公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為法律規(guī)制研究

毛寧仙

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221000）

一、治安傳喚行為法律規(guī)制問題的起源

2011年9月2日，中國(guó)移動(dòng)《大學(xué)生手機(jī)報(bào)》官方微博發(fā)布消息稱：浙大法學(xué)院畢業(yè)生董某在北京地鐵出口遇警察查身份證，董某要求警察出示證件遭拒后拒絕警方查問，雙方發(fā)生沖突，董某遭警方強(qiáng)制傳喚。2014年12月13日，在王文軍過失致周秀云死亡一案中，警察王文軍違法強(qiáng)制傳喚用手機(jī)拍照的案外人王成。2016年5月7日，中國(guó)人民大學(xué)碩士研究生雷洋被便衣警察傳喚致死亡。2016年5月21日，深圳寶安的倆女孩逛街未帶身份證被警察強(qiáng)制傳喚。以上事件，尤其是2016年發(fā)生的兩起治安傳喚案件引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和持續(xù)、深入的討論。由此，公安機(jī)關(guān)在治安案件中如何依法傳喚、違法傳喚的救濟(jì)程序與法律責(zé)任等問題進(jìn)入人們的視野。

2016年5月20日，國(guó)家主席習(xí)近平在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議時(shí)，強(qiáng)調(diào)深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，解決公安執(zhí)法突出問題。這是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)“雷洋事件”等類似案件所折射出的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法問題的正式回應(yīng)。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的背景下，研究公安機(jī)關(guān)治安案件中傳喚行為的法律規(guī)制問題，可以系統(tǒng)梳理傳喚制度的問題并提出切實(shí)可行的解決之道，促進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化和制度化。

二、我國(guó)公安機(jī)關(guān)治安傳喚實(shí)踐存在的問題

上述案例反映出當(dāng)前我國(guó)公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為存在嚴(yán)重的問題，權(quán)力運(yùn)行的失范影響了公民的合法權(quán)益。

（一）公安機(jī)關(guān)對(duì)于治安傳喚實(shí)體法運(yùn)用混亂

公安機(jī)關(guān)對(duì)于治安傳喚權(quán)的運(yùn)用混亂，集中表現(xiàn)為治安傳喚的適用對(duì)象、治安傳喚權(quán)的行使主體混亂和傳喚種類選擇隨意，濫用強(qiáng)制傳喚三個(gè)方面。

其一，治安傳喚的適用對(duì)象混亂。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，治安傳喚的適用對(duì)象為“違反治安管理行為人和嫌疑人”，但是實(shí)踐對(duì)治安傳喚的適用對(duì)象卻擴(kuò)大至被侵害人或證人。其二，行使治安傳喚權(quán)的主體混亂。一方面，一些公安機(jī)關(guān)特別是基層派出所，由于警力不足，便讓保安人員、聯(lián)防隊(duì)員或治保會(huì)成員去傳喚當(dāng)事人；另一方面，交警部門等其他部門也存在越權(quán)行使傳喚權(quán)的現(xiàn)象。其三，傳喚種類選擇隨意，強(qiáng)制傳喚存在濫用現(xiàn)象。

（二）公安機(jī)關(guān)對(duì)于治安傳喚程序法適用隨意

上述引例表明，公安執(zhí)法人員缺乏嚴(yán)格遵守治安傳喚法定程序的自覺性，已存在的程序規(guī)則未得到充分的貫徹執(zhí)行，程序規(guī)則的漏洞和空白更是為相關(guān)執(zhí)法人員的懈怠和隨意提供了可能。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，傳喚方式隨意。一些基層公安機(jī)關(guān)辦案人員為圖便利，采取打電話、捎口信的方式行使治安傳喚權(quán)。第二，拒不出示身份證件。在上述引例中，董同學(xué)要求警方出示證件，卻遭到警方拒絕，同樣的情況也發(fā)生在雷洋案和深圳寶安兩女孩案中。第三，便衣執(zhí)法問題，違背了規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的基本要求。

