影響民族政策有效執(zhí)行的因素分析

包格樂

摘要：政策執(zhí)行是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要途徑，早期的政策學(xué)者把研究的焦點(diǎn)集中在政策制定上，認(rèn)為只要是好的政策，再配上一定的經(jīng)費(fèi)和人員，政策就能有效地執(zhí)行。隨著政策學(xué)研究的深入，人們更多地關(guān)注政策如何有效執(zhí)行。民族政策屬于公共政策的一部分，在公共政策學(xué)中，梅茲曼尼安和薩巴蒂爾模型從問題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力、政策本身以外的變數(shù)三個主要方面表述了政策過程各階段的影響變量，為政策執(zhí)行過程的分析提供了比較全面的視角?；诖四Ｐ头治龊屯晟朴绊懨褡逭哂行?zhí)行的影響變量，有利于提高政策執(zhí)行的有效性、保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：民族政策；綜合模型；政策執(zhí)行

民族政策是指國家和政黨為調(diào)節(jié)民族關(guān)系，處理民族問題而采取的相關(guān)措施、規(guī)定等的總和。從20世紀(jì)70年代末，各國學(xué)者開始在個案研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建分析政策執(zhí)行的理論模型，其中，比較有代表性的是美國學(xué)者梅茲曼尼安和薩巴蒂爾于1979年在他們所著的《公共政策的執(zhí)行：一個分析框架》中提出的模型，即綜合模型。他們認(rèn)為影響政策執(zhí)行的因素有政策問題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力、政策本身以外的變數(shù)三大類，其中每個大類又包含若干小類。具體如圖1所示。

結(jié)合梅茲曼尼安和薩巴蒂爾的綜合模型，筆者分析得出以下影響民族政策有效執(zhí)行的因素。

一、從政策問題的可處理性方面分析

政策本身的特性以及政策對象的特征均影響政策的具體實(shí)施，影響政策的可處理性，政策層面所要解決的問題越困難，標(biāo)的團(tuán)體行為越復(fù)雜，政策有效執(zhí)行的難度就越大。

（一）黨和國家的民族政策是黨和政府根據(jù)馬克思主義民族理論，結(jié)合我國統(tǒng)一多民族的基本國情和民族長期存在的客觀實(shí)際制定的，是我國政策體系的重要組成部分。如今也在不斷地探尋中國特色的馬克思主義民族理論。民族政策所要解決的民族問題是復(fù)雜的、長期的、重要的，并且呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)問題和政治問題的交織、現(xiàn)實(shí)問題和歷史問題的交織、民族問題和宗教問題的交織、國內(nèi)問題和國際問題的交織。民族問題的特性直接決定了民族政策本身的復(fù)雜性。

（二）民族政策問題涉及的標(biāo)的團(tuán)體主要是少數(shù)民族群體，有的政策對象也包含非少數(shù)民族群體，政策標(biāo)的團(tuán)體的行為相對而言比較復(fù)雜，標(biāo)的團(tuán)體的人數(shù)也根據(jù)具體政策目標(biāo)的不同而或多或少，政策越具體，涉及的標(biāo)的團(tuán)體人數(shù)越少，政策執(zhí)行和貫徹起來也更順暢，并且容易實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，反之，政策執(zhí)行的影響因素則更為復(fù)雜，政策目標(biāo)在具體的執(zhí)行中很容易出現(xiàn)偏差。截至2015年，民族自治地方總?cè)丝?8617.7萬人，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2016年4月20日發(fā)布的2015年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)：全國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口為137349萬人。其中漢族人口為125614萬人，占91.46%；各少數(shù)民族人口為11735萬人，占8.54%，雖然少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋壤蛔?0%，但是維護(hù)各民族的平等團(tuán)結(jié)，切實(shí)保障少數(shù)民族群體的切身利益關(guān)乎國家的長治久安。

