新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險評價與防范研究

云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣審計局 陳坤

“新常態(tài)”之于我國地方政府經(jīng)濟發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險主要是指經(jīng)歷了21世紀(jì)初首個金融危機后，曾經(jīng)處于高速發(fā)展的中國經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)向了中高速，這不僅給眾多行業(yè)企業(yè)的生存發(fā)展造成了相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響，也使得地方政府在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、推動區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)增長等諸多方面面臨越來越大的壓力。不少地方政府因此持續(xù)擴大融投資規(guī)模與數(shù)量，使之債務(wù)風(fēng)險日漸提升。

1　新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的理性評價

1.1　融資舉債對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的促進(jìn)作用

隨著改革的不斷深入，市場化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，我國各地方政府持續(xù)擴大融資舉債規(guī)模，由此推動了包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)中高速甚至高速發(fā)展。長期以來，我國地方政府在開展城鎮(zhèn)化建設(shè)、管理與維護等工作時只能通過建設(shè)稅、維護費等稅費獲取資金、資源，而這與城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體需求相比堪稱杯水車薪。地方政府只能通過尋求其他融資渠道獲取更多資金滿足多方的迫切要求。這雖然給地方政府債務(wù)管理形成了不容忽視的風(fēng)險，但確也加快了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是相對落后、偏遠(yuǎn)地區(qū)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速進(jìn)步。

不僅如此，隨著地方政府融資舉債行動，不少區(qū)域逐步累積起了相當(dāng)規(guī)模與數(shù)量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。這不僅體現(xiàn)在包括公路、鐵路、航空等的優(yōu)質(zhì)股權(quán)資產(chǎn)，也涵蓋了眾多國企、事業(yè)單位、行政管理機構(gòu)等的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。隨著諸多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的積累，地方政府既提升了政府信用等級，也進(jìn)一步鞏固了融資舉債的市場化基礎(chǔ)。

1.2　風(fēng)險總體可控，但仍存在種種問題

不可否認(rèn)的是，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模、數(shù)量的日益擴大，債務(wù)風(fēng)險也正在呈正比增加。根據(jù)2010—2015年五年左右的地方政府債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，年均債務(wù)增長比率保持在30%上下，這充分說明近年來我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)了顯著增加的態(tài)勢。

而在遼闊的國境范圍內(nèi)，東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展則長期保持著快、中、慢的整體趨勢。東部、東南沿海等傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府債務(wù)比重雖然巨大，但由于經(jīng)濟基礎(chǔ)良好、經(jīng)濟實力雄厚，償債能力、債務(wù)風(fēng)險防范能力都相對較強。相對的，西部地區(qū)雖然地方政府債務(wù)絕對數(shù)量少、規(guī)模小，但依然落后的區(qū)域經(jīng)濟造成政府償債能力薄弱，反而存在相對較大的地方政府債務(wù)風(fēng)險。至于中部地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險情況則居于東、西部地區(qū)之間。

盡管全國范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)總體風(fēng)險屬于可控范圍，但并不表示就可高枕無憂。尤其是不少欠發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在市場化發(fā)展、行政管理改革眾多層面存在理念相對落后、經(jīng)驗相對欠缺等問題，因此面對債務(wù)風(fēng)險常常表現(xiàn)為重視不足、舉措有限，這顯然又給地方政府防范債務(wù)風(fēng)險形成了不小的制約因素。

而由于思想觀念上的落后，一些地方政府在債務(wù)管理、風(fēng)險防范等工作中職能分散、監(jiān)管不力，甚至在債務(wù)管理與風(fēng)險約束等不少環(huán)節(jié)有名無實，流于形式。且不少地方政府至今依然未能建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，導(dǎo)致融資舉債信息不公開、不透明、少監(jiān)督，甚至出現(xiàn)地方政府融資舉債無序、混亂的嚴(yán)重問題。

而在新常態(tài)的宏觀背景下，穩(wěn)增長成為各地經(jīng)濟、社會發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，但地方政府債務(wù)管理改革又給管理方提出了限額要求。在穩(wěn)增長和限額管理之間尋求平衡，成為新常態(tài)下眾多地方政府的選擇。