（三）治安傳喚侵權(quán)救濟(jì)困難

實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的前提，一是公民對(duì)行政執(zhí)法過程的知情權(quán)，二是具備完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。而我國(guó)現(xiàn)行治安傳喚執(zhí)法在這兩方面均不完備，使得公民在面對(duì)公安機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)行使治安傳喚權(quán)的行為，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)尤為困難。

一方面，執(zhí)法過程知情困難。在當(dāng)前行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法記錄儀尚未全面普及，攜帶執(zhí)法記錄儀也并非警察執(zhí)法的強(qiáng)制性規(guī)定。這就使得在發(fā)生重大爭(zhēng)議性事件時(shí)，無(wú)法客觀地還原當(dāng)時(shí)的執(zhí)法狀況。另一方面，錯(cuò)誤傳喚救濟(jì)缺失。在上述案例中，治安警察傳喚董同學(xué)、王成、深圳寶安倆女孩，均未造成相對(duì)人身體上的損傷，但作為守法公民，在不明原因的情況下遭受警方強(qiáng)制傳喚，其主觀上遭受侵害，客觀上人身自由遭限制，還可能引發(fā)誤工損失等。而對(duì)于該類損失，我國(guó)當(dāng)前缺乏相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。

三、我國(guó)公安機(jī)關(guān)治安傳喚法律制度存在的不足

公安機(jī)關(guān)在治安傳喚實(shí)踐中存在的問題有其深刻的法律制度原因。只有透過問題的表象深入挖掘其原因，才能有效規(guī)制公安機(jī)關(guān)的治安傳喚行為。

（一）治安傳喚相關(guān)法律制度不明確

首先，治安傳喚的法律屬性規(guī)定不明。關(guān)于治安傳喚的法律屬性，《治安管理處罰法》并無(wú)規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條也只將強(qiáng)制傳喚定性為行政強(qiáng)制措施，對(duì)于口頭傳喚和書面?zhèn)鲉镜姆蓪傩晕刺峒啊＿@也導(dǎo)致了理論界對(duì)其法律屬性存在爭(zhēng)議。

其次，治安傳喚適用對(duì)象的規(guī)定存在矛盾?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定的適用對(duì)象為“違反治安管理行為人”，而《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定口頭和書面?zhèn)鲉镜膶?duì)象為“違反治安管理嫌疑人”，強(qiáng)制傳喚的適用對(duì)象為“違反治安管理行為人和法律規(guī)定可以強(qiáng)制傳喚的其他違法行為人”?！兑?guī)定》顯然把治安傳喚的適用對(duì)象擴(kuò)大了。

最后，口頭傳喚、強(qiáng)制傳喚的適用條件不清晰。首先，對(duì)于口頭傳喚，“當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)”除公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的外，是否還包括公民舉報(bào)的？若包括，是否需要公安機(jī)關(guān)趕到時(shí)違法活動(dòng)仍在進(jìn)行中？對(duì)于強(qiáng)制傳喚，“不接受傳喚或逃避傳喚”應(yīng)當(dāng)有哪些表現(xiàn)？再次，法律對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人“可以”口頭傳喚，而實(shí)踐中，執(zhí)法人員為了方便，通常都直接口頭傳喚。其次，口頭傳喚極易轉(zhuǎn)化成強(qiáng)制傳喚。如上述深圳寶安倆女孩只是拒絕跟未出示證件的警察走，其暴力程度是否足以讓口頭傳喚演變成強(qiáng)制傳喚？也是法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)釋明的問題。

（二）公安機(jī)關(guān)在自身建設(shè)方面缺乏對(duì)治安傳喚權(quán)的重視

1.公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高

公安執(zhí)法人員的素質(zhì)與治安傳喚權(quán)行使?fàn)顩r息息相關(guān)，但當(dāng)前我國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)不夠高。主要表現(xiàn)在：其一，受傳統(tǒng)官本位思想的影響，一些基層執(zhí)法人員存在官僚主義作風(fēng)，缺乏執(zhí)法為民的意識(shí)。其二，部分公安執(zhí)法人員行使治安傳喚權(quán)時(shí)，只知有權(quán)而不知有責(zé)。其三，一些基層執(zhí)法人員缺乏法律素質(zhì)，許多公安機(jī)關(guān)基層執(zhí)法人員并未經(jīng)過法學(xué)專業(yè)教育，有些甚至不具備本科學(xué)歷，其對(duì)一些法律條文不能形成正確的看法。

