淺談欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)建設(shè)財(cái)政支持機(jī)制的完善——以黃岡市為例

黃岡市財(cái)政局 許洪勝 原 玲 黃岡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會 王坤坤

一、社區(qū)建設(shè)概述

（一）社區(qū)建設(shè)內(nèi)涵 民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》對城市社區(qū)的定義為：“社區(qū)是指聚居在一定地域中人群的生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”。社區(qū)作為城市的基本單位，具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保、衛(wèi)生、福利、安全等多種功能，對城市發(fā)展具有支撐作用。社區(qū)建設(shè)是指通過城市社區(qū)的各種組織的建設(shè)，面向本社區(qū)的居民，尤其是老年人、殘疾人、兒童、社區(qū)貧困戶、優(yōu)撫對象等提供社會福利服務(wù)和便民利民服務(wù)的系列活動。對于社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容，各地的提法不盡相同，有六個方面的，有八個方面的，還有十個方面的。歸納起來，主要是六個方面：一是社區(qū)服務(wù)，包括面向社區(qū)殘疾人、老年人、優(yōu)撫對象和其他社會困難群體的社會救助和社會福利服務(wù)，面向全體社區(qū)成員的便民利民服務(wù)和面向?qū)俚貑挝坏纳鐣?wù)。二是社區(qū)衛(wèi)生，包括社區(qū)的公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健和計(jì)劃生育等。三是社區(qū)治安，包括社區(qū)內(nèi)的治安保衛(wèi)、民事調(diào)解、幫教失足青年、防火防盜和其他社會治安綜合治理工作。四是社區(qū)環(huán)境，包括綠化、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等。五是社區(qū)文化，包括各種群眾性的文化、體育、教育、科普活動，以及其他形式的社會主義精神文明建設(shè)活動。六是社區(qū)組織，包括社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織的建設(shè)。

（二）黃岡市財(cái)政支持社區(qū)建設(shè)的基本情況黃岡市社區(qū)建制情況 全市有291個社區(qū)，其中縣城以上社區(qū)159個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地社區(qū)132個；291個社區(qū)中，老居委會改社區(qū)106個，村改社區(qū)167個，企業(yè)改社區(qū)18個。位于市區(qū)的黃州區(qū)和開發(fā)區(qū)共計(jì)有49個社區(qū)（黃州區(qū)43個，開發(fā)區(qū)6個），其中城區(qū)40個（黃州區(qū)34個、開發(fā)區(qū)6個）。在城區(qū)40個社區(qū)中，老社區(qū)6個、企改居社區(qū)10個、村改居社區(qū)24個。近幾年來，在財(cái)政部門的支持下，全市通過多種渠道加大了對社區(qū)建設(shè)的投入。全市共計(jì)投入6000余萬元，其中政府投入1030萬元，向上爭取社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目資金470萬元，社區(qū)自籌2700萬元，社會捐助1000萬元，暫借800萬元，對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和辦公用房進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)。但是全市近300個社區(qū)，平均每個社區(qū)約20萬的經(jīng)費(fèi)，既包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支，還有日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，缺口很大，保運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力很大，建立健全穩(wěn)定有效的財(cái)政支持機(jī)制非常緊迫。

二、黃岡市財(cái)政支持社區(qū)建設(shè)存在的問題

（一）社區(qū)建設(shè)意識不強(qiáng) 一是對社區(qū)建設(shè)認(rèn)識不高。個別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門不能正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)居委會的性質(zhì)、特點(diǎn)，思想上不重視，經(jīng)費(fèi)上不支持。二是駐社區(qū)單位參與積極性不高。不少駐區(qū)單位沒有將自己作為社區(qū)成員看待，駐區(qū)單位與社區(qū)仍然是“兩張皮”。三是物業(yè)公司與社區(qū)的關(guān)系不順。不少小區(qū)物業(yè)不配合甚至拒絕社區(qū)的管理，社區(qū)對小區(qū)物業(yè)無法形成有效的監(jiān)督，小區(qū)的綜治、綠化、衛(wèi)生保潔等工作應(yīng)當(dāng)由小區(qū)物業(yè)負(fù)責(zé)，但職能部門考核的對象不是小區(qū)而是社區(qū)。

