我國推進農(nóng)民工市民化難題及原因分析
——以江蘇省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實際為例

鈕友寧

（江蘇省總工會 南京市 210003）

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，農(nóng)民工是改革開放以來的特殊利益群體，是加快城鎮(zhèn)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展的新型勞動大軍。隨著新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的不斷深入，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是農(nóng)民工市民化，已經(jīng)成為有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)課題，成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展和民生幸福的重要任務(wù)。

作為東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達的開放型省份,江蘇省沿江區(qū)域是最早出現(xiàn)農(nóng)民工地域，是我國新生代農(nóng)民工重要輸入地和輸出地?；仡櫧K省改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要特征的蘇南模式異軍突起，轉(zhuǎn)型為外向型民營企業(yè)蓬勃發(fā)展的新蘇南模式，再到以國際化視野配置資源和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，就地轉(zhuǎn)移和異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民工發(fā)揮著重要作用，為江蘇省提供了豐厚的人力資源和市場發(fā)展空間，形成了江蘇可持續(xù)發(fā)展的比較優(yōu)勢。提高農(nóng)民工綜合素質(zhì)和加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是增強綜合實力和科技創(chuàng)新驅(qū)動的重要引擎。在我國經(jīng)濟發(fā)展“三期疊加”新常態(tài)下，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，成為加速城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)。農(nóng)民工的本質(zhì)屬性和社會身份發(fā)生重要位移，已經(jīng)由潛在失業(yè)的農(nóng)村剩余勞動力資源，轉(zhuǎn)變成為城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展稀缺的人力資源，成為城鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。蘇南部分企業(yè)農(nóng)民工占一線職工的90%，他們是中小城鎮(zhèn)新市民階層的基礎(chǔ)來源。蘇南部分縣市農(nóng)民工超過本地常住人口數(shù)量，成為各級工會維權(quán)服務(wù)的重點覆蓋人群，農(nóng)民工會員占到全省工會會員總數(shù)的一半左右。他們的流入，繁榮了經(jīng)濟，增強了活力和改善了民生，為城鎮(zhèn)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了物質(zhì)和精神財富，也為江蘇省經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出的貢獻。

積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)民工市民化，要審視城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻變化，保障他們的勞動就業(yè)和提高其生活質(zhì)量。不斷提高國民綜合素質(zhì)和社會組織化程度，成為各級黨委政府保障和改善民生的緊迫任務(wù)。

一、江蘇省推進農(nóng)民工市民化取得積極進展

黨的十八大以來，江蘇省委省政府高度重視并積極推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，認真貫徹落實黨中央和國務(wù)院的決策部署，按照“創(chuàng)新機制、擴大覆蓋，精準(zhǔn)施策、促進均衡，強化激勵、推動落戶，維護權(quán)益、消除顧慮”的原則，制定實施勞動就業(yè)政策和公共財政政策，實施推進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展整體戰(zhàn)略。凝聚加快城鄉(xiāng)融合是民生之福的社會共識，用足用好教育資源富集和特殊區(qū)位優(yōu)勢，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快普惠公平的城鄉(xiāng)公共服務(wù)有效供給，不斷完善勞動力市場結(jié)構(gòu)和社會保障體系，社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲形成掛鉤聯(lián)動，引入社會力量和市場機制參與民生保障。依法維護農(nóng)民工的合法權(quán)益和正當(dāng)利益，培養(yǎng)和造就適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)工人，促進了城鄉(xiāng)利益的和諧與社會的穩(wěn)定，營造了加快農(nóng)民工社會融合的公共政策環(huán)境。江蘇省的基本經(jīng)驗和做法是以下幾個方面。

（一）經(jīng)濟發(fā)展成功轉(zhuǎn)型的先發(fā)優(yōu)勢

自我國改革開放和加快現(xiàn)代化建設(shè)以來，江蘇省經(jīng)濟發(fā)展方式和社會管理發(fā)生制度變遷，從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的蘇南模式異軍突起，轉(zhuǎn)型為以外向型為主導(dǎo)的民營經(jīng)濟發(fā)展模式，再到以國際化視野推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮了長三角特殊地理區(qū)位和人才富集優(yōu)勢，實現(xiàn)向社會主義市場經(jīng)濟的順利過渡，聚合資本勞動技術(shù)管理等企業(yè)生產(chǎn)要素，增強可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)和市場潛力，為推進江蘇農(nóng)民工市民化厚植了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的日臻成熟