2　新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要成因

體制機制改革尚未完善是新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的主因之一。經(jīng)濟市場化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度明顯快于行政管理及相關(guān)體制機制的建設(shè)與完善，不少地方政府一方面忙于加快區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)；另一方面卻又在相對陳舊落后的管理系統(tǒng)中徘徊不前。兩相矛盾之下，有待完善的地方政府債務(wù)管理體系便成為債務(wù)風(fēng)險難以得到及時、有效監(jiān)督、管控的短板之一。

風(fēng)險意識與措施有待加強則是當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險的又一重要形成因素。管理層熱衷于利用融資舉債加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，卻對其中存在的風(fēng)險認(rèn)識不足。不少地方政府甚至連債務(wù)統(tǒng)計口徑都不能統(tǒng)一，這不僅造成地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)信息難以公開、透明，更嚴(yán)重制約了風(fēng)險防范和預(yù)警機制的建立與完善。

3　新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防范策略

3.1　建立健全法律、行政各環(huán)節(jié)管理機制

“十九大”政府工作報告中，“堅持全面依法治國”“深化依法治國實踐”已然成為新一個五年規(guī)劃乃至更為長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策內(nèi)容?！翱茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”不僅是“國家治理的一場深刻革命”，也是新常態(tài)下我國地方政府防范債務(wù)風(fēng)險的基本原則與關(guān)鍵舉措?！敖ㄔO(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是以法律的底線規(guī)范地方政府融資舉措的鋼性原則?！敖^不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法”不僅是新時期建設(shè)法治中國的重要核心，也是推動和促進(jìn)地方政府改變傳統(tǒng)觀念、提高債務(wù)風(fēng)險防范意識、提升地方債務(wù)管理水平的基本依據(jù)和指導(dǎo)方向。

在法律體系不斷完備的基礎(chǔ)上，各級地方政府還需進(jìn)一步完善和落實地方融資舉債責(zé)任制，即讓“誰舉債、誰償還”成為考核地方政府政績、衡量政府管理層績效的主要原則和舉措。從中央到地方都需不斷完善地方政府融資舉債平臺的市場化運作及注冊管理機制，通過建立健全競爭體系杜絕行政權(quán)力違法、違規(guī)干預(yù)、影響融資舉債行為。

一旦發(fā)現(xiàn)地方任何組織或個人對政府債務(wù)違規(guī)使用或玩忽職守浪費政府債務(wù)資金或不能及時清償債務(wù)的情況，則需對相關(guān)責(zé)任方進(jìn)行嚴(yán)懲。同時，各級地方政府還需進(jìn)一步建立健全債務(wù)審計工作，不僅需要完善內(nèi)部審計的體制機制，有需要的情況下還應(yīng)考慮納入獨立第三方審計協(xié)助進(jìn)行政府債務(wù)風(fēng)險評估與警示。

3.2　拓展融資渠道、加強平臺的管理

狹窄、單一的融資渠道是新常態(tài)下不少地方政府舉債行為不得不面對的客觀現(xiàn)狀，這不僅造成了地方政府融資舉債、推動區(qū)域發(fā)展有心無力，也極易造成部分地方政府迫于壓力選擇更多違法違規(guī)渠道融資舉債的行為。為了更好地防范政府債務(wù)風(fēng)險，拓展融資渠道、加強平臺的管理便成為新常態(tài)下規(guī)范地方政府債務(wù)管理、提升風(fēng)險防范能力的重要手段之一。

比如鼓勵和吸引優(yōu)質(zhì)的民間資本進(jìn)入包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及各類公益性質(zhì)的工程與項目建設(shè)中?？梢圆扇√卦S經(jīng)營等形式吸納更為充分的民間資本補充到政府融資范疇內(nèi)。各級地方政府可以根據(jù)自身實際情況科學(xué)、合理地選擇包括PPP、BOT、TOT等在內(nèi)的眾多新型融資模式。

若條件適宜，還可以考慮借鑒西方國家更加成熟的市場化運作舉措，比如在合法、合規(guī)、合理的基礎(chǔ)上逐步降低私有資本進(jìn)入公共建設(shè)的準(zhǔn)入門檻；在有約束的前提下引入私人資金參與到政府公共建設(shè)項目內(nèi)，地方政府則可以按照市場化原則進(jìn)行一次性購買等。

