武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人?！薄稘h書·武帝紀(jì)》：“元封五年，初置刺史部十三州。”所謂十三部刺史，即除京畿附近七郡外，又把全國(guó)劃分為十三部，每州為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，設(shè)刺史負(fù)責(zé)所在州部郡國(guó)。刺史在部?jī)?nèi)有自己的治所，即常設(shè)的官署，他們除每年年終到京師述職外，其余時(shí)間在部?jī)?nèi)執(zhí)行監(jiān)察職任。

2. 瑞典行政監(jiān)察專員制度的歷史由來(lái)

1709年，瑞典在與沙皇俄國(guó)的波爾塔瓦戰(zhàn)爭(zhēng)中慘敗，國(guó)王查爾斯十二世被迫逃到土耳其并滯留了許多年。由于國(guó)王長(zhǎng)期缺位，瑞典騷亂四起，政權(quán)陷入混亂，民怨沸騰。為了重振朝綱，恢復(fù)王權(quán)，1713年，國(guó)王從土耳其簽署命令，決定任命一名皇家最高監(jiān)察專員，由其組建專門機(jī)構(gòu)代表國(guó)王行使監(jiān)督權(quán)力。這位監(jiān)察專員沒(méi)有政治權(quán)力，其職責(zé)是確保法律與法規(guī)得以遵從，保證政府官員恪盡職守和秉公行事，以及受理公眾對(duì)政府官員的申訴案件。隨著資產(chǎn)階級(jí)力量的壯大，議會(huì)和國(guó)王展開激烈的斗爭(zhēng)。1809年議會(huì)廢除了暴君古斯塔夫四世·阿道爾夫，通過(guò)了新的憲法，規(guī)定了國(guó)王和議會(huì)分權(quán)的原則，決定在議會(huì)設(shè)立監(jiān)察專員，以議會(huì)代表的身份監(jiān)督所有的行政官員和法官對(duì)法律、法令的遵守情況。雖然大法官仍然保留，但其監(jiān)察官員的職權(quán)已為監(jiān)察專員所取代。

1810年議會(huì)通過(guò)選舉產(chǎn)生第一位監(jiān)察專員，設(shè)立了專員公署。1915年又增設(shè)一名軍事監(jiān)察專員，專門從事調(diào)查對(duì)軍事人員的申訴的工作。1968年議會(huì)廢除軍事監(jiān)察專員，決定在監(jiān)察專員公署內(nèi)設(shè)立3名監(jiān)察專員和2名副監(jiān)察專員。從1976年起，監(jiān)察專員公署由4名監(jiān)察專員組成，工作人員約有60人。[2]

二、 漢朝刺史制度與瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度的相同之處

漢朝的刺史制度和瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度，都是最高機(jī)構(gòu)為了監(jiān)察地方所采取的措施，監(jiān)察官都是代表中央到地方進(jìn)行巡察，并由中央任免。因此，二者具有諸多的相似之處，主要有：

1. 兩種制度都強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立

漢朝的十三部刺史皆隸屬于中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府，由御史中丞具體監(jiān)管，不受郡國(guó)的控制與指揮，不與郡守共同組成衙門。這就使得漢朝的刺史只對(duì)皇帝一人負(fù)責(zé)，不受其他部門干擾，便于獨(dú)立行使職權(quán)。同時(shí)，由于刺史作為監(jiān)督者隸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，地方官員作為被監(jiān)督者從屬于行政機(jī)關(guān)，二者之間并無(wú)直接的利害關(guān)系，不處于同一個(gè)利益共同體中，從而使刺史能夠秉公職守，監(jiān)督地方官吏，懲治地方官吏的不法行為。

瑞典議會(huì)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)也具有很高的獨(dú)立性。瑞典議會(huì)監(jiān)察專員是由議會(huì)選舉產(chǎn)生，或經(jīng)政府首腦任命，并有一定的任期保障。議會(huì)只能對(duì)監(jiān)察專員提出原則性指令，很少或者幾乎不會(huì)指示監(jiān)察專員是否調(diào)查某個(gè)案件或?qū)唧w個(gè)案如何處理，也很少會(huì)對(duì)監(jiān)察專員的案件處理發(fā)表評(píng)論。其次，議會(huì)監(jiān)察專員一般享有監(jiān)察專員公署人事任免權(quán)，為監(jiān)察專員公署的獨(dú)立運(yùn)行提供了人員保障。再次，專員公署的資金一般由議會(huì)撥付專款，免受政府財(cái)政部門的控制。

