廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府治理創(chuàng)新對(duì)策研究

□ 李世蘭

十九大報(bào)告提出，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，其中對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提出了更高要求，要求賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。隨著第三批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)形成了“1+3+7”格局。根據(jù)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)頂層設(shè)計(jì)，中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著“依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，將廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐和全國(guó)新一輪改革開(kāi)放先行地”[1]的重要?dú)v史使命。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新，是政府自身的革命。因此，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府治理創(chuàng)新對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、積極探索對(duì)外開(kāi)放新途徑具有重要意義。

一、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府治理創(chuàng)新取得的成效

自2015年4月掛牌以來(lái)，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極開(kāi)展改革實(shí)踐，包括建立高效的管理機(jī)制、深化行政審批改革、加快商事制度改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、加快新型智庫(kù)建設(shè)等，旨在推動(dòng)貿(mào)易、投資、金融、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推動(dòng)粵港澳深度融合發(fā)展。經(jīng)過(guò)不斷的改革與探索，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得了重要的階段性成果。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已形成385項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，其中向全國(guó)復(fù)制推廣了21項(xiàng)、全省復(fù)制推廣了86項(xiàng)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。目前，自貿(mào)區(qū)內(nèi)累計(jì)新設(shè)企業(yè)19.6萬(wàn)家，位居全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第1位；實(shí)際利用外資127.64億美元，超過(guò)全省的20%。[2]

（一）建立了“統(tǒng)籌管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、精干高效”的管理機(jī)制

根據(jù)《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理試行辦法》的要求，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)按照“統(tǒng)籌管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、精干高效”的原則，設(shè)置省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)。目前，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)制和實(shí)施方案采用“1+3”形式，其中“1”是指設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)即省級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)協(xié)調(diào)辦公室，制定了《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》作為總體指導(dǎo)方案；“3”是指在三個(gè)片區(qū)分別設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)，建立了獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)因地制宜、錯(cuò)位發(fā)展和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，廣東省根據(jù)三個(gè)片區(qū)各自在地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展要素等方面得優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，分別制定了廣州南沙、深圳前海蛇口和珠海橫琴片區(qū)的建設(shè)實(shí)施方案。這種管理體制既保障了廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)整體改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又充分發(fā)揮了各個(gè)片區(qū)的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了管理方式的靈活性，目前三個(gè)片區(qū)都取得了較為顯著的建設(shè)成效。

（二）深化行政審批改革，打造“特區(qū)速度”

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)就是大力推行行政審批改革，在行政審批各環(huán)節(jié)優(yōu)化流程、改革管理方式、提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，通過(guò)選擇審批頻次較高、改革預(yù)期效果比較明顯的商事登記后置審批事項(xiàng)，按照“先易后難，分步實(shí)施”的要求，梳理區(qū)一級(jí)權(quán)限審批事項(xiàng)進(jìn)行試點(diǎn)改革。三個(gè)片區(qū)分別梳理了132項(xiàng)、131項(xiàng)、67項(xiàng)后置審批行政許可事項(xiàng)。[3]取消、刪減、轉(zhuǎn)移和調(diào)整一批市場(chǎng)準(zhǔn)入前置審批事項(xiàng)，優(yōu)化服務(wù)流程、縮短企業(yè)辦理時(shí)間，為企業(yè)提供“一門式、一網(wǎng)式”的全方位、標(biāo)準(zhǔn)化政務(wù)服務(wù)。積極探索事中事后監(jiān)管新模式，成立綜合執(zhí)法局、探索聯(lián)合監(jiān)管新形式，完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，探索建立嚴(yán)重違法企業(yè)黑名單制度，對(duì)失信商事主體實(shí)行聯(lián)合懲戒，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程網(wǎng)上辦理。

（三）加快商事制度改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，建立商事登記認(rèn)領(lǐng)通報(bào)制度，明晰監(jiān)管責(zé)任。率先在全省大幅削減商事登記前置審批事項(xiàng)，除金融和負(fù)面清單以內(nèi)的外商投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)保留“先證后照”外，其余改為“先照后證”，其中南沙、橫琴片區(qū)保留14項(xiàng)，前海蛇口片區(qū)保留11項(xiàng)，工商登記前置審批事項(xiàng)整體壓減比例超過(guò)90%，比國(guó)家保留事項(xiàng)精簡(jiǎn)了近三分之二。[3]率先建設(shè)統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享，率先構(gòu)建企業(yè)信用監(jiān)管指標(biāo)體系，對(duì)企業(yè)采用按ABCD信用等級(jí)分類管理。

