臺州市路橋區(qū)流動黨員再組織化及其社會治理功能初探*

鄭巖濱

（中共臺州市路橋區(qū)委黨校，浙江 臺州 318050）

隨著經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型，黨員的流動性越來越大。黨的十八大提出要“改進(jìn)對流動黨員的教育、管理、服務(wù)，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”［1］。面對新形勢、新問題，如何實(shí)現(xiàn)流動黨員的再組織化，構(gòu)建流動黨員參與社會治理的有效機(jī)制，進(jìn)一步推動政府一元化治理模式向政府、社會、市場共同參與的多元化治理模式轉(zhuǎn)變，成為當(dāng)前基層黨建工作亟需破解的課題。本文試就此課題作粗淺的探討。

一、流動黨員再組織化及流動黨員參與社會治理研究概況

（一）關(guān)于流動黨員的類別

有專家把流動黨員分為流動頻繁且聚居地分散的流動黨員和流動相對固定且聚居地集中的流動黨員。有把流動黨員分為“隱名”黨員、“地下”黨員、“口袋”黨員、“戶口”黨員和“掛靠”黨員五大類［2］。有按身份分為社區(qū)流動黨員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人流動黨員、農(nóng)村流動黨員和大中專畢業(yè)生流動黨員、人事關(guān)系留在原單位黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移的流動黨員，借調(diào)、學(xué)習(xí)進(jìn)修、休假探親、辦理公務(wù)超過3個(gè)月的流動黨員［3］。有按地域，把流動黨員劃分為：外地流入本地的黨員、本地流動黨員、本地流出黨員［4］。筆者認(rèn)為可將流動黨員分為以下幾類：派駐外地關(guān)系留在原單位的流動黨員；農(nóng)民工流動黨員；體制改革后的流動黨員；高等院校畢業(yè)生中與組織關(guān)系暫時(shí)分離的流動黨員。

（二）關(guān)于流動黨員的再組織化

流動黨員再組織化的一個(gè)重要形式就是在流入地建立“流動黨組織”，目前學(xué)界關(guān)于“流動黨組織”的研究實(shí)例主要有：重慶市江北區(qū)以創(chuàng)建流動黨員“紅心驛站”為抓手，為流動人群和流動黨員提供溫馨的休息場所，搶建流動人群與黨組織的心靈橋梁，以及流動人群維權(quán)、發(fā)展的平臺。浙江省玉環(huán)縣組織部采取的“雙向管理模式”，以流出地配合、流入地為主設(shè)置流動黨支部，黨組織設(shè)置靈活，工作方法不斷創(chuàng)新，引導(dǎo)流動黨支部發(fā)揮作用，擴(kuò)大黨組織的覆蓋面；上海市嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)太平村黨支部成立“新村民黨支部”，組織流動黨員開展一系列正常的組織生活，使流動黨員感受到組織的溫暖，增強(qiáng)流動黨員對黨組織的歸屬感。以上案例共同之處都在于組織、管理、關(guān)愛，而忽視了發(fā)展流動黨組織，凝聚流動黨員人心，合理引導(dǎo)流動黨員的政治參與。

（三）關(guān)于流動黨員參與社會治理

作為流動人口中的精英和骨干——流動黨員，如何進(jìn)行異地重組，參與社會治理，是創(chuàng)新流動黨員管理、加強(qiáng)基層黨建的重要途徑，也是以基層黨建創(chuàng)新帶動基層社會治理新格局建立的重大課題。但目前國內(nèi)對流動黨員參與社會治理的實(shí)踐與探索還很欠缺。有學(xué)者對南京市鼓樓區(qū)華僑路街道積極探索實(shí)踐“區(qū)域化黨建”，構(gòu)建“公民社區(qū)”治理模式的原因背景、具體做法、實(shí)踐意義、啟示作了比較深入的研究［5］。其關(guān)注點(diǎn)在社區(qū)黨建研究，對流動黨員參與社會治理未作專門研究。

經(jīng)過梳理，現(xiàn)有流動黨員問題研究的不足之處體現(xiàn)在：（1）研究視角上：更多關(guān)注流動黨員的教育管理研究，對流動黨員的再組織化比如黨組織的異地重建問題，特別是對流動黨員參與當(dāng)?shù)厣鐣卫砣狈?yīng)有關(guān)注與深度闡釋。（2）研究方法上：現(xiàn)有研究主要采用文獻(xiàn)法，偏重理論闡釋，缺乏實(shí)證研究。

