關(guān)于撤銷行政協(xié)議之訴的起訴期限問題研究

□王鑫

一、問題由來——由案例引發(fā)的思考

基本案情：1994年6月，A部門向B公司核發(fā)了[1994]第147號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。同年12月，C部門向廣B公司核發(fā)了[1994]建用通字第1243號《建設(shè)用地通知書》，該《建設(shè)用地通知書》批準(zhǔn)了B公司所為涉案土地的使用人，并要求B公司即到相關(guān)部門辦理征地、拆遷安置補(bǔ)償和有償使用事宜，依照相關(guān)規(guī)定辦妥手續(xù)后，領(lǐng)取《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。1995年6月，A部門向B公司作出城規(guī)批字[1995]第115號《關(guān)于住宅組團(tuán)詳細(xì)規(guī)劃方案的批復(fù)》，同意B公司送審的地塊詳細(xì)規(guī)劃方案等。1996年6月，A部門向D公司作出城規(guī)南片地變字[1996]第254號復(fù)文，批準(zhǔn)將城規(guī)南片地字[1994]第147號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的用地單位由B公司變更為D公司，并告知D公司到C部門辦理有關(guān)手續(xù)。該復(fù)文抄送給了C部門。1998年6月，E部門向D公司、F公司作出建開函[1998]396號復(fù)函，同意由上述兩個公司設(shè)告G公司作為項目公司，并由G公司經(jīng)營城規(guī)南片地字[1994]第147號、[1994]建用通字第1243號批復(fù)的用地。項目公司成立后，可報A、C部門將上述用地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)入項目公司經(jīng)營。該復(fù)函抄送A、C等部門。同年12月，A部門向G公司作出復(fù)函，同意涉案建設(shè)用地的用地單位轉(zhuǎn)名為G公司，其他要求不變。該復(fù)函抄送C部門等單位。2001年9月，C部門向B公司發(fā)出《關(guān)于評估國有土地使用權(quán)出讓金的通知》，要求B公司限期內(nèi)辦理土地評估手續(xù)。2003年6月，C部門與B公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，以協(xié)議出讓方式將涉案土地出讓給B公司，土地出讓金為15 296 832元。2016年8月，原告G公司向法院起訴H部門（H部門為繼續(xù)行使C部門職權(quán)的部門），稱C部門在簽訂涉案土地出讓合同前疏于對簽約主體的審查，未通知利害關(guān)系人G公司土地出讓情況，侵害了G公司的合法權(quán)益。C部門與B公司簽訂的合同存在主體錯誤，該行政許可行為違法，該土地出讓合同屬于無效合同，請求法院撤銷C部門與B公司于2003年簽訂的土地出讓合同。

本案中，原、被告爭議的核心法律問題之一就是原告G公司提起的撤銷行政協(xié)議之訴是適用民事法律規(guī)范中的訴訟時效的相關(guān)規(guī)定還是適用行政法中的起訴期限的規(guī)定？

對此，法院根據(jù)《解釋》第十二條認(rèn)為：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定；對行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定”的規(guī)定，原告并非對被告單方變更、解除協(xié)議的行為提起訴訟，被告認(rèn)為本案超過行政訴訟起訴期限的規(guī)定，法律依據(jù)不足，本院不予支持。法院在判決書中引用了《解釋》第十二條的規(guī)定來解決訴訟時效或起訴期間的適用問題，但判決說理部分有兩個問題未闡明：一是判決否定了被告H部門關(guān)于原告起訴已超過起訴期限的抗辯，但并未充分說明根據(jù)第十二條的規(guī)定，原告G公司的起訴為何未超過起訴期限；二是如果不適用起訴期限的規(guī)定，那原告的起訴是否適用訴訟時效？如果適用訴訟時效，原告的起訴為何未超過訴訟時效。針對上述兩個問題，筆者認(rèn)為還是要從原告的訴訟請求出發(fā)，深刻理解《解釋》第十二條的立法精髓，這樣才能找出此類訴訟的解決之道。

