新時(shí)代推進(jìn)行政體制改革的重點(diǎn)和方向

□ 畢瑞峰

黨的十九大報(bào)告提出，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”，并要求全黨“要深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)”。其中，在改革領(lǐng)域，黨的十九大報(bào)告明確指出，新時(shí)代全面深化改革的目標(biāo)是，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政管理體制改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九大報(bào)告在“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”部分中，明確指出要“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”。通過學(xué)習(xí)黨的十九大精神，結(jié)合近年來的政府管理改革情況，筆者認(rèn)為新時(shí)代推進(jìn)行政管理體制改革將會(huì)圍繞以下重點(diǎn)和方向展開：

一、繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)

簡(jiǎn)政放權(quán)中的“政”和“權(quán)”主要是指一級(jí)政府的主要任務(wù)和職責(zé)，簡(jiǎn)政放權(quán)屬于政府職能配置的范疇。在黨的十八大以前，我們的政府職能配置模式基本上是“大政府”模式，政府管理了很多自己“管不好也管不了”的事情。由于行政資源的有限性，政府管的事情多了，必然導(dǎo)致政府管理效率的下降，甚至有些領(lǐng)域還出現(xiàn)管理“真空”。近年來，我們?cè)谡芾眍I(lǐng)域出現(xiàn)的很多問題和“窘境”，不少是與我們政府職能配備模式出現(xiàn)問題有關(guān)系的，比如“十個(gè)大蓋帽管不住一個(gè)爛草帽”“七八個(gè)部門管不住一頭豬”等。在這種情況下，要推進(jìn)行政管理體制改革，首先就必須改變傳統(tǒng)的“大政府”職能配備模式，從政府職能上對(duì)政府進(jìn)行“瘦身”，進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)改革。簡(jiǎn)政放權(quán)，“包括‘放開’和‘下放’兩層含義”[1]，一個(gè)是將部分原本由政府履行的職能從政府中精簡(jiǎn)出去，轉(zhuǎn)移給社會(huì)或其它公共管理主體去履行，另一個(gè)是將部分原來由上級(jí)政府履行的職能下放給下級(jí)政府或基層政府去履行。簡(jiǎn)政放權(quán)是轉(zhuǎn)變政府職能的有效方式，“要簡(jiǎn)政，政府只管自己應(yīng)該管和必須管的事”[2]，通過簡(jiǎn)政放權(quán)可以促使政府把該管理的事權(quán)管好，達(dá)到政府職能配置的科學(xué)化和合理化。

簡(jiǎn)政放權(quán)是黨的十八大以來政府管理改革的最為重要的內(nèi)容和方式，可以說近年來的政府管理基本上都是圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)改革來開展的。黨的十八大報(bào)告提出，要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。黨的十八大屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出，要“全面正確履行政府職能。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革”，對(duì)“市場(chǎng)機(jī)制有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”，對(duì)“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。李克強(qiáng)總理在2013年夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上的致辭中明確提出，“本屆政府開門做的第一件大事，就是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，大力推進(jìn)行政管理體制改革”，“目的就是通過簡(jiǎn)政放權(quán)，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位”。李克強(qiáng)總理在2015年5月召開的全國推進(jìn)簡(jiǎn)政放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，對(duì)兩年來的簡(jiǎn)政放權(quán)改革進(jìn)行總結(jié)時(shí)再次談到，“本屆政府成立伊始，開門辦的第一件大事就是推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，把簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為‘先手棋’”。在2017年6月召開的全國深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出，“最近幾年，在各方共同努力下，‘放管服’改革取得了積極成效”，“行政審批事項(xiàng)大幅減少。國務(wù)院部門取消和下放行政審批事項(xiàng)的比例超過40%，不少地方超過70%；非行政許可審批徹底終結(jié)；國務(wù)院各部門設(shè)置的職業(yè)資格削減70%以上；中央層面核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)減少90%；外商投資項(xiàng)目95%以上已由核準(zhǔn)改為備案管理”。在國務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)改革的強(qiáng)力推進(jìn)下，省市縣各級(jí)政府也都大規(guī)模地推進(jìn)事權(quán)改革，清理、取消和下放大量事權(quán)。就廣東省而言，2016年省市縣三級(jí)行政審批事項(xiàng)均比2011年壓減40%以上，省級(jí)全面取消非行政許可審批事項(xiàng)，省直51個(gè)部門公布9類權(quán)責(zé)事項(xiàng)6971項(xiàng)。