基于上述不足，本研究旨在結(jié)合路橋?qū)嵺`，著重探討流動黨員的再組織化與治理參與問題。

二、路橋區(qū)針對社會治理開展流動黨員再組織化的實(shí)踐

（一）背景

路橋區(qū)是浙江省臺州市三區(qū)之一，據(jù)路橋區(qū)流動人口服務(wù)管理局的統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全區(qū)共有常住人口454855人，外來流動人口250658人（已登記發(fā)證），在冊流動黨員1867名。流動黨員與其他黨員相比，存在“黨費(fèi)難收繳、去向難把握、管理難實(shí)施、活動難開展、作用難發(fā)揮”等問題。

1、社會治理任務(wù)的艱巨性對擴(kuò)大外來人員黨組織覆蓋面提出了新要求。目前全區(qū)外來流動人員黨組織總數(shù)達(dá)到了32個(gè)，在全區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)（街道）、301個(gè)行政村分別設(shè)立流動黨員服務(wù)點(diǎn)、服務(wù)站和服務(wù)中心，構(gòu)建三級聯(lián)動管理網(wǎng)，為1867名流動黨員建立電子檔案，實(shí)現(xiàn)了一定的組織覆蓋，但總體比例不高，覆蓋不全。外來人員從業(yè)領(lǐng)域、居住區(qū)域、活動范圍的多元化、復(fù)雜化，以及較強(qiáng)的流動性，都對現(xiàn)有的單獨(dú)依托村（社區(qū)）、企業(yè)的組織架構(gòu)模式提出了考驗(yàn)。外來人員群體結(jié)構(gòu)已由青壯年為主發(fā)展為青壯年和兒童共存，未登記在冊的流動人口中兒童數(shù)量大幅上升，部分“外來人員第二代”由于家境、教育等多方原因，缺乏謀生技能，游離于企業(yè)等單位組織之外，給社會治理帶來了一定的難度和壓力。

2、社會治理目標(biāo)的明確性對發(fā)揮外來人員黨組織作用提出了新要求。浙江省委十二屆九次全體（擴(kuò)大）會議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的決定》中明確提出：在社會管理環(huán)節(jié)上，要從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變。而從目前實(shí)際情況來看，由于受到工作精力、生活壓力等客觀因素的影響，外來人員黨組織的作用發(fā)揮還僅僅局限于“事后處理”的方式，還缺乏事前預(yù)防、事中介入的有效途徑和手段。一旦矛盾糾紛不可調(diào)和，就容易造成矛盾擴(kuò)大和升級，甚至?xí)l(fā)群體性上訪事件，危害社會穩(wěn)定。

3、社會治理內(nèi)容的多樣性對拓展外來人員黨組織功能提出了新要求。伴隨著外來人員在流入地居住呈長期化、穩(wěn)定化趨勢，他們的自主意識、平等意識和參與意識不斷增強(qiáng)，其中的優(yōu)秀分子對民主政治權(quán)利的要求越來越高，希望能通過各種渠道參與社會管理。這一問題，涉及外來人員切身利益，關(guān)系社會建設(shè)和社會管理。

4、社會治理實(shí)踐的復(fù)雜性對提升外來黨員綜合素質(zhì)提出了新要求。外來人員黨組織整體發(fā)展不平衡，黨組織負(fù)責(zé)人黨性強(qiáng)、素質(zhì)高、肯奉獻(xiàn)、專職負(fù)責(zé)的一批地緣型外來人員黨組織作用發(fā)揮比較明顯，聚居地型和業(yè)緣型黨組織作用發(fā)揮則相對不足，少數(shù)黨組織甚至成為擺設(shè)。再從化解矛盾這一首要任務(wù)來看，由于外來黨員整體文化程度不高，缺乏法律知識的支撐和糾紛調(diào)解訓(xùn)練，工作方法相對守舊，工作流程欠缺規(guī)范，調(diào)解時(shí)間拉得較長，與當(dāng)前流動人口矛盾糾紛日趨增多、復(fù)雜多變的形勢不相適應(yīng)。

5、社會治理工作的系統(tǒng)性對健全外來人員黨組織建設(shè)機(jī)制提出了新要求。加強(qiáng)和完善外來人員服務(wù)管理是一項(xiàng)涵蓋面很廣的工作，外來流動人員黨組織作為社會治理的非正式組織，缺乏有效的管理手段和約束辦法，人力、財(cái)力、物力有限，管理人才短缺，活動場所、辦公設(shè)施和工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏。同時(shí)，外來黨員參與社會治理是義務(wù)行為，雖然他們的工作能獲得社會承認(rèn)、政府贊賞，但同時(shí)也必定承擔(dān)著一定的經(jīng)濟(jì)損失，長此以往，勢必挫傷其工作積極性和主動性。