二、以案論法——對于《解釋》第十二條的理解

《解釋》第十二條的立法目的就是為了劃分民事訴訟時效制度與行政起訴期限制度的適用范圍，該條是決定當(dāng)事人的訴權(quán)或者勝訴權(quán)是否喪失的關(guān)鍵性條款，因此在司法實踐要審慎適用。法院在上述案件中用第十二條的規(guī)定來解決雙方爭議的“是否超過訴訟時效或起訴期限”問題無疑是正確的，但法院對《解釋》第十二條的理解有失偏頗，理由如下：

《解釋》第十二條以條文中分號為界，分為前后兩段，根據(jù)原告訴因的不同，而適用不同的法律規(guī)定。從該條的文意來看，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，只存在于兩種情形：一是原告起訴行政機(jī)關(guān)不依法履行行政協(xié)議；二是原告起訴行政機(jī)關(guān)不依約履行行政協(xié)議。除此之外，該條并沒有規(guī)定其他參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效規(guī)定的情形。本案原告訴訟請求是建立在主張合同無效的基礎(chǔ)上，而《解釋》第十二條關(guān)于適用民事訴訟時效的規(guī)定，是建立在行政主體不履行協(xié)議的基礎(chǔ)上。然而，原告因行政主體不履行協(xié)議提起訴訟的前提是對行政協(xié)議本身的效力無爭議，否則也就不存在行政機(jī)關(guān)是否依法或依約履行的問題。所以，從法律邏輯上來看，針對本案原告的訴訟請求和理由，不應(yīng)當(dāng)適用《適用行政訴訟法司法解釋》第十二條前半段的規(guī)定。那么，是否應(yīng)適用該條后半段的規(guī)定？

對于這個問題，還是要從該條的后半段的文意出發(fā)。后半段關(guān)于適用起訴期限的前提是原告主張行政機(jī)關(guān)存在單方變更、解除協(xié)議等行為。后半段與前半段文意上不同之處在于后半未采取列明方式而是規(guī)定了“等行為”。筆者認(rèn)為，除了第十二條前半段規(guī)定的行政機(jī)關(guān)不依法或依約履行協(xié)議的情形外，原告主張被告存在的單方行為包括但不限于變更、解除等行為，都應(yīng)當(dāng)適用起訴期限的規(guī)定。之所如此理解，是因為該條后半段強(qiáng)調(diào)由于行政主體單方行為導(dǎo)致合同產(chǎn)生爭議，突出了行政行為所具有的強(qiáng)制性和單方性的特點，有別于一般的民事合同行為，所以較適宜用行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定。反觀本案的情形，原告請求撤銷合同的理由是被告未盡對簽約主體的審查義務(wù)導(dǎo)致合同無效，雖然該請求和理由不屬于行政機(jī)關(guān)單方變更、解除合同的情形，但應(yīng)屬于第十二條后半段所涵蓋的因行政主體單方原因?qū)е潞贤瑺幾h的等行為之一。所以，筆者傾向適用該條后半段的規(guī)定，對于原告提起的撤銷行政協(xié)議之訴或是確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴均應(yīng)符合行政訴訟法起訴期限的相關(guān)規(guī)定。

三、回歸實踐——請求撤銷行政協(xié)議及確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴如何適用起訴期限

（一）要引導(dǎo)當(dāng)事人明確訴訟請求

針對案例中原告的訴訟請求以及所依據(jù)的事實理由，我們可以發(fā)現(xiàn)原告在起訴時將行政協(xié)議無效作為訴因，將撤銷行政協(xié)議作為訴求。無論從合同法或是行政訴訟法角度來說，確認(rèn)行政協(xié)議無效和撤銷行政協(xié)議完全是兩個不同的法律概念，其適用的情形也各不相同。該案中，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)向原告釋明其訴訟請求與主張的事實、理由存在沖突，必須明確該案到底是請求撤銷行政協(xié)議還是確認(rèn)行政協(xié)議無效。在明確原告的訴訟請求的基礎(chǔ)上，再分析撤銷行政協(xié)議或確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴如何適用起訴期間。