然而，事權(quán)的精簡(jiǎn)和下放只是簡(jiǎn)政放權(quán)改革的部分內(nèi)容，除此之外，簡(jiǎn)政放權(quán)還需要對(duì)所精簡(jiǎn)和下放的事權(quán)能夠很好的被社會(huì)主體和下級(jí)政府順利承接起來，同時(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)絕對(duì)不是“該管的不管”，而是通過調(diào)整政府職能規(guī)模，把更多的精力投向政府應(yīng)該管理的事情之上。經(jīng)過幾年的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，雖然政府的事權(quán)規(guī)模已經(jīng)得到有效精簡(jiǎn)，然而目前的簡(jiǎn)政放權(quán)改革過于集中在“簡(jiǎn)”和“放”環(huán)節(jié)，而對(duì)于事權(quán)精簡(jiǎn)和下放之后的環(huán)節(jié)關(guān)注還不夠，一些事權(quán)直接“丟給”了社會(huì)，而另一些事權(quán)又層層下放，“扔給”基層政府，導(dǎo)致有些“該管理的又沒有管了”、“不該放的又放了”。因此，黨的十九大報(bào)告在前幾年的簡(jiǎn)政放權(quán)改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式”。下一步的簡(jiǎn)政放權(quán)改革主要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行深化：一是對(duì)“簡(jiǎn)”掉的事權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)管，確保政府“簡(jiǎn)”出去的事權(quán)能夠被市場(chǎng)和社會(huì)主體有效承接，不存在管理“真空”；二是對(duì)“放”的事權(quán)進(jìn)行重新梳理與評(píng)估，確保地方政府和基層政府能夠有效承接下放的事權(quán)。

二、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

經(jīng)典行政管理學(xué)理論告訴我們，行政管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革和人員調(diào)整必須系統(tǒng)推進(jìn)，否則就會(huì)使改革效果大打折扣。如果只是單純地進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，而不對(duì)既有的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行調(diào)整，那么這些機(jī)構(gòu)和人員必然“因人設(shè)事”，把這些精簡(jiǎn)的職能重新找回來；同樣，如果只是進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，不從根本上進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，由于這些職能沒有人履行，必然把那些精簡(jiǎn)掉的機(jī)構(gòu)和人員重新找回來。我們過去在很長一段時(shí)間里，沒有關(guān)注到行政管理體制改革的系統(tǒng)性，只是單純從政府職能、政府機(jī)構(gòu)或是行政人員著手，致使行政管理體制改革的效果一直不理想，甚至步入精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的“怪圈”。

近年來的行政管理體制改革已經(jīng)開始關(guān)注到改革的系統(tǒng)性，從改革的全面性推進(jìn)行政管理體制。黨的十八大報(bào)告指出，“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，開始從政府職能、政府結(jié)構(gòu)和服務(wù)水平等方面系統(tǒng)推進(jìn)行政管理體制改革。在政府機(jī)構(gòu)改革方面，黨的十八大報(bào)告指出，要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出要“全面正確履行政府職能”，并提出“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”。在政府機(jī)構(gòu)改革方面，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”，“進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”。黨的十八大以來，隨著全面深化改革的推進(jìn)，特別是簡(jiǎn)政放權(quán)改革的推進(jìn)，政府的職能發(fā)生了較大變化，這從客觀上要求對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革。簡(jiǎn)政放權(quán)改革給政府職能帶來的變化主要有兩個(gè)方面，一方面是在“簡(jiǎn)”的方面，將大量原本屬于政府履行的職能直接從政府中精簡(jiǎn)出去，交給市場(chǎng)和社會(huì)主體去履行，這方面的改革直接帶來政府職能的縮減，另一方面是在“放”的方面，將大量原本由上級(jí)政府履行的職能下放給地方政府甚至是基層政府去履行，這方面的改革帶來政府職能在上下級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移，最直接的變化就是地方政府和基層政府需要履行的職能越來越多，職能規(guī)模相對(duì)擴(kuò)大，李克強(qiáng)總理在2017年全國深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)電視電話會(huì)議上指出，“行政審批事項(xiàng)大幅減少。國務(wù)院部門取消和下放行政審批事項(xiàng)的比例超過40%，不少地方超過70%”。

由于當(dāng)前各級(jí)政府的職能已經(jīng)變生了較大變化，這就要求對(duì)履行這些職能的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，否則就會(huì)影響到既有政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)改革效果，黨的十九大報(bào)告明確提出，“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”。根據(jù)當(dāng)前各級(jí)政府的職能變化，下一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的方向主要是在以下兩個(gè)方面：一是推進(jìn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化。過去各級(jí)政府部門都將行政審批視作本部門最重要的工作職責(zé)，在政府部門內(nèi)部也配備了大量的行政審批機(jī)構(gòu)和人員。現(xiàn)在由于大量的行政審批事項(xiàng)得到精簡(jiǎn)和下放，帶來政府部門內(nèi)部職能的變化，必然要求政府部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也隨之進(jìn)行調(diào)整，黨的十九大報(bào)告提出，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。順應(yīng)“放管服”改革的需要，政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置必然從過去“審批型”向現(xiàn)在“監(jiān)管型”轉(zhuǎn)變，將政府部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員圍繞“放管結(jié)合”和“優(yōu)化服務(wù)”進(jìn)行重組。二是推進(jìn)部門之間的機(jī)構(gòu)重組。還是由于簡(jiǎn)政放權(quán)帶來的政府職能變化，不僅導(dǎo)致政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置的重組，還帶來政府部門之間的合并與重組?！胺殴芊备母锊粌H要求對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行大幅精簡(jiǎn)，還要求對(duì)剩下的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行集中辦理，將分散在各個(gè)政府部門的行政審批機(jī)構(gòu)和人員集中“打包”，成立專門的行政審批機(jī)構(gòu)，成建制的進(jìn)駐行政服務(wù)中心。在這種情況下，由于將各個(gè)政府部門的行政審批職能、機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行了“剝離”，必然帶來剩下政府部門的重組，黨的十九大報(bào)告指出，“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。