2.公安機(jī)關(guān)監(jiān)督考核機(jī)制不完善

公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制的偏好也影響治安傳喚權(quán)的行使。從宏觀上講，公安機(jī)關(guān)過于追求“量化”的考核機(jī)制，使得基層公安單位把主要精力放在打擊數(shù)字上，忽視了維護(hù)公民合法權(quán)益的責(zé)任。從微觀上講，治安傳喚只是保證案件調(diào)查的措施，不屬于公安機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)，而其行使卻能提高辦案數(shù)量，故實(shí)踐中易出現(xiàn)為了結(jié)案數(shù)量，寧可錯(cuò)傳，也不能放過，導(dǎo)致其在實(shí)踐中的濫用。

（三）治安傳喚行為監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制缺失

1.公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。當(dāng)前法律對(duì)于治安傳喚的監(jiān)督只有書面?zhèn)鲉镜膶徟绦蚝涂陬^傳喚的“在詢問筆錄中注明”，強(qiáng)制傳喚缺乏內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。

2.國(guó)家賠償制度。一方面，當(dāng)前我國(guó)法律只明確了強(qiáng)制傳喚屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施。另一方面，申請(qǐng)賠償所耗費(fèi)的成本可能高于最終獲得的賠償數(shù)額，因此公民往往選擇放棄申請(qǐng)賠償。雖然公民對(duì)于其自身的權(quán)益具有處分權(quán)，但是治安傳喚侵權(quán)賠償?shù)貌坏街匾暉o(wú)疑助長(zhǎng)了該權(quán)力濫用之風(fēng)。故國(guó)家賠償制度對(duì)治安傳喚侵權(quán)的救濟(jì)作用也是微乎其微的。

四、我國(guó)公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為法律規(guī)制的對(duì)策建議

根據(jù)治安傳喚在實(shí)踐中的問題及其成因，可從立法方面、公安機(jī)關(guān)自身建設(shè)方面、救濟(jì)方面完善相關(guān)法律制度建設(shè)，有效規(guī)制公安機(jī)關(guān)的治安傳喚行為。

（一）完善治安傳喚相關(guān)法律制度

明確的法律制度是有效規(guī)制治安傳喚權(quán)的制度保障，規(guī)制公安機(jī)關(guān)的治安傳喚權(quán)首先應(yīng)當(dāng)完善治安傳喚權(quán)行使的法律制度，使傳喚行為有法可依。

1.完善治安傳喚的實(shí)體法律制度

（1）明確治安傳喚的法律屬性

治安傳喚的法律屬性問題是完善治安傳喚相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，口頭傳喚、書面?zhèn)鲉?、?qiáng)制傳喚都屬于行政強(qiáng)制措施。首先，治安傳喚是保障公安機(jī)關(guān)的案件調(diào)查順利進(jìn)行的措施，具有整體性。其次，無(wú)正當(dāng)理由拒不執(zhí)行口頭和書面?zhèn)鲉救詴?huì)被強(qiáng)制傳喚，被傳喚是三者不可避免的最終結(jié)果。最后，違法或不當(dāng)傳喚都造成了限制相對(duì)人人身自由的法律后果，其侵權(quán)結(jié)果并無(wú)本質(zhì)差別。因此，應(yīng)當(dāng)在法律層面明確治安傳喚屬于限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。