（二）過程

1、探索階段：2000—2002年。江西省豐城市蕉坑鄉(xiāng)有3000多人來路橋區(qū)務(wù)工，其中黨員40名。為解決困擾外出務(wù)工人員的各種問題，5名黨員聯(lián)名向豐城市委組織部和蕉坑鄉(xiāng)黨委提出了建立“蕉坑鄉(xiāng)駐臺州流動黨支部”的申請并得到批復(fù)。建成后，該支部聯(lián)系峰江街道黨委解決了活動場所，配備了電教設(shè)備。該支部書記盧金生每月開展“鄉(xiāng)情家訪”，填寫“鄉(xiāng)情日志”，建立“鄉(xiāng)情檔案”，收集群眾意見訴求，使身在他鄉(xiāng)的務(wù)工人員有了歸宿感。

2、完善階段：2002—2012年。蕉坑鄉(xiāng)駐路橋區(qū)流動黨支部在路橋區(qū)和豐城市的引導(dǎo)下逐步發(fā)展壯大，2007年建立了流動黨員黨建工作圓桌會議制度。圓桌會議由街道流動黨員聯(lián)合黨委書記召集，成員由各黨支部負(fù)責(zé)人組成。會議不定期召開，每次會議確定一個(gè)主題，主要內(nèi)容為流動黨員學(xué)習(xí)與管理、流動黨員民生服務(wù)和新老峰江人共建共享事務(wù)協(xié)調(diào)等，為流動黨員活動提供制度保障。蕉坑鄉(xiāng)駐路橋區(qū)流動黨支部于2012年12月升格為黨總支，黨員人數(shù)從最初的3名擴(kuò)大到47名。截至2012年底，峰江街道共建立此類流動黨支部33個(gè)，管理黨員106名。中央組織部主辦的《組工信息》介紹了相關(guān)做法，得到了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

3、推廣階段：2012—2016年。路橋區(qū)相繼建成江西、四川、河南、安徽、陜西、重慶、湖北等省份的7個(gè)流動人口黨支部和1個(gè)臨時(shí)支部。流動黨支部建立以后，流動黨員發(fā)揮宣傳、調(diào)查、調(diào)解、服務(wù)的作用，為流動人口解決難題。路橋區(qū)委組織部將流動黨員黨組織列入本地黨建目標(biāo)責(zé)任制考核，全區(qū)推廣。作為“兩新”組織黨組織管理范疇，為流動黨員提供與本地黨員均等化服務(wù)，區(qū)里每年的“兩會”和重要會議及街道各類大型會議邀請流動黨員代表列席會議。街道實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼、黨員補(bǔ)貼和黨費(fèi)返還的“兩補(bǔ)貼一返還”機(jī)制，保障活動正常開展。還開展優(yōu)秀評選活動。至2016年，全區(qū)外來流動人員黨組織總數(shù)達(dá)到了32個(gè)，流動黨員1760多人。

（三）實(shí)施方式

1、堅(jiān)持上下聯(lián)動，推進(jìn)組織覆蓋立體化。一是建立查找機(jī)制。建立流動人口服務(wù)管理局統(tǒng)籌管理、公安部門源頭查找、鎮(zhèn)（街道）聯(lián)絡(luò)登記的查找機(jī)制，以社區(qū)和村（居）為單位開展排查，建立流動黨員個(gè)人檔案。二是建立定期溝通機(jī)制。通過季例會制度，區(qū)公安分局和區(qū)流動人口管理局反饋流動黨員的增減情況，區(qū)委組織部認(rèn)真審核所采集的信息，建立健全流動黨員管理臺帳，及時(shí)掌握流動黨員基本情況。

2、因地制宜打造流動黨組織。在流動黨員相對集中的各個(gè)區(qū)域建立流動黨組織，采取不同模式，如單獨(dú)組建、村企合建，或是行業(yè)統(tǒng)建、區(qū)域聯(lián)建等，黨組織設(shè)置靈活，有效管理大量分散在社會各個(gè)層面的流動黨員。還與流出地聯(lián)合組建，探索出一條由流出地和流入地黨委共同管理的途徑。著重加大地緣型（流動人口同籍）黨組織組建力度，重點(diǎn)培育了江西豐城、四川內(nèi)江、河南柘城等12個(gè)地緣型黨組織，實(shí)現(xiàn)流動人口總數(shù)超過2000人以上的同一縣（市、區(qū)）地緣型黨組織全覆蓋，為實(shí)現(xiàn)“用家鄉(xiāng)話解老鄉(xiāng)事”奠定基礎(chǔ)。