（四）充分發(fā)揮智囊團(tuán)思想庫(kù)作用，加快新型智庫(kù)建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)。廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)積極開(kāi)展決策咨詢工作，在新型智庫(kù)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。據(jù)調(diào)研，深圳前海蛇口片區(qū)和珠海橫琴片區(qū)都設(shè)立了自貿(mào)區(qū)發(fā)展咨詢委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成級(jí)別高、分量重、針對(duì)性強(qiáng)。如深圳設(shè)立的前海蛇口自貿(mào)片區(qū)及前海深港合作區(qū)咨詢委員會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)華建敏任咨委會(huì)主任委員，中銀香港副董事長(zhǎng)、執(zhí)行董事、總裁岳毅，新加坡南洋理工大學(xué)終身榮譽(yù)校長(zhǎng)徐冠林等任咨委會(huì)委員。咨委會(huì)的目標(biāo)是希望各位委員充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，圍繞前海蛇口自貿(mào)片區(qū)及前海合作區(qū)各項(xiàng)重點(diǎn)工作積極建言獻(xiàn)策，拿出符合實(shí)際、高質(zhì)量的咨詢意見(jiàn)，為更高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)前海蛇口自貿(mào)片區(qū)及前海合作區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

再如珠海橫琴新區(qū)也按照《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》規(guī)定成立了發(fā)展咨詢委員，全國(guó)政協(xié)副主席何厚鏵任主任委員，蔡鄂生、雷于藍(lán)等知名專家學(xué)者任咨詢委員。首屆咨委會(huì)運(yùn)作三年來(lái)，共舉辦20多場(chǎng)研討會(huì)和專題講座，組織近50批次實(shí)地調(diào)研考察，開(kāi)展12項(xiàng)重大課題研究，提出200多條具體且有針對(duì)性的對(duì)策建議，成為推動(dòng)橫琴又好又快發(fā)展不可或缺的重要力量和創(chuàng)新源泉。

二、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府治理創(chuàng)新面臨的主要問(wèn)題

（一）行政權(quán)利分割現(xiàn)象突出，制度創(chuàng)新主觀性不強(qiáng)

與上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不同，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)包含的片區(qū)分屬三個(gè)不同的城市。目前廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采取的是“省級(jí)管理機(jī)構(gòu)+各片區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)”的“1+3”管理形式。而且，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)三大片區(qū)中，各片區(qū)的行政架構(gòu)各不相同。如深圳前海蛇口片區(qū)包括深圳市和前海區(qū)兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)，珠海橫琴片區(qū)則涉及廣東省—珠海市—區(qū)管委會(huì)三級(jí)行政機(jī)構(gòu)，而廣州南沙新區(qū)片區(qū)則涉及廣東省—廣州市—南沙區(qū)（新區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）—鎮(zhèn)（街道）行政機(jī)構(gòu)。[4]自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的具體改革任務(wù)推進(jìn)是由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)具體執(zhí)行的，然而管委會(huì)本身并沒(méi)有多少實(shí)際的行政權(quán)力，真正的權(quán)力其實(shí)還是在地方政府。而且許多改革創(chuàng)新制度的推行成功與否，取決于上級(jí)部門的授權(quán)，比如金融創(chuàng)新難以推進(jìn)的根本原因在于改革權(quán)限在中央，地方?jīng)]有實(shí)質(zhì)性權(quán)力。所以雖然廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)率先嘗試省級(jí)權(quán)限或市級(jí)權(quán)限下放到地方，但是由于權(quán)責(zé)的嚴(yán)重不對(duì)等，權(quán)力分割現(xiàn)象非常嚴(yán)重，導(dǎo)致各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性大大降低，制度創(chuàng)新的效果也大打折扣。