三、建設(shè)服務(wù)型政府

從行政體制改革的目標(biāo)上來說，無論是轉(zhuǎn)變政府職能的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，還是深化政府機(jī)構(gòu)改革，都不是行政管理體制改革的目標(biāo)所在。我們推進(jìn)行政管理體制改革的終極目標(biāo)就是建設(shè)一個(gè)服務(wù)于民的政府，黨的十九大報(bào)告明確指出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。顯而易見，十九大報(bào)告明確指出了行政體制改革的目的所在，就是建設(shè)人民有滿意的服務(wù)型政府，與之相比，其它的轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)等都是改革的手段而矣。然而，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，我們甚至忘記了行政體制改革的目標(biāo)所在，單純地把轉(zhuǎn)變政府職能或是政府機(jī)構(gòu)改革作為改革的目的所在。這也是我們之前的行政改革步入“怪圈”最主要的原因。比如，就政府職能而言，我們一直在談轉(zhuǎn)變政府職能，但是沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不知往哪個(gè)方向去轉(zhuǎn)變，單純地認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能就是要不斷縮小政府的規(guī)模，從過去的“大政府”轉(zhuǎn)變成“小政府”，實(shí)際上，無論是“大政府”還是“小政府”都不是轉(zhuǎn)變政府職能的目的。借用新公共服務(wù)學(xué)派代表人物登哈特的一句話來說，就是“當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，我們是否正淡忘誰擁有這條船”[3]，我們?cè)谵D(zhuǎn)變政府職能的時(shí)候，忘記了為什么要轉(zhuǎn)變政府職能。

而服務(wù)型政府的提出，就為我們提供了這樣的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們可以按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府的職能進(jìn)行裁剪，只要能夠服務(wù)于民的職能再多也是政府應(yīng)該履行的，而那些不利于服務(wù)于的職能就應(yīng)該轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的提出，經(jīng)歷了較長時(shí)間的實(shí)踐探索和理論儲(chǔ)備。2004年2月21日溫家寶總理在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話時(shí)提到努力建設(shè)服務(wù)型政府以來，我國各級(jí)政府已經(jīng)將建設(shè)服務(wù)型政府作為政府建設(shè)的重要目標(biāo)。2005年3月時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國人大三次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中指出，“我們應(yīng)努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中”，這是我國政府第一次正式提出服務(wù)型政府的概念。2006年3月，我國政府制定的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出，加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府，它標(biāo)志著服務(wù)型政府已經(jīng)成為中國行政體制改革的目標(biāo)選擇。2007年，黨的十七大報(bào)告對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展作了總體部署，并明確提出，把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。2012年，黨的十八大報(bào)告明確指出，“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。黨的十八屆三中全會(huì)指出要“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”。

建設(shè)服務(wù)型政府將是一個(gè)長期過程，我們不可能一蹴而就，“這里面充滿著矛盾和斗爭(zhēng)。根本的一點(diǎn)就在于，統(tǒng)治者為了自己私利而建立的政府體系，決不會(huì)自動(dòng)退出歷史舞臺(tái)；而人民所期望的服務(wù)于自己的政府體系，也決不會(huì)自動(dòng)建立”[4]。首先服務(wù)型政府是一個(gè)有著服務(wù)理念的政府，無論是政府的職能配置，還是政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，都是圍繞怎么樣能最大限度的服務(wù)于民來展開的，這就要求通過多種手段來樹立和強(qiáng)化行政人員的服務(wù)理念。其次服務(wù)型政府是一個(gè)有著服務(wù)能力的政府，服務(wù)水平低下的政府絕不是服務(wù)型政府，這就要求政府不斷提升自己的服務(wù)水平，比如設(shè)置“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)、采用新型行政服務(wù)技術(shù)等。再次服務(wù)型政府是一個(gè)有著服務(wù)流程的政府，服務(wù)型政府要求對(duì)政府的辦理流程按照最大限度服務(wù)于民來進(jìn)行再造，不斷精簡(jiǎn)繁文縟節(jié)，提供方便、快捷和高效行政服務(wù)。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]應(yīng)松年.簡(jiǎn)政放權(quán)的法治之路[J].行政管理改革，2006，（1）.

[3][美]羅伯特·丹哈特，珍妮特·丹哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵[J].中國行政管理，2002，（10）.

[4]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002，（7）.