3、加強(qiáng)陣地建設(shè)，推進(jìn)日常運(yùn)作規(guī)范化。開展外來黨員服務(wù)站規(guī)范化建設(shè)工作，按照“有場地、有牌子、有設(shè)備、有制度”的“四有”標(biāo)準(zhǔn)開展考核評比，把流動黨組織納入到“示范、提高、鞏固、預(yù)警”梯隊(duì)式管理工作中，各層級梯隊(duì)結(jié)對聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)“先進(jìn)帶后進(jìn)”。如蕉坑鄉(xiāng)黨總支成立之初被歸入“鞏固”梯隊(duì)，經(jīng)與“示范”梯隊(duì)的巨科黨總支結(jié)對后，后被列為“示范”梯隊(duì)。設(shè)立20萬元專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，對實(shí)體運(yùn)作、考核合格的黨組織，分別給予5000-10000元的獎(jiǎng)勵(lì)；對專兼職黨務(wù)工作者，由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）兩級財(cái)政統(tǒng)籌安排發(fā)放基本報(bào)酬及誤工補(bǔ)貼。在地緣型黨組織服務(wù)站中全面推行坐班制，專人坐班、輪流值班。依托區(qū)委黨校等陣地加強(qiáng)外來黨員培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)外來人員黨組織班子成員全員輪訓(xùn)。

4、突出外來黨組織的服務(wù)社會管理職能。外來黨組織既要做好流動人口維權(quán)、政策享受、困難幫扶、法律咨詢、就業(yè)培訓(xùn)和務(wù)工信息等工作，又要幫助當(dāng)?shù)攸h委政府收集信息、排查矛盾、調(diào)解糾紛作，發(fā)揮黨和政府聯(lián)系流動人口的橋梁和紐帶作用。建立“一簿一報(bào)告一督查”制度，按照“黨員群眾反映——服務(wù)需求記錄——報(bào)告黨委政府——提供服務(wù)項(xiàng)目——跟蹤服務(wù)結(jié)果”的程序提供服務(wù)，避免出現(xiàn)非組織行為。加強(qiáng)黨內(nèi)關(guān)愛，區(qū)、鎮(zhèn)（街道）兩級專門設(shè)立外來黨員關(guān)愛基金，對外來困難黨員進(jìn)行補(bǔ)助，設(shè)立18個(gè)法律援助點(diǎn)，為外來黨員提供司法援助；對有就業(yè)需求的外來黨員，提供就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，并開展職業(yè)技能提升培訓(xùn)。針對外來青年數(shù)量不斷增多、比重不斷增加以及違法犯罪行為頻發(fā)的特點(diǎn)，注重加強(qiáng)黨建帶團(tuán)建工作，同步組建了69個(gè)流動人口群團(tuán)組織，并建立了11個(gè)“星星點(diǎn)燈”基地作為長期固定服務(wù)平臺，經(jīng)常性選派黨員參與基地活動，在主動服務(wù)中加強(qiáng)對外來青年的教育引導(dǎo)。

5、堅(jiān)持多方齊動，推進(jìn)作用發(fā)揮長效化。建立基層黨組織集中活動日制度，每月5號組織外來人員黨組織以及本地黨組織共同圍繞學(xué)習(xí)、議事、服務(wù)等六大主題開展活動，構(gòu)建經(jīng)常性服務(wù)平臺。實(shí)行設(shè)崗定責(zé)。根據(jù)黨員的年齡、文化、特長情況，結(jié)合外來人員工作、生活需要，合理設(shè)置需要黨員發(fā)揮先鋒模范作用的具體崗位和規(guī)定，引導(dǎo)外來黨員當(dāng)好社會事務(wù)的協(xié)管員、社會穩(wěn)定的信息員、矛盾糾紛的調(diào)解員、溝通橋梁的聯(lián)絡(luò)員。

三、路橋區(qū)流動黨員再組織化的社會治理功能

（一）化解矛盾沖突

流動人口與本地居民之間在經(jīng)濟(jì)生活水平、語言、風(fēng)俗、生活習(xí)慣等方面存在著較大的差異，容易產(chǎn)生各種社會矛盾和沖突［6］，甚至可以爆發(fā)大規(guī)模群體性事件。流動黨員及流動黨組織則能有效緩解兩者之間的社會矛盾沖突。如楊海斌2015年發(fā)生交通糾紛，試圖通過暴力解決。當(dāng)?shù)嘏沙鏊埉?dāng)事人老鄉(xiāng)、流動支部黨員張有發(fā)協(xié)助參與調(diào)解后，楊海斌接受調(diào)解，接受依法處理。又如2015年8月，峰江街道葛家村一村民酒后與一江西籍流動人員發(fā)生口角，矛盾升級。張有發(fā)通過社交網(wǎng)絡(luò)了解到可能釀成涉及300多人的群體性暴力事件后，及時(shí)向黨組織和峰江街道黨工委、辦事處、派出所匯報(bào)，經(jīng)及時(shí)處置，事件很快得到平息。以張有發(fā)為代表的流動黨員都是流入地的社會精英，具有較高的社會威望，能在社會矛盾協(xié)調(diào)中發(fā)揮重要作用。只有社會整體的信任水平提高了，減少社會矛盾和沖突，人和人之間的交往將更自由，社會資本儲備也會提高，最終實(shí)現(xiàn)社會運(yùn)行的有序性。