（二）區(qū)分民行之間的制度差異，充分理解起訴期限的立法目的

按筆者對《解釋》第十二條的理解，對于撤銷行政協(xié)議或確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴都應(yīng)當(dāng)符合起訴期限的規(guī)定。然而，對于確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴或以協(xié)議無效為由提起的撤銷行政協(xié)議之訴是否受起訴期限的限制，目前的行政訴訟法及司法解釋尚未有明確的規(guī)定。司法實務(wù)中，有人認(rèn)為在行政訴訟中對于原告以行政協(xié)議無效為理由或者請求確認(rèn)協(xié)議無效時，應(yīng)當(dāng)參考民事審判中關(guān)于確認(rèn)合同無效不受訴訟時效限制的思路。筆者認(rèn)為上述觀點有失偏頗，對于以行政協(xié)議無效為由提起的撤銷協(xié)議之訴或者確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴是否受起訴期限限制，首先要厘清兩個問題：一是起訴期限與訴訟時效的區(qū)別；二是行政訴訟法建立起訴期間制度的目的。

1.起訴期限與訴訟時效的區(qū)別

民事規(guī)范中的訴訟時效是民事實體法上的制度，又稱為消滅時效，意為權(quán)利人不行使權(quán)利的法律事實持續(xù)滿一定期限后該權(quán)利人喪失勝訴權(quán)的法律效果。司法實踐中，有人從字面上把訴訟時效理解為訴訟法上的概念，認(rèn)為凡是訴訟都存在時效的問題，即可以提起訴訟的期限?；谏鲜隼斫猓簧偃藢⑵鹪V期限稱之為“行政訴訟時效”或“起訴時效”，將其等同于民事訴訟時效，甚至用訴訟時效的規(guī)定來審查判斷行政訴訟的起訴期限，并對超過起訴期限的案件作出駁回訴訟請求的實體判決，造成了二者在適用范圍上的混亂。雖然起訴期限和訴訟時效都設(shè)有一定的期間，且經(jīng)過一定的期間都會對當(dāng)事人發(fā)生某種不利的法律后果，但二者在本質(zhì)上是兩種不同的法律制度。

（1）二者性質(zhì)不同。起訴期限是訴之合法的要件，即起訴能夠被法院予以受理的法定條件，規(guī)定在行政訴訟法中，系訴訟程序法律制度;訴訟時效是訴之有理的要件，即原告的訴訟請求能夠成立的前提。訴訟時效屬于民事實體法律制度，規(guī)定在民法通則。

（2）二者的起算時間不同。行政訴訟的起訴期限從相對人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起計算，其采取的是客觀行為的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“行為”；而訴訟時效的起算時間從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起，以當(dāng)事人主觀感知權(quán)利被侵害為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“權(quán)利”。

（3）二者的期間有無變化不同。起訴期限是一個固定期間，不存在中止、中斷的情形。除非有正當(dāng)事由，并由人民法院決定，才可以對被耽誤的法定期限予以延長。而訴訟時效屬于可變期間，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長。

（4）法院對二者超過法定期間的處理方式不同。人民法院可以依職權(quán)審查起訴期限，相對人超過起訴期限起訴的，人民法院將裁定不予受理；受理后發(fā)現(xiàn)超過起訴期限的，裁定駁回起訴，即相對人喪失了起訴權(quán)。通常情況下，人民法院不主動審查訴訟時效問題，而且，它不是民事訴訟起訴的法定條件，當(dāng)事人并不喪失起訴權(quán)。而經(jīng)人民法院審理超過訴訟時效的，判決駁回原告訴訟請求，即當(dāng)事人喪失的是勝訴權(quán)。

2.行政訴訟法建立起訴期限制度的目的

關(guān)于行政訴訟法設(shè)立起訴期限制度的目的，筆者認(rèn)為主要從權(quán)利人（行政相對人和利害第三人）和行政主體兩個角度去認(rèn)識，體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）行政訴訟的起訴期限有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。行政訴訟的起訴期限表面上看是限制了權(quán)利人保護(hù)其合法權(quán)益的時間，但從本質(zhì)上看，設(shè)置起訴期限最終目的是為了敦促享有權(quán)利的當(dāng)事人及時行使訴權(quán)，積極維護(hù)其合法權(quán)益。通過這一制度警示權(quán)利人過期不依法提起訴訟，人民法院將不予保護(hù)，進(jìn)而實現(xiàn)保護(hù)權(quán)利人權(quán)益的功能。