（2）明確治安傳喚的適用對(duì)象。

治安傳喚的適用對(duì)象應(yīng)都確定為“違反治安管理嫌疑人”。首先，從執(zhí)法目的上看，治安傳喚是為了查明違法犯罪的事實(shí)，即尚未有充分的證據(jù)證明相對(duì)人違法。其次，從方便案件調(diào)查看，“違反治安管理行為人”較“違反治安管理嫌疑人”具有更高的證據(jù)要求和條件限制。再次，從當(dāng)前治安傳喚實(shí)踐看，強(qiáng)制傳喚是無(wú)正當(dāng)理由拒不接受口頭或書面?zhèn)鲉镜募訌?qiáng)方式，其本身就是由口頭、書面?zhèn)鲉径鴣?lái)，故將三者的適用對(duì)象進(jìn)行區(qū)分不符合治安傳喚的實(shí)踐邏輯。需要注意的是，有“違法犯罪嫌疑”是治安傳喚的前提，但判斷是否具有嫌疑，要具備一定的證據(jù)。

（3）明確治安傳喚的三種方式運(yùn)用的順序和條件

治安傳喚有口頭、書面、強(qiáng)制三種方式。法律分別對(duì)其適用條件和適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，但由于其多用“可以”性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，強(qiáng)制傳喚被濫用，故應(yīng)當(dāng)明確三種方式的治安傳喚運(yùn)用的條件。首先，樹立以書面?zhèn)鲉緸橹?，口頭傳喚為輔，嚴(yán)格限制強(qiáng)制傳喚的原則。其次，明確傳喚的三種方式的適用條件。第一，對(duì)于書面?zhèn)鲉荆灰谴_有證據(jù)證明存在嫌疑的人，都可進(jìn)行書面?zhèn)鲉?。第二，?duì)于口頭傳喚，必須具有當(dāng)場(chǎng)性，必須確有證據(jù)證明行為人存在嫌疑，該人員需具有書面?zhèn)鲉静荒艿奶卣?。第三，?duì)于強(qiáng)制傳喚，應(yīng)在書面?zhèn)鲉竞涂陬^傳喚均不能時(shí)才能啟用。

2.健全治安傳喚的程序法律規(guī)定

程序規(guī)則對(duì)執(zhí)法行為的規(guī)制具有獨(dú)立的價(jià)值，沒有程序規(guī)制的管理，必將妨害正義與和諧的實(shí)現(xiàn)。故應(yīng)當(dāng)完善治安傳喚相關(guān)程序，以維護(hù)當(dāng)事人的程序正義。

（1）在執(zhí)法中加入權(quán)利義務(wù)的告知程序。

當(dāng)前我國(guó)治安傳喚制度濫用的一個(gè)很重要的原因，在于治安警察不重視行政相對(duì)人的合法權(quán)益，表現(xiàn)在實(shí)踐中即是拒絕出示證件、便衣執(zhí)法等問題。對(duì)此，可以借鑒美國(guó)的“米蘭達(dá)權(quán)利”制度，即事先告知嫌疑人自己的合法權(quán)利，以爭(zhēng)取相對(duì)人的配合，促進(jìn)警察文明執(zhí)法。

（2）完善執(zhí)法過程公開制度

當(dāng)前雖然有些地方的公安機(jī)關(guān)配備了執(zhí)法記錄儀，但是法律并未強(qiáng)制執(zhí)法記錄儀在執(zhí)法過程中的使用，故實(shí)踐中對(duì)于案件過程的記錄難以引起執(zhí)法人員的重視。因此，應(yīng)當(dāng)在程序法中明確執(zhí)法過程公開制度，變通執(zhí)法記錄形式，即記錄儀器并不限定于執(zhí)法記錄儀，手機(jī)等通訊工具也可以成為記錄執(zhí)法過程的工具。同時(shí)，公民在不干擾執(zhí)法行為的前提下，應(yīng)當(dāng)具有拍照、攝像的權(quán)利，其拍攝的視頻、照片可作為執(zhí)法行為合法性的證據(jù)，執(zhí)法人員不得干涉。

（二）改革公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)制機(jī)制

1.提高公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)入門檻，確保執(zhí)法人員法律素質(zhì)