2. 監(jiān)察官員都擁有極大的權(quán)威

漢朝的刺史是中央派遣的監(jiān)察官，代表中央到地方進(jìn)行監(jiān)察，由中央任免。刺史出巡，就相當(dāng)于代表最高統(tǒng)治者——皇帝巡察部?jī)?nèi)諸郡國(guó)，考察其治理狀況。因此，面見(jiàn)刺史如同面見(jiàn)皇帝。據(jù)記載，每當(dāng)刺史“行部”，在監(jiān)察區(qū)內(nèi)巡察吏治時(shí)，所到之處，郡國(guó)必須“各遣一吏迎之界上”[3]，以示尊崇?？梢?jiàn)，刺史是極具威望的。同時(shí)刺史可直接向皇帝面陳，而“郡守不得面奏”[4]，這種做法也賦予了刺史極大的權(quán)威。

在瑞典，議會(huì)監(jiān)察專員是議會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，代表議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法、不良行政行為進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)察。議會(huì)在整個(gè)國(guó)家體系中處于最高的地位，議會(huì)監(jiān)察專員的地位自然也很高，監(jiān)察專員實(shí)際上代表國(guó)會(huì)議員監(jiān)察一切公職人員，這使得議會(huì)監(jiān)察專員的地位具有很高的權(quán)威性。一般情況下，凡是監(jiān)察專員提出的意見(jiàn)或批評(píng)，政府工作人員都會(huì)認(rèn)真接納。

3. 監(jiān)察官能夠行使強(qiáng)制性的調(diào)查權(quán)

漢朝的刺史們?cè)谘膊斓胤綍r(shí)，可以察核所轄郡國(guó)的獄案，各郡國(guó)都必須備有關(guān)于案犯情況的清冊(cè)，以供刺史查核，若發(fā)現(xiàn)有冤獄，就責(zé)令郡太守改正。如何武行部到九江郡，查詢有獄案，就令郡太守重新處理?？ぬ亍靶兄味嗖环ā?，被他查出后，須畏罪辭職。[5]由此可以看出，漢朝刺史有權(quán)翻閱任何案子記錄、清冊(cè)，不受地方官吏的限制。對(duì)于一些冤假錯(cuò)案，刺史也可以強(qiáng)令地方官吏對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行重新審理，地方官員不得推辭和拒絕。endprint

同樣，調(diào)查權(quán)也是瑞典議會(huì)監(jiān)察專員具有的一項(xiàng)強(qiáng)制性的權(quán)利，因?yàn)楸O(jiān)察專員只有在自己的職責(zé)范圍內(nèi)開展強(qiáng)制性的調(diào)查活動(dòng)，才能真正了解事實(shí)真相，對(duì)申訴案件作出準(zhǔn)確的分析和評(píng)判。在瑞典，議會(huì)監(jiān)察專員有權(quán)進(jìn)入任何部門的工作場(chǎng)所，要求任何公職人員予以配合和協(xié)助。有關(guān)當(dāng)局的全部文件和記錄都應(yīng)當(dāng)提供給監(jiān)察專員，即使這些文件和記錄是保密的，并且不能以任何方式獲得。在必要時(shí)，監(jiān)察專員還有權(quán)要求警察當(dāng)局協(xié)助其展開調(diào)查。

三、 漢朝刺史制度與瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度的區(qū)別

雖然漢朝的刺史制度和瑞典的監(jiān)察專員制度具有一些相同的地方，但如果進(jìn)行仔細(xì)分析的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這兩種制度還存在較大的差異，主要表現(xiàn)為：

1. 監(jiān)察范圍略有不同

漢朝刺史的監(jiān)察范圍是有明確規(guī)定的，刺史“以六條問(wèn)事，非條所問(wèn)，即不省?！边@六條的內(nèi)容是：“一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛(ài)，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令也?！盵6]

與我國(guó)漢朝刺史的監(jiān)察范圍相比，瑞典議會(huì)監(jiān)察專員的監(jiān)察范圍十分廣泛。在《議會(huì)監(jiān)察專員指令法》第2條所列的范圍有，首席議會(huì)監(jiān)察專員和監(jiān)察專員有權(quán)監(jiān)督那些行使公共權(quán)力的人遵守法律、法規(guī)及在其他方面履行他們的義務(wù)的情況?！蹲h會(huì)監(jiān)察專員指令法》第2條規(guī)定，監(jiān)察專員尤其應(yīng)當(dāng)確保法院與行政機(jī)關(guān)在其活動(dòng)中遵守《政府組織法》中有關(guān)客觀性與公正性的要求，并保證公民的憲法權(quán)利和特權(quán)不受公共行政行為的侵犯。

2. 監(jiān)察對(duì)象存在差異

《刺史六條》不僅規(guī)定漢朝刺史的監(jiān)察范圍，也明確了刺史監(jiān)察的對(duì)象。這些監(jiān)察對(duì)象，大致可以分為三類：一類是地方官中的二千石的官吏。何武為揚(yáng)州刺史時(shí)，“二千石有罪，應(yīng)時(shí)舉奏，其余賢與不肖敬之如一”。[7]這里明確表示了刺史的監(jiān)察對(duì)象僅限于二千石官吏。第二類是地方豪強(qiáng)?！按淌妨鶙l”中規(guī)定刺史的監(jiān)察任務(wù)首先是制止豪強(qiáng)宗右“田宅逾制”。這樣做主要是為了打擊豪強(qiáng)勢(shì)力，抑制土地兼并，從而緩和社會(huì)矛盾。第三類是諸侯王。“六條外還有不成文的一條，就是考察國(guó)王有罪狀便奏聞。不法的國(guó)王因此受到懲罰?！盵8]如宣帝時(shí)，廣川王窩藏盜賊，冀州刺史張敞即派吏包圍和搜索王宮，并向朝廷“劾奏廣川王”。[9]