（2）行政訴訟的起訴期限有利于提高行政主體的公信力，進(jìn)而促進(jìn)社會安定。行政訴訟是針對侵害權(quán)利人利益的行為提起的，而行政訴訟的提起期限即為行政相對人提起行政訴訟的時間限制。如果允許權(quán)利人任何時候都可以對行政行為申請救濟(jì)，可能會導(dǎo)致權(quán)利人躺在權(quán)利上“睡大覺”，勢必使行政行為一直處于被質(zhì)疑和否定的狀態(tài)。而行政主體作出的行政行為涉及一系列社會關(guān)系，這樣必然會導(dǎo)致相關(guān)社會關(guān)系的不穩(wěn)定。因此，行政訴訟起訴期限也具有維護(hù)社會安定，提高行政主體公信力的功能。

（3）行政訴訟的起訴期限有利于提升行政管理行為的效力和穩(wěn)定。起訴期限要求權(quán)利人在規(guī)定的時間內(nèi)提起訴訟，這樣可以避免任意起訴使行政機(jī)關(guān)作出的行政行為處于一種隨時被變更或撤銷的不安定狀態(tài)。通過這一制度也規(guī)制了因惡意提起行政訴訟導(dǎo)致行政管理行為不順暢的現(xiàn)象，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率，維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定。

（4）行政訴訟的起訴期限有利于查明行政行為真相。起訴期限的設(shè)立要求權(quán)利人在規(guī)定的時限內(nèi)提起行政訴訟，這不僅有利于當(dāng)事人及時提供充分的證據(jù)用以保護(hù)自身的合法權(quán)益，也有助于法院對于行政行為的真相的查明。

（三）準(zhǔn)確的適用起訴期限制度，引導(dǎo)當(dāng)事人及時合理的行使權(quán)利

由于起訴期限與訴訟時效在制度設(shè)計上存在本質(zhì)不同，基于起訴期限制度的立法目的，對于原告主張行政協(xié)議無效或可撤銷的情形，不可盲目參照民事訴訟時效的審判思路，認(rèn)為不受起訴期限的限制。對于土地出讓、土地征收等影響廣泛的行政協(xié)議，如果不對原告訴權(quán)的行使設(shè)定期限，等到政府或第三方投入巨額資金進(jìn)行土地開發(fā)后，原告才主張協(xié)議無效或者可撤銷，勢必會遲滯城市發(fā)展的進(jìn)度，并使得第三方的權(quán)益長期處于不確定的狀態(tài)。因此，在正確認(rèn)識起訴期限制度的基礎(chǔ)上，在涉及行政協(xié)議無效或撤銷的訴訟中應(yīng)準(zhǔn)確適用起訴期限，一方面可以督促當(dāng)事人及時行使訴權(quán)對行政協(xié)議不當(dāng)之處進(jìn)行糾偏，另一方面也保證了行政協(xié)議的可預(yù)期性和穩(wěn)定性，維護(hù)社會公共利益，促進(jìn)城市健康有序發(fā)展。

[注 釋]

①本文成文投稿時，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）剛剛公布實施。然而，在最新公布的司法解釋中卻未明確請求撤銷行政協(xié)議之訴和確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴是否適用起訴期限。據(jù)悉，最高人民法院正在研究起草專門針對行政協(xié)議的司法解釋。希望該司法解釋能夠盡快出臺，以填補(bǔ)目前法律適用的空白，統(tǒng)一行政訴訟裁判尺度。

②2010年11月，最高法院結(jié)果審判實際曾發(fā)布《最高人民法院關(guān)于無效合同所涉訴訟時效問題的規(guī)定（征求意見稿）》，其中第一條規(guī)定：“當(dāng)事人對確認(rèn)合同無效請求權(quán)提出訴訟時效抗辯的，人民法院不予支持……”，但該意見一直未通過。但在民事審判中，普遍認(rèn)為民事合同無效即自始無效，當(dāng)事人可隨時提出確認(rèn)無效請求，不受訴訟時效限制。

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