（三）各民族有不同的居住地域，不同的生產(chǎn)、生活方式，不同的語言和風(fēng)俗習(xí)慣等。而地理位置、文化習(xí)俗這些因素會直接影響政策對象的素質(zhì)、參與能力以及參與意識、參與方式，影響政策對象對政策本身的接受和認(rèn)同，這些都決定著對標(biāo)的團(tuán)體行為需要調(diào)適的幅度，需要調(diào)適的幅度越大，越影響政策執(zhí)行的效果；反之，如果目標(biāo)群體的障礙較少，則更能有利于民族政策的有效執(zhí)行。

二、從政策本身的規(guī)制能力方面分析

在政策本身的規(guī)制能力方面可分為7個影響變量，這些變量也是政策本身的可控性變量，直接影響著政策執(zhí)行的效果。具體分析如下：

（一）民族政策的制定必須能夠科學(xué)地解決出現(xiàn)的民族問題，政策本身要有明確的目標(biāo)、解決措施和方案。政策指令的明確，以及本身含有充足的因果論是政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵，具體和操作性強(qiáng)的目標(biāo)，則更容易實(shí)現(xiàn)，在政策執(zhí)行過程中也便于衡量，能夠更容易評估政策是否有效地執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)中的很多政策，由于指令不是很明確，導(dǎo)致“上有政策，下有對策”，各級執(zhí)行人員歪曲政策本意或者“鉆政策的空子”，最終使目標(biāo)出現(xiàn)偏差，嚴(yán)重地導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)存在的問題沒有得到有效解決，甚至逐步惡化轉(zhuǎn)變成其他問題。民族政策由于政策對象和政策目標(biāo)的特殊性，政策指令一定要與目標(biāo)群體的實(shí)際情況相結(jié)合。

（二）政策的有效執(zhí)行需要一定的資源支撐，比如人力、財(cái)政、信息等。政策執(zhí)行主體的素質(zhì)、能力、知識結(jié)構(gòu)、權(quán)威以及政策對象的參與能力、知識水平等素質(zhì)條件均影響政策的有效執(zhí)行。但并不是說資源投入得越多，政策執(zhí)行的效果越好，政策目標(biāo)越容易達(dá)成，而是需要各方面資源的合理優(yōu)化配置以及相互制約。

（三）政策執(zhí)行主體的執(zhí)行決策是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提，政策執(zhí)行主體的知識和能力是政策有效執(zhí)行的保障。政策制定后，在具體的實(shí)施過程中要轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行人員的行為，并且要經(jīng)過執(zhí)行機(jī)關(guān)之間和執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的有效整合，執(zhí)行機(jī)關(guān)人員的合理配置，以及執(zhí)行人員對政策的消化和理解，當(dāng)然這個過程也是最容易出現(xiàn)政策偏差的環(huán)節(jié)，再合理的政策，如果執(zhí)行人員執(zhí)行不當(dāng)，則勢必影響政策目標(biāo)的達(dá)成。反之，執(zhí)行人員就有可能為了實(shí)現(xiàn)自身利益而做出違背政策制定初衷的行為，對政策進(jìn)行個體化的修飾和“再決策”，從而使政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（四）在政策執(zhí)行的過程中，要盡可能地拓寬外界人士參與的渠道，鼓勵社會的多方參與。民族政策的貫徹實(shí)施不僅需要各少數(shù)民族的理解和認(rèn)同，更需要非少數(shù)民族群體的支持，擴(kuò)大參與的層面，一方面能夠?yàn)槟繕?biāo)群體對政策的理解創(chuàng)造條件；另一方面，能夠使政策制定者更充分地了解實(shí)際的政策環(huán)境，多層次、多角度地把握政策所要解決的問題。