積極順應(yīng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，江蘇省提出并實施了城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提高市場配置資源效率和社會管理的能力，完善勞動保障政策和社會公共政策，縮小城鄉(xiāng)社會福利和公共服務(wù)的差距，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和機械化水平，使農(nóng)民工流動轉(zhuǎn)移就業(yè)成為可能，從而為江蘇實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、推進農(nóng)民工市民化進程夯實了基礎(chǔ)。

（三）形成城鄉(xiāng)融合式發(fā)展的先進經(jīng)驗

實施普惠的勞動保障政策和公共財政政策，推進城鄉(xiāng)社會福利和公共服務(wù)的均等化，加大對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)和素質(zhì)教育，推動踐行無差別的城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)新模式。各類企業(yè)作為市場法人主體地位凸顯，推進農(nóng)民工同工同酬、同職同權(quán)。江蘇省工會推動農(nóng)民工參與企業(yè)民主管理，將農(nóng)民工納入企業(yè)一線職工療休養(yǎng)范疇。江蘇普惠社會管理和公共服務(wù)深化推進，努力使農(nóng)民工共享改革發(fā)展的積極成果，形成了政府主導(dǎo)和社會組織配合的新格局。

各級政府建立城鄉(xiāng)就業(yè)失業(yè)登記管理制度，助推平等享受就業(yè)機會、公平參與就業(yè)競爭，聯(lián)手工會舉辦“春風(fēng)行動”就業(yè)服務(wù)品牌活動，統(tǒng)籌實施江蘇省新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃，促進農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相結(jié)合，注重加強職業(yè)技能培訓(xùn)和文明素質(zhì)教育，優(yōu)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共政策導(dǎo)向和社會輿論環(huán)境，著力改善農(nóng)民工的生活質(zhì)量和社會保障水平。對有就業(yè)能力的建檔立卡低收入農(nóng)戶勞動力，各級人社部門建立城鄉(xiāng)就業(yè)申報登記制度，努力實現(xiàn)農(nóng)村零轉(zhuǎn)移、持續(xù)動態(tài)為零的發(fā)展目標(biāo)。

各級工會作為農(nóng)民工權(quán)益的代表者和維護者，培養(yǎng)和造就適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的高技能型勞動者，源頭參與政府治理拖欠農(nóng)民工工資的長效機制。江蘇省推進農(nóng)民工市民化的體制環(huán)境趨于基本成熟，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)環(huán)境和生活條件得到持續(xù)改善。各級工會要積極協(xié)助政府做好普惠民生的基礎(chǔ)性工作，加強社會法制宣傳和公民素質(zhì)教育活動，為推進“兩聚一高”，建設(shè)“強高富美”新江蘇實踐，有效凝聚了江蘇可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力，夯實了促進全省職工隊伍和社會穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

據(jù)調(diào)查，80、90后新生代約占農(nóng)民工總數(shù)的七成，他們在城鎮(zhèn)就業(yè)的文化職業(yè)素質(zhì)和生活狀態(tài)，及他們有效融入城鎮(zhèn)社會文明的認同度和歸屬感，決定著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的整體質(zhì)量和高度，也成為有效衡量農(nóng)民工市民化政策的重要標(biāo)尺。江蘇省各地黨委政府在省委省政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，把促進江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展和著力改善民生，特別是提高新農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，為新生代農(nóng)民工提供了流動轉(zhuǎn)移和穩(wěn)定就業(yè)機會，作為切實完善全省城鄉(xiāng)社會治理體系的重要內(nèi)容，努力使農(nóng)民工有更強的獲得感、幸福感和安全感。截止2016年底，隨著以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加快，江蘇省新增轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力26.49萬人，年末城鎮(zhèn)化率達67.7%，比上年提高1.2個百分點。全省區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性得到進一步提高，城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)人口3126.26萬人，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口143.22萬人，扶持城鄉(xiāng)勞動者自主創(chuàng)業(yè)的22.82萬人，充分體現(xiàn)了江蘇省城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的成就，普惠城鄉(xiāng)的社會福利和公共服務(wù)逐步成型，農(nóng)民工市民化成為江蘇可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。

二、江蘇省推進農(nóng)民工市民化面臨的較突出問題

江蘇省推進農(nóng)民工市民化雖然取得了積極進展，但我們也要清醒地認識到，新生代農(nóng)民工作為城鄉(xiāng)社會邊緣化的勞動者群體，無論是在工資收入、職業(yè)培訓(xùn)和教育機會上，還是在生活質(zhì)量、廉租住房和社會保障領(lǐng)域中，或享有公民民主權(quán)利和公共服務(wù)等方面，都遠低于城鎮(zhèn)居民。突出問題表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）企業(yè)勞動用工不夠依法規(guī)范，農(nóng)民工的權(quán)益保障形勢依然嚴峻

江蘇省積極推進依法協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的立法進程，在勞動保障監(jiān)察和工會組織的勞動法律監(jiān)督下，各類企業(yè)守法經(jīng)營，社會責(zé)任意識增強，全省勞動合同和集體合同簽訂率穩(wěn)步提升。但是，與之形成反差的是，農(nóng)民工的勞動保障和生活質(zhì)量狀況不容樂觀，他們與各類企業(yè)的勞動合同簽訂率整體較低，集體合同制度難以實現(xiàn)對其全覆蓋；他們參加城鎮(zhèn)職工和居民社會保險比例不高，這已成為農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的最突出問題。非公企業(yè)多以事實勞動關(guān)系代替勞動合同，工資收入低且增長緩慢依舊成為“老大難”問題。即便他們與企業(yè)簽訂了勞動合同，也是短期化趨勢明顯。

就業(yè)穩(wěn)定性差和勞動技能素質(zhì)偏低，導(dǎo)致農(nóng)民工發(fā)展機會和生活質(zhì)量遠低于市民，更由于建筑市場不夠規(guī)范和餐飲企業(yè)生命周期短，部分企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資較為突出。有的企業(yè)以實行計件工資制為由拒付他們的加班工資。在環(huán)衛(wèi)保潔、建筑園林和市政維修等家政行業(yè)，小微企業(yè)存在著違規(guī)使用超齡農(nóng)民工等問題。即便在蘇南知名的民營或外商獨資企業(yè)，他們每天的工作時長在11小時以上，每周最多只有1天可以休息。勞動工時長、勞動強度大、工作環(huán)境差，嚴重影響了農(nóng)民工就業(yè)時的心理和職業(yè)健康。

在加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中，尤其值得關(guān)注的是，部分小微化工企業(yè)安全生產(chǎn)和勞動保護不落實，未能履行對農(nóng)民工如實告知職業(yè)危害的義務(wù)。有的企業(yè)女性農(nóng)民工特殊勞動權(quán)益被忽視，江蘇省農(nóng)民工已經(jīng)成為企業(yè)職業(yè)危害的高發(fā)人群。

（二）難以享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，各類農(nóng)民工的社會保障水平總體偏低

雖然江蘇省各地制定實施普惠均衡的民生保障政策，加大城鄉(xiāng)公共政策供給和公共財政投入，并把善待農(nóng)民工作為各級政府改善城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境的重要內(nèi)容。但是整體化公共政策導(dǎo)向和碎片化管理制度時有沖突，普惠民生政策與居住證或落戶積分制度相掛鉤，即便無戶籍門檻，有的政策在基層也難落實。城鎮(zhèn)提供公共就業(yè)服務(wù)設(shè)施較少，無法滿足新生代農(nóng)民工對公共服務(wù)的需求；各地興建的公共文化娛樂和體育休閑設(shè)施，未能實行對包括新生代農(nóng)民工在內(nèi)的免費開放，難以滿足農(nóng)民工精神文化生活的迫切需要。除了少數(shù)優(yōu)秀農(nóng)民工先進典型外，多數(shù)農(nóng)民工包括新生代農(nóng)民工難以享受城鎮(zhèn)的公共廉租房，農(nóng)民工隨遷子女難以享受優(yōu)質(zhì)教育資源?；拘l(wèi)生體檢和計生服務(wù)權(quán)利缺失，有的甚至不知道社區(qū)提供的便民服務(wù)內(nèi)容。有的農(nóng)民工在申報城鎮(zhèn)困難職工待遇時，部分地方還有戶籍和身份上的限制。

（三）感覺遭受城鎮(zhèn)的社會歧視，農(nóng)民工對城鎮(zhèn)歸屬感和認同感低

雖然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)解體，城鎮(zhèn)落戶限制被逐步放寬，但是農(nóng)民工成為市民還是有制度障礙。農(nóng)民工被政府納入城鎮(zhèn)流動人口管理，只有擁有在企業(yè)穩(wěn)定正規(guī)就業(yè)和有較強實力創(chuàng)業(yè)者，且辦理了城鎮(zhèn)居住證并享有落戶積分，方能享受城鎮(zhèn)市民的社會福利和公共服務(wù)。部分地方政府在文件中沿用對農(nóng)民工的稱謂，農(nóng)民工認為其中帶有社會歧視，不認同這樣帶有舊體制色彩的社會身份標(biāo)簽。農(nóng)民工在人大代表、政協(xié)委員中的比例不高，在企業(yè)民主管理和社區(qū)自治中話語權(quán)有限，及時反映和維護其權(quán)益的渠道不順暢。農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)不落實，由此造成他們在城鄉(xiāng)社會