（二）社區(qū)設(shè)置、人員配備不合理 根據(jù)湖北省委、省政府文件規(guī)定，社區(qū)居委會管轄規(guī)模一般應(yīng)設(shè)置在3000戶左右。但從全市社區(qū)的現(xiàn)狀看，社區(qū)設(shè)置極不合理，最大的羅田萬密齋社區(qū)達(dá)3.4萬人，最小的黃州區(qū)東湖辦晏家山社區(qū)只有167人，財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)卻是同一個標(biāo)準(zhǔn)。人員聘用不規(guī)范，入口寬出口窄，很多不符合聘用標(biāo)準(zhǔn)的人通過關(guān)系或權(quán)錢交易獲得工作機(jī)會，整體素質(zhì)不是很高，做具體工作時還得聘人，最終人浮于事。

（三）責(zé)權(quán)利不對等 按有關(guān)文件規(guī)定，部門工作進(jìn)社區(qū)實(shí)行準(zhǔn)入制度，凡由職能部門承擔(dān)、社區(qū)協(xié)助的工作，按照權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則，為社區(qū)協(xié)助開展工作提供必要的人力、物力和經(jīng)費(fèi)。但準(zhǔn)入制實(shí)施幾年來，效果不盡人意，不少職能部門把本屬于自己職責(zé)范圍的工作下派到社區(qū)，只交任務(wù)，不給經(jīng)費(fèi)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后 按照湖北省委、省政府鄂發(fā)［2007］4號文件規(guī)定，每個社區(qū)要建設(shè)一所不低于300平方米的集辦公、服務(wù)、活動用房于一體的社區(qū)綜合服務(wù)中心。目前全市291個社區(qū)，達(dá)到300平方米以上的75個，占26%；200至300平方米的59個，占20%；100平方米至200平方米的68個，占24%；100平方米以下的62個，占21%；無辦公用房的27個，占9%。全市有221個不達(dá)標(biāo)，占社區(qū)總數(shù)的74%。

（五）社區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足 2001年，黃岡市政府規(guī)定城區(qū)每個社區(qū)財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)為每年2.5萬元。8年過去了，財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)一直沒有變化，與國民經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入增加、物價(jià)水平提高和社區(qū)工作需要已不相適應(yīng)。據(jù)調(diào)查，一個中等社區(qū)的經(jīng)費(fèi)支出一年至少需要18萬元，從全市財(cái)政保障與社區(qū)經(jīng)費(fèi)缺口看，社區(qū)平均經(jīng)費(fèi)缺口一般在10萬元左右。如黃州區(qū)毛紡社區(qū)（企改居），2008年社區(qū)收入為7.2萬元（市、區(qū)財(cái)政撥款3萬元，門面出租3.2萬元，服務(wù)收入1萬元），支出為17.2萬元（人員工資8.2萬元，辦公費(fèi)4萬元，工作費(fèi)5萬元），缺口10萬元；又如清源門社區(qū)（老社區(qū)），2008年社區(qū)收入為18萬元（市、區(qū)撥款5萬元，門面出租3萬元，服務(wù)及其它收入10萬元），支出為28.6萬元（人員工資16萬元，辦公費(fèi)4.5萬元，工作費(fèi)8.1萬元），缺口為10.6萬元；再如三臺河社區(qū)（村改居），2008年社區(qū)收入為23萬元（門面出租6萬元，水面承包10萬元，企業(yè)上交7萬元），支出33.7萬元（人員工資16.2萬元，辦公費(fèi)5.3萬元，工作經(jīng)費(fèi)12.2萬元），缺口10.7萬元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年，城區(qū)40個社區(qū)有25個社區(qū)負(fù)債運(yùn)行，平均負(fù)債為6萬元，歷年累計(jì)負(fù)債已高達(dá)4000多萬元。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)建設(shè)財(cái)政支持機(jī)制完善建議