（二）三大片區(qū)行政“身份”不同，制度創(chuàng)新進(jìn)展不一

廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)還存在一個(gè)突出特點(diǎn)，那就是三大片區(qū)的行政“身份”不同，比如珠海和深圳屬于特區(qū)，而廣州則不屬于特區(qū)，而只屬于省會(huì)城市。所以相比較而言，珠海和深圳在政策便利性上就具有先天優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼈兊恼呖梢栽竭^(guò)廣東省級(jí)層面，直接和中央相關(guān)職能部門對(duì)接，因而政策實(shí)施力度和速度相對(duì)較快。而廣州市的許多政策倡議需要先經(jīng)過(guò)省里審批，然后才能上報(bào)中央，這樣許多政策可能在省級(jí)層面就被過(guò)濾掉了。[4]另外，稅收優(yōu)惠方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策也不盡相同。比如經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以享受多種稅收減免，符合一定條件的特區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)等可以減按15%稅率征收企業(yè)所得稅，而同等條件的企業(yè)在廣州這樣的非特區(qū)則要按25%稅率征收。廣東自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)因先天“身份”不同而導(dǎo)致制度創(chuàng)新進(jìn)度不同。目前三大片區(qū)的發(fā)展還基本上是各自為政，制度創(chuàng)新力度上，珠海和深圳相對(duì)廣州要快一些，力度要大一些，效果要好一些。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失，制度創(chuàng)新系統(tǒng)性不強(qiáng)

與上海自貿(mào)區(qū)相比，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)的難度更大，因?yàn)樗粌H涉及到各部門之間的協(xié)調(diào)，還包括各片區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前三大片區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)在省級(jí)層面，但是因?yàn)楦髌瑓^(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)不同以及省級(jí)層面的統(tǒng)籌兼顧考慮，從調(diào)研情況看，目前的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺失和部門之間協(xié)調(diào)的不暢，使得三大片區(qū)的發(fā)展目標(biāo)趨同，各種隱形競(jìng)爭(zhēng)不利于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升，制度創(chuàng)新系統(tǒng)性不強(qiáng)。《總體方案》對(duì)三個(gè)片區(qū)的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)做了具體布局，然而在實(shí)際操作過(guò)程中，三大片區(qū)之間在招商引資、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人才引進(jìn)等方面還存在著一定程度的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，片區(qū)之間如何通過(guò)協(xié)調(diào)引導(dǎo)進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展是目前廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)存在的難點(diǎn)問(wèn)題。

（四）立法比較滯后，法律保障體系尚需完善

與國(guó)際自貿(mào)區(qū)相比，我國(guó)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展立法相對(duì)比較滯后，法律保障體系尚需完善，這不僅僅是廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面臨的個(gè)性問(wèn)題，更是全國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面臨的共性問(wèn)題。從保稅區(qū)升級(jí)成為自貿(mào)區(qū)是國(guó)際上自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的規(guī)律和潮流，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正是遵守這種發(fā)展趨勢(shì)而發(fā)展起來(lái)的。由于特殊的歷史背景，我國(guó)保稅區(qū)的設(shè)立一般采用的是“先嘗試，后立法”的模式，即保稅區(qū)并不是“依法設(shè)立”的，以至于我國(guó)保稅區(qū)不斷發(fā)展，而相關(guān)的國(guó)家層面的法律和行政法規(guī)卻遲遲未能出臺(tái)，保稅區(qū)的管理依據(jù)大部分還只能是地方性規(guī)章制度。[5]保稅區(qū)這種立法滯后的“先天性不足”導(dǎo)致了升級(jí)版的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也存在同樣的問(wèn)題。目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)存在的突出問(wèn)題在于，國(guó)家層面關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的專門性的法律缺失，立法存在嚴(yán)重滯后，《自貿(mào)區(qū)條例》立法進(jìn)程緩慢。相比較而言，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)比保稅區(qū)面臨更加復(fù)雜的環(huán)境，承擔(dān)更多的改革歷史使命，因而沒(méi)有一套完整的法律體系作保障，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新就難以順利進(jìn)行。