實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為的有效規(guī)制不僅需要有法可依，還需要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。故提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，有助于治安傳喚行為的合法化。一方面，加強(qiáng)公安執(zhí)法人員法律知識(shí)教育，提高執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)和水平。另一方面，提高公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)入門檻。首先，對(duì)公安執(zhí)法人員的準(zhǔn)入可提高至本科及本科以上學(xué)歷；其次，公安機(jī)關(guān)可以考慮在未來(lái)的人員準(zhǔn)入中加入法學(xué)專業(yè)限制或通過法律職業(yè)資格考試的要求。

2.改革公安機(jī)關(guān)考核機(jī)制，重塑正確的執(zhí)法理念

公安機(jī)關(guān)的考核機(jī)制直接影響執(zhí)法人員的工作動(dòng)力及工作原則。治安傳喚權(quán)行使要想回歸本真的價(jià)值目標(biāo)定位，必須改革公安機(jī)關(guān)的考核機(jī)制。一方面，對(duì)于考核指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取數(shù)量和質(zhì)量并重的科學(xué)考核機(jī)制，避免治安傳喚成為追求“數(shù)量”的手段。另一方面，應(yīng)當(dāng)將治安傳喚納入治安案件的考核指標(biāo)。

（三）健全治安傳喚權(quán)的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

有效規(guī)制治安傳喚權(quán)行使的保障性措施在于治安傳喚侵權(quán)的監(jiān)督救濟(jì)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

1.加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是在事前或事中糾正治安傳喚行為的重要方式。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主要是領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督，故應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)導(dǎo)人員負(fù)責(zé)制。一方面，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)其批準(zhǔn)而采取的書面?zhèn)鲉镜呐鷾?zhǔn)行為負(fù)責(zé)。另一方面，其應(yīng)當(dāng)對(duì)于口頭傳喚或無(wú)故不服口頭傳喚而被強(qiáng)制傳喚的情況進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)一定的監(jiān)督責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)人員監(jiān)督工作的實(shí)效應(yīng)當(dāng)與其工作績(jī)效掛鉤。

2.監(jiān)察委員會(huì)的救濟(jì)設(shè)想

當(dāng)前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)工作正在如火如荼地進(jìn)行，這為研究治安傳喚權(quán)的異體監(jiān)督提供了新的思路。作為獨(dú)立行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的中立部門，其對(duì)治安傳喚權(quán)行使失范的救濟(jì)具有可期待性。其一，監(jiān)察委員會(huì)可以設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主動(dòng)對(duì)治安傳喚權(quán)行使?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督；其二，監(jiān)察委員會(huì)可以設(shè)立立案部門，受理公民關(guān)于治安傳喚侵權(quán)的案件投訴，并進(jìn)行調(diào)查處理；其三，監(jiān)察委員會(huì)可以與法檢的程序銜接，更好地促進(jìn)公民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

3.國(guó)家賠償制度

我國(guó)目前國(guó)家賠償法以賠償直接損失為原則，且賠償標(biāo)準(zhǔn)低，這在治安傳喚侵權(quán)案件中尤為顯著，故應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)國(guó)家賠償制度。第一，提高限制人身自由的賠償數(shù)額。此外，當(dāng)事人為主張賠償所花費(fèi)的差旅費(fèi)，也應(yīng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)發(fā)票承擔(dān)。第二，減輕當(dāng)事人申請(qǐng)賠償?shù)淖C明責(zé)任。第三，建立主動(dòng)賠付制度。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過治安傳喚后審查清楚，確定傳喚錯(cuò)誤的人員，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向其賠償損失，可以通過支付寶、銀行轉(zhuǎn)賬等方式支付，以減輕相對(duì)人的程序負(fù)擔(dān)。

雷洋案等案例揭示了當(dāng)前治安傳喚權(quán)運(yùn)行中的問題。筆者針對(duì)該問題，分析了治安傳喚權(quán)行使失范的原因，并從立法、行政、救濟(jì)三個(gè)方面進(jìn)行具體探索，在立足于我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上合理借鑒其他國(guó)家的優(yōu)秀制度，力求為規(guī)制公安機(jī)關(guān)的治安傳喚行為，維護(hù)公民的合法權(quán)益提出一些有實(shí)踐性意義的建議。

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