（一）合理構(gòu)建長期穩(wěn)定增長的財(cái)政投入機(jī)制 增加財(cái)政預(yù)算，提高保障水平，這是保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的法定渠道，必須堅(jiān)決予以保障到位。黃岡市在深刻分析社區(qū)建設(shè)存在的問題后，經(jīng)過多次深入調(diào)研，確定了較為合理的財(cái)政保障機(jī)制。根據(jù)湖北省委、省政府關(guān)于“社區(qū)干部的工資按照不低于當(dāng)?shù)厣鐣骄べY水平”的標(biāo)準(zhǔn)，黃岡城區(qū)社區(qū)按每個社區(qū)干部年度平均工資1.6萬元，每個社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)平均2萬元，工作經(jīng)費(fèi)按每個居民平均1元的標(biāo)準(zhǔn)納入市、區(qū)（開發(fā)區(qū)）財(cái)政預(yù)算，由市、區(qū)（開發(fā)區(qū)）按1：1的比例進(jìn)行分?jǐn)?。按上述社區(qū)職數(shù)辦法計(jì)算，黃岡城區(qū)核定社區(qū)干部編制職數(shù)為150人，共需財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)354萬元（干部工資240萬元，辦公經(jīng)費(fèi)80萬元，工作經(jīng)費(fèi)34萬元），市、區(qū)財(cái)政需各列入經(jīng)費(fèi)預(yù)算177萬元）。各縣市根據(jù)本地實(shí)際確定社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障水平和保障方式。在經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算后，視財(cái)力情況逐步建立社區(qū)經(jīng)費(fèi)自然增長機(jī)制。

（二）合理構(gòu)建成本多方分擔(dān)的籌資機(jī)制 在積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，建立完善部門、社會、開發(fā)商等多方參與機(jī)制，多渠道籌措社區(qū)建設(shè)資金。

（1）規(guī)范政府部門幫扶社區(qū)制度。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)駐點(diǎn)、部門和單位幫扶社區(qū)制度，市及縣（市、區(qū)）四大家主要領(lǐng)導(dǎo)各駐點(diǎn)幫助一個最困難社區(qū)，其它領(lǐng)導(dǎo)各駐一個社區(qū)，切實(shí)幫助解決社區(qū)困難。同時，由政府下發(fā)文件，在幫扶單位能承受的范圍內(nèi)，對幫扶單位的幫扶經(jīng)費(fèi)作出具體的數(shù)量規(guī)定，以拓寬社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障渠道，形成穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（2）規(guī)范“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”相關(guān)政策。根據(jù)有關(guān)部門進(jìn)社區(qū)工作量大小及經(jīng)濟(jì)狀況，對社區(qū)協(xié)助的工作部門及經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移制定如下標(biāo)準(zhǔn)：協(xié)助民政部門做好低保工作，每年安排5000元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市民政局從本級財(cái)政低保配套經(jīng)費(fèi)中列支；協(xié)助計(jì)生部門做好計(jì)生管理工作，每年安排1萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政從政府購買公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付；協(xié)助勞動保障部門做好勞動保障工作，每年安排1萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市勞動保障局從就業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付；協(xié)助城管部門做好城管環(huán)衛(wèi)工作，每年5000萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政從政府購買公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付；協(xié)助綜治部門做好社區(qū)綜治巡防工作，每年5000萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政從政府購買公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付。

（3）引導(dǎo)開發(fā)商參與社區(qū)建設(shè)。借鑒武漢市百步亭社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵開發(fā)商轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，按照“建設(shè)、管理、服務(wù)”模式，把住宅開發(fā)作為完整的社區(qū)來規(guī)劃建設(shè)。建筑面積達(dá)到5萬平米的新開發(fā)樓盤，按建不低于300平米的標(biāo)準(zhǔn)提供社區(qū)辦公服務(wù)用房，市、縣規(guī)劃、建設(shè)部門要將市區(qū)社區(qū)工作服務(wù)用房作為公共設(shè)施配套納入房地產(chǎn)開發(fā)用地公開出讓項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中，在建筑初步設(shè)計(jì)和施工圖中注明面積和具體位置，征求相關(guān)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）意見后，明確由開發(fā)商建設(shè)并無償提供。對同一個社區(qū)涉及兩個以上開發(fā)商開發(fā)的住宅小區(qū)，由市規(guī)劃建設(shè)部門按照集中配置要求，做好相關(guān)開發(fā)商的協(xié)調(diào)工作。