三、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府治理創(chuàng)新的對(duì)策建議

《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》提出，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)在于將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐和全國(guó)新一輪改革開(kāi)放先行地。作為改革開(kāi)放的前沿地，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府治理創(chuàng)新既要充分借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)自貿(mào)區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，又要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在“一國(guó)兩制”的特殊經(jīng)濟(jì)制度下探索新的政府治理創(chuàng)新模式。

（一）采用分級(jí)管理方式，鼓勵(lì)多元主體參與管理活動(dòng)

由于自貿(mào)區(qū)政府管理事務(wù)具有跨界性特點(diǎn)，直接導(dǎo)致了參與自貿(mào)區(qū)政府管理主體的多元化，多元的管理主體就會(huì)產(chǎn)生部門間進(jìn)行分工的需求，而部門分工則直接產(chǎn)生了對(duì)跨部門協(xié)調(diào)的需求。從理論上而言，自貿(mào)區(qū)政府管理對(duì)象的跨界性越強(qiáng)，參與政府管理主體的多元性就越突出，部門分工也就越細(xì)，進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)的必要性和難度也就越大。因此，要突破自貿(mào)區(qū)政府管理的跨界性難題，就必須探索系統(tǒng)的、有效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，使跨部門協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、常態(tài)化。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的管理分宏觀管理和微觀管理兩個(gè)不同層面。從宏觀上要樹(shù)立中央管理部門權(quán)威，通過(guò)中央集中管理制定自由貿(mào)易區(qū)改革發(fā)展的重大方案，為自由貿(mào)易區(qū)改革與發(fā)展提供指導(dǎo)。[6]目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)機(jī)構(gòu)是國(guó)家商務(wù)部，在各省份自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)自然由商務(wù)廳來(lái)牽頭，成立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦公室，負(fù)責(zé)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作。下面設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)管理委員會(huì)，每個(gè)自貿(mào)片區(qū)又分管很多區(qū)塊，從而建立中央和地方政府之間的垂直管理體系。從微觀層面講，應(yīng)積極鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與管理活動(dòng)。在地方層面的管理中，可以根據(jù)區(qū)內(nèi)不同的功能要求和職責(zé)定位采用更加細(xì)化的混合型管理模式。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不外乎兩個(gè)：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)行政管理，另一個(gè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)管理。針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政管理，目前廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)存在著片區(qū)管委會(huì)，可以由它們具體負(fù)責(zé)執(zhí)行中央管理委員會(huì)的法律、法規(guī)，并負(fù)責(zé)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的具體行政管理。針對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)得運(yùn)營(yíng)關(guān)了則可以考慮引入專業(yè)開(kāi)發(fā)公司、社會(huì)組織、第三方機(jī)構(gòu)等參與經(jīng)濟(jì)管理過(guò)程。

（二）完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)不同片區(qū)錯(cuò)位發(fā)展

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)，多元社會(huì)的政府治理需要積極動(dòng)員各種治理資源和治理主體，需要在政府體系內(nèi)形成一個(gè)上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府的不同部門之間、不同政策領(lǐng)域之間的跨界合作網(wǎng)絡(luò)，跨部門協(xié)調(diào)的需求隨之凸顯。[7]部門之間缺少協(xié)調(diào)與配合一直是我們政府管理制度上的一個(gè)老問(wèn)題。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括廣州南沙新區(qū)片區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)和珠海橫琴新區(qū)三大片區(qū)。雖然《總體方案》中對(duì)三大片區(qū)未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃作出了明確定位，然而三大片區(qū)在產(chǎn)業(yè)政策、招商引資、人才吸引等方面存在諸多重復(fù)和競(jìng)爭(zhēng)，因此如何完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)三大片區(qū)錯(cuò)位發(fā)展就顯得尤為重要。

目前廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)主要為省級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)協(xié)調(diào)辦公室，應(yīng)充分利用省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)全省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展作出總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化區(qū)域協(xié)同發(fā)展。此外，2015年國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)成立國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議（簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)聯(lián)席會(huì)議）制度，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度，尤其是粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)商粵港澳發(fā)展中的核心問(wèn)題，引導(dǎo)相關(guān)政策的制定和實(shí)施，在先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)、高端產(chǎn)業(yè)配套、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目引入和高端人才培養(yǎng)等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入合作。只有這樣三大片區(qū)之間、粵港澳之間才能既各有側(cè)重、錯(cuò)位發(fā)展，又統(tǒng)籌合作、協(xié)同發(fā)展，形成良好的制度安排，充分體現(xiàn)制度創(chuàng)新的活力。