三、從政策本身以外的變數(shù)方面分析

（一）政策環(huán)境是政策產(chǎn)生和發(fā)展的土壤，政策環(huán)境處于自然環(huán)境和社會環(huán)境之中。公共政策系統(tǒng)的自然環(huán)境是指與之發(fā)生密切聯(lián)系并進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換的外部自然條件，影響著政策執(zhí)行過程及其結(jié)果：社會環(huán)境是指該系統(tǒng)以外由人以及人的活動形成的，并對政策執(zhí)行活動產(chǎn)生交互影響的各種社會因素。民族政策的制定和實(shí)施受到自然環(huán)境和社會環(huán)境的影響，其中自然環(huán)境又包括原生和次生，原生自然環(huán)境受人類的影響小，最主要的是影響人類生存和發(fā)展的環(huán)境，決定人的行為特征，從我國統(tǒng)一多民族這一基本國情來看，自然地理環(huán)境影響著民族發(fā)展，也關(guān)系到民族政策的制定和實(shí)施。次生環(huán)境雖然建立在原生環(huán)境的基礎(chǔ)之上，但是不可避免地更多受到人類的影響，人為地對環(huán)境做出改變。政策執(zhí)行的各個階段離不開自然環(huán)境的制約，同時受到社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展程度的影響，有些政策也會受到國際環(huán)境的輻射。

（二）媒介對問題注意的持續(xù)，在政策執(zhí)行過程中起到導(dǎo)向作用。政策的實(shí)施能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，解決現(xiàn)實(shí)存在的問題，媒介的持續(xù)關(guān)注變得愈來愈重要，因?yàn)槿绻麤]有持續(xù)的關(guān)注，很有可能政策在執(zhí)行初期即逐漸地“銷聲匿跡”，很多問題如果不能在持續(xù)的關(guān)注下，引起多方參與，并上升到一定的決策層面，則根本解決不了問題。

（三）政策的有效執(zhí)行離不開科學(xué)的政策評估機(jī)制，以及正確的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。如果政策在執(zhí)行過程中缺乏有力監(jiān)督，缺少監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持，則執(zhí)行人員很難規(guī)避出現(xiàn)的問題，另外，執(zhí)行的效果也很難評估和量化，更難確定執(zhí)行人員的責(zé)任范圍，使追責(zé)“無的放矢”，無法確保政策的有序、有效執(zhí)行。比較健全的監(jiān)督機(jī)制是糾正政策執(zhí)行過程中的偏差、保證政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要保障。強(qiáng)化責(zé)任意識，才能有利于政策執(zhí)行過程的各個階段有章可循。

（四）目標(biāo)群體的自身素質(zhì)不高，法律意識淡薄是影響政策執(zhí)行的一個重要因素。很多政策標(biāo)的群體，一談到民族問題，首先想到敏感，不能以正確態(tài)度面對。其實(shí)，很多問題未必是民族問題，更不能談“民族”就“色變”，民族問題是社會問題的組成部分，除了民族關(guān)系問題，更重要的是民族發(fā)展問題，發(fā)展是硬道理，貫穿存在于社會發(fā)展的各個階段，并不是民族特有的問題，所以，大眾的支持，選民的態(tài)度就顯得尤為重要。

（五）政策執(zhí)行主體實(shí)施政策目標(biāo)的知識和能力，包括執(zhí)行人員的精神狀態(tài)及領(lǐng)導(dǎo)策略，對政策的有效執(zhí)行也至關(guān)重要。政策執(zhí)行人員要合理運(yùn)用整合資源、駕馭局勢的能力，充分發(fā)揮主觀能動性，并堅(jiān)定政策目標(biāo)的信念，合規(guī)、合法、有步驟地實(shí)施政策，才能在一定程度上調(diào)動目標(biāo)群體的積極性，贏得公眾的理解和支持，最大限度地降低政策執(zhí)行成本，減少政策執(zhí)行各階段的障礙。

總之，民族政策屬于公共政策的一部分，影響民族政策有效執(zhí)行的變量諸多，且隨著現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化而不斷地發(fā)展，有鑒于此，對現(xiàn)有因素的分析，有利于民族政策的有效執(zhí)行，并切實(shí)地解決出現(xiàn)的問題，這是民族政策研究的發(fā)展趨勢，也是發(fā)展的動力。endprint