（三）加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理 欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都不完善，有的連基本的辦公用房都沒有。黃岡市在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，市委、市政府下決心在兩年內(nèi)按“八個一”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面達(dá)標(biāo)建設(shè)?！鞍藗€一”即：一個“一門式”社區(qū)服務(wù)大廳（60平方米以上）、一所多功能的居民學(xué)校、一個社區(qū)圖書室、一個社區(qū)文化娛樂活動室、一個社區(qū)警務(wù)室、一個社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)、一所公共休閑健身場所、一所社區(qū)組織辦公用房。建設(shè)資金采取以下四種途徑：一是通過財(cái)政投入建設(shè)一批。市、區(qū)財(cái)政今、明兩年各每年列入50萬元專門用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每年改造或新建10個社區(qū)，通過兩年的建設(shè)，使城區(qū)所有社區(qū)達(dá)標(biāo)。二是通過項(xiàng)目建設(shè)一批。對已建設(shè)的項(xiàng)目要把握標(biāo)準(zhǔn)，確保達(dá)標(biāo)。對“十二五”國家和省社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目要積極爭取。三是通過共駐共建建設(shè)一批。四是在以上三項(xiàng)措施仍不能全面達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，采取一次性措施籌款，即組織部黨費(fèi)列支一點(diǎn)、機(jī)關(guān)工委黨費(fèi)列支一點(diǎn)、福利彩票資金列支一點(diǎn)、煙草、電力、銀行等企業(yè)贊助一點(diǎn)的方法，確保全市社區(qū)全面達(dá)標(biāo)。在建好社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的同時，加強(qiáng)對社區(qū)資產(chǎn)的管理，建章立制，強(qiáng)化責(zé)任，用制度管錢、管事，確保社區(qū)資產(chǎn)保殖增殖。

（四）建立健全財(cái)政部門參與的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備管理制度

在現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備工作中，財(cái)政部門基本沒有參與，很容易出現(xiàn)具體工作部門為了圖方便不顧財(cái)力的情況，如黃州區(qū)東湖辦晏家山社區(qū)只有167人。同時，在目前就業(yè)困難情況下，也極易出現(xiàn)權(quán)力尋租，導(dǎo)致人員聘用工作中的腐敗。因此，民政部門在審批調(diào)整社區(qū)機(jī)構(gòu)時，應(yīng)聯(lián)合編制部門，確定人員配備方案，財(cái)政部門全程參予與審核。同樣，在人員招聘過程中，財(cái)政部門要進(jìn)行監(jiān)督和管控，杜絕聘用的人只拿工資不會做事，嚴(yán)格按社區(qū)工作人員招聘工作流程、標(biāo)準(zhǔn)去選人，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)機(jī)構(gòu)的合理配置、人員聘用的科學(xué)規(guī)范。

（五）完善資金使用與管理制度 由于社區(qū)建設(shè)資金來源渠道廣，支出項(xiàng)目多，財(cái)政部門一定要加大對資金使用管理的監(jiān)督檢查。要建立健全社區(qū)財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)對社區(qū)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和紀(jì)律教育，確保資金管理安全有效。要加強(qiáng)對資金使用的績效評價(jià)和監(jiān)督檢查，確保專項(xiàng)資金專項(xiàng)使用，嚴(yán)禁任何形式的截留、挪用。建立責(zé)任追究制，開支報(bào)帳制，誰簽字誰把關(guān)，形成制度性約束。加強(qiáng)相關(guān)政策的宣傳教育，保證資金使用公開透明，切實(shí)保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，自覺接受群眾監(jiān)督，切實(shí)提高資金使用的安全性和有效性。

［1］張永春：《社區(qū)建設(shè)騰飛新模型研究》，陜西旅游出版社2004年版。