（三）加快制定相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全方位體制機(jī)制改革

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，最大限度實(shí)現(xiàn)政府管理方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以政府—市場(chǎng)—社會(huì)為主的多元主體的服務(wù)型政府。國(guó)外自由貿(mào)易建設(shè)的顯著特征在于，自貿(mào)區(qū)建設(shè)目標(biāo)非常明確，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，提前做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、有針對(duì)性地進(jìn)行招商引資。目前，我國(guó)國(guó)家層面和區(qū)市層面針對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)相繼出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)意見(jiàn)，這些文件精神為自由貿(mào)易區(qū)的改革與發(fā)展確立了方向，明確了任務(wù)與目標(biāo)。但是，相關(guān)配套的規(guī)劃如土地使用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、未來(lái)改革開(kāi)放重點(diǎn)規(guī)劃等等并未出臺(tái)。因此，廣東自貿(mào)區(qū)應(yīng)根據(jù)全省和各個(gè)片區(qū)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和未來(lái)發(fā)展的方向，應(yīng)加快相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，對(duì)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)研究，明確自由貿(mào)易區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)與相關(guān)支持產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)與思路，確定改革思路與路徑及體制機(jī)制的難點(diǎn)，提前制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策和配套政策，實(shí)現(xiàn)全方位體制機(jī)制改革，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（四）深化粵港澳深度合作，突出地方特色

根據(jù)《總體方案》中的要求，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的根本任務(wù)是尋求和港澳深度合作的新模式，因此，貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針、促進(jìn)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度合作是廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要試點(diǎn)任務(wù)，也是廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的特色所在。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將在CEPA框架下進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)港澳的開(kāi)放，著力突破CEPA落地的體制和機(jī)制障礙，與港澳緊密合作，深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，打造粵港澳攜手參與全球競(jìng)爭(zhēng)的深度合作平臺(tái)，促進(jìn)粵港澳互利共贏發(fā)展。[8]現(xiàn)階段廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)應(yīng)創(chuàng)新合作模式，推進(jìn)粵港澳經(jīng)濟(jì)深度合作，尤其是在服務(wù)貿(mào)易自由化、金融合作、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的深入融合。

（五）加快法治建設(shè)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

一方面，國(guó)家層面提供法治保障。自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家暫時(shí)調(diào)整實(shí)施外資企業(yè)法等4部法律、17部行政法規(guī)、3部國(guó)務(wù)院文件、3部國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章。[9]另外，國(guó)家部委層面出臺(tái)了一批支持文件和政策措施。2016年7月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2016〕41號(hào)文《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定》，明確提出，為保障自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有關(guān)改革開(kāi)放措施依法順利實(shí)施，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等18部行政法規(guī)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》等4件國(guó)務(wù)院文件、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》等4件經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。另一方面，廣東省層面和各片區(qū)層面應(yīng)緊隨自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的國(guó)際發(fā)展新趨勢(shì)，積極對(duì)接國(guó)際貿(mào)易投資新規(guī)則，分行業(yè)、分條目逐一細(xì)化和出臺(tái)配套政策方案，將政策透明化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、責(zé)任主體明確化，確保改革政策真實(shí)落地。通過(guò)創(chuàng)新貿(mào)易尤其是服務(wù)貿(mào)易模式、投資管理體制、政務(wù)管理體制、事中事后監(jiān)管方式等，進(jìn)一步加快法制建設(shè)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)全面啟動(dòng)了中國(guó)新一輪改革，廣東作為改革開(kāi)放前沿，擔(dān)負(fù)著更多更重的任務(wù)和壓力。自貿(mào)區(qū)政策是目前中國(guó)最前端的特殊政策，在新的改革進(jìn)程中，廣東還能否成為改革開(kāi)放的排頭兵，能否沖出重圍，這不僅需要政府在思想認(rèn)識(shí)上高度重視自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的重要意義，更要從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府管理流程、完善政府管理方式，重塑競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

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