（二）維護(hù)合法權(quán)益

由于制度的不完善等多種原因，流動人口的合法權(quán)益經(jīng)常得不到保障。2015年7月，臺州流動人員楊文龍左拇指被敲傷，診斷為不完全離斷傷。路橋區(qū)新居民聯(lián)誼會得知后，幫助其在區(qū)工傷鑒定中心指導(dǎo)下進(jìn)行調(diào)解處理，2016年1月，楊文龍被評為十級傷殘，得到了合理補(bǔ)償。路橋區(qū)新居民聯(lián)誼會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織，有利于流動人口群體維權(quán)方式從被動“補(bǔ)救”向主動“自救”轉(zhuǎn)變，豐富他們的社會資本，從而可以通過組織維護(hù)合法權(quán)益。

（三）暢通訴求渠道

路橋區(qū)的流動黨員借助“流動人口圓桌議政制度”這一載體，向當(dāng)?shù)卣从澈戏ɡ嬖V求。如劉海燕為外來黨員，路橋區(qū)路北街道的議政員，她在圓桌會議上反映了外地人無法享受本地優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源的問題。這些議政員，除了搜集“老鄉(xiāng)”們的意見建議上達(dá)政府部門以外，還幫助政府在“老鄉(xiāng)”中傳達(dá)相關(guān)的政策，甚至參加當(dāng)?shù)氐狞h代會、人代會、政協(xié)會。黨通過黨組織——流動黨員——流動人口的傳感鏈條，保持對流動人口意愿變化的敏感性，這樣流動人口群體的利益訴求會得到特別重視。

（四）促進(jìn)社會融合

在流動人口相對集中的村（居）社區(qū)，建立由流動黨員和本村（居）民共同參加的村（居）級共建共享促進(jìn)會，協(xié)同管理當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)，有助于促進(jìn)流動人口更好融入城市社會，在參與中增進(jìn)認(rèn)同感與歸屬感。如路橋區(qū)蓬街鎮(zhèn)新南村共建共享促進(jìn)會組建青年創(chuàng)業(yè)學(xué)習(xí)社，開展有為青年創(chuàng)業(yè)談和務(wù)工青年技能培訓(xùn)；組建新老村民籃球隊(duì)；開放村級文化俱樂部，吸納新老村民等。5·12汶川大地震后，該村的川籍民工自發(fā)開展賑災(zāi)募捐，促進(jìn)會組織抗震救災(zāi)捐款活動，特別是川籍民工的愛心行動，極大改變了本地村民的觀感，成為新老村民融合融洽的催化劑。

四、小 結(jié)

流動人口群體是典型的弱勢群體，也是類似路橋區(qū)這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要的社會治理對象。黨組織要關(guān)注與各方面的聯(lián)系，通過各種方式，如幫扶關(guān)愛、人文關(guān)懷等，及時(shí)解決矛盾。同時(shí)要引導(dǎo)流動人口利益訴求的正確表達(dá)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)介入。目前流動黨員的黨建工作，基本確立了流動黨員聯(lián)合黨委為核心、單位、企業(yè)、村居流動黨員黨組織并立的格局，初步建立了橫向到邊、縱向到底的組織網(wǎng)絡(luò)。今后，要進(jìn)一步黨務(wù)公開，依托網(wǎng)格化管理推進(jìn)信息化建設(shè)，建立起多層次多渠道多類型的流動人口服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，暢通聯(lián)系渠道，拓寬對社會事務(wù)和黨內(nèi)事務(wù)的參與途徑，發(fā)揮流動黨員在維穩(wěn)應(yīng)急和化解社會矛盾中的積極作用。很多社會問題僅依靠個(gè)人、市場、政府等單個(gè)主體是無法根本解決的，需要多方合作協(xié)調(diào)治理。流動黨員的再組織化，可以重塑社會價(jià)值觀念和社會結(jié)構(gòu)，有助于最終構(gòu)建穩(wěn)定的社會秩序。

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