為使地方政府融資舉債得以進(jìn)行更加公開、透明的監(jiān)督管理，不妨考慮在有條件的地方引入政府性融資債券，使過去相對單一的政府融資平臺化管理更加多元、科學(xué)、合理。這不僅能夠為地方政府提供更加穩(wěn)定的資金來源，也能進(jìn)一步實現(xiàn)地方政府的陽光融資與舉債。

而遵循“國發(fā)43號文件”精神，不同區(qū)域、層級的地方政府在融資平臺管理方面還需要具體情況具體處理。比如對那些管理相對系統(tǒng)規(guī)范、資金實力比較雄厚且資金運作相對高效的融資平臺應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢資源做大做強，而那些從管理到資金各方面相對薄弱落后的平臺則應(yīng)視情況推向市場或直接退出。應(yīng)嚴(yán)格控制大型融資平臺的建設(shè)，將其余中、小型平臺進(jìn)行兼并重組、限期改制或引入私有資本等。需全面禁止地方政府違規(guī)為融資平臺擔(dān)保、堅決杜絕平臺舉債而政府償還情況的出現(xiàn)。

3.3　完善債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

除了不斷完善即有的政府審計工作、加強對政府債務(wù)風(fēng)險的評估考核外，信息時代下，技術(shù)的先進(jìn)性可以在更大程度上輔助政府債務(wù)風(fēng)險防范提升工作品質(zhì)與效能。比如充分利用包括大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等在內(nèi)的前沿技術(shù)，打造出網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的政府融資舉債評估系統(tǒng)。借助信息技術(shù)的海量信息收集與光速傳播與分析能力，管理層可以實現(xiàn)對政府融資舉債活動的實時監(jiān)控，了解和掌握資金流向、使用狀態(tài)等具體的動態(tài)情況。同時，通過技術(shù)全面系統(tǒng)分析政府融資舉債的歷史數(shù)據(jù)，為各級政府管理層的融資行為進(jìn)行精確化、個性化的“畫像”，從而讓管理與決策獲得更加具象、真實、客觀的參考信息，進(jìn)而揚長避短、防微杜漸。

一旦網(wǎng)絡(luò)化的政府債務(wù)信息系統(tǒng)成型，則不僅政府融資舉債的相關(guān)數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)更加公開、透明和及時地披露，也能夠使社會各方有機會、有條件參與到對地方政府債務(wù)風(fēng)險的共同監(jiān)督行動中。當(dāng)社會各界都能成為政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)督方時，除了專家、學(xué)者可以及時對管理方提出風(fēng)險預(yù)警外，更有眾多關(guān)聯(lián)組織或個人可以及時建言獻(xiàn)策，輔助地方政府不斷提高融資舉債管理水平、提升債務(wù)風(fēng)險的防范意識和處置品質(zhì)。

4　結(jié)語

融資舉債對于地方政府來說如同一柄雙刃劍，一方面地方政府的債務(wù)能夠在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等眾多方面起到強有力的促進(jìn)作用，但另一方面借債必然存在債務(wù)風(fēng)險。尤其是當(dāng)?shù)胤秸e債規(guī)模日漸增大但對債務(wù)管理依然存在不規(guī)范、不成熟的問題，且債務(wù)風(fēng)險防范意識相對不足的情況下，地方政府債務(wù)風(fēng)險雖總體可控，但仍存在不容忽視的缺陷和危機。因此，新常態(tài)下我國地方政府及有關(guān)管理機構(gòu)、部門不僅需要對債務(wù)風(fēng)險予以科學(xué)、理性的評價，清醒地認(rèn)識到引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險的根本成因，同時也需要不斷建立健全債務(wù)管理與風(fēng)險防范的體制機制、加強對債務(wù)風(fēng)險的思想認(rèn)識。不僅如此，進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警等體系也是必要之舉。這既是我國地方政府加強融資管理、推動城鎮(zhèn)化建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要策略，更是新常態(tài)下地方政府有效防范債務(wù)風(fēng)險、實現(xiàn)行政、經(jīng)濟、金融等管理工作轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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