瑞典議會(huì)監(jiān)察專員的監(jiān)察對(duì)象并沒(méi)有明確的區(qū)分，只要其工作方式涉及公共權(quán)力的行使，就必須接受議會(huì)監(jiān)察專員的直接監(jiān)督。根據(jù)瑞典《政府組織法》第11章的規(guī)定，行政職責(zé)可委托給諸如公司、社團(tuán)或公民個(gè)人等；當(dāng)這些公司、社團(tuán)或個(gè)人接受委托行使有關(guān)利益、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律措施及其其他類似職權(quán)時(shí)，視同行政部門。任何一位在上述公司工作的人，其工作方式如果涉及公共權(quán)力的行使，就要接受議會(huì)監(jiān)察專員的直接監(jiān)督。

3. 監(jiān)察官的職責(zé)同中有異

漢朝的刺史除了行使監(jiān)察的主要職權(quán)外，還兼負(fù)考核地方官吏的任務(wù)。《后漢書·百官五》云：“諸州常以八月巡行所部郡國(guó)，錄囚徒，考殿最。初歲盡詣京都奏事，中興但因計(jì)吏。”對(duì)于治郡有方、政績(jī)卓著的官吏給予獎(jiǎng)勵(lì)。如漢元帝時(shí)，召信臣為南陽(yáng)太守，重視水利興修，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，刺史奏報(bào)他予民為利，于是元帝賞賜召信臣四十斤黃金（黃銅）。[10]反之，被刺史奏為失職的地方官，則要受到懲罰，過(guò)失嚴(yán)重者還要下獄治罪。

而在瑞典，如果該官員的違法行為屬于紀(jì)律處分的范圍，則監(jiān)察專員可以向有權(quán)做出紀(jì)律處分的公共權(quán)力機(jī)關(guān)提出報(bào)告而不提起訴訟（通常指聘任該官員的公共權(quán)力機(jī)關(guān)）。如果監(jiān)察專員認(rèn)為有足夠的理由對(duì)實(shí)施犯罪行為以及有重大或多次瀆職行為的官員解除或暫時(shí)剝奪其公職，則他們可以向有權(quán)做出處罰決定的機(jī)關(guān)報(bào)告。[11]

通過(guò)以上分析可以看出，無(wú)論是漢代的刺史制度，還是瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度，都開創(chuàng)了中央監(jiān)察地方官員的新模式，這兩種制度的相似之處是都具有較高的權(quán)威、獨(dú)立性和擁有強(qiáng)制性的調(diào)查權(quán)，但由于受國(guó)家的歷史環(huán)境、政治制度、文化傳統(tǒng)等因素的影響，又使這兩種制度存在一定的差異。不管怎樣，這兩種制度都為我國(guó)監(jiān)察制度的改革提供了諸多可借鑒、可注意的地方。我國(guó)監(jiān)察制度的改革是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的工程，只有借鑒國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，立足于我國(guó)實(shí)際，才能建立長(zhǎng)效穩(wěn)固的監(jiān)察制度，促進(jìn)政治良好運(yùn)行。

注釋：

[1]《歷代職官表》卷52《司道》引《王應(yīng)麟玉?！?

[2]陳宏彩.《行政監(jiān)察專員制度比較研究》.學(xué)林出版社，2009年版，第21頁(yè).

[3]《漢書·武帝紀(jì)》注.

[4]《漢書》卷《京房傳》.

[5]《漢書》卷86《何武傳》.

[6]《漢官典職儀式選用》，見(jiàn)《漢官六種》.

[7]《漢書》卷86《何武傳》.

[8]《中國(guó)通史簡(jiǎn)編》第2編第45頁(yè).

[9]《漢書·張敞傳》.

[10]邱永明.《中國(guó)古代監(jiān)察制度史》.上海人民出版社，2007年版，第116頁(yè).

[11]本特·維斯蘭徳爾.《瑞典議會(huì)監(jiān)察專員》.清華大學(xué)出版社，2002年版，第27頁(yè).

參考文獻(xiàn)：

[1]本特·維斯蘭徳爾.瑞典議會(huì)監(jiān)察專員[M].清華大學(xué)出版社，2002.

[2]邱永明.中國(guó)古代監(jiān)察制度史[M].上海人民出版社，2007.

作者簡(jiǎn)介：

張亞丹，江蘇省南京市，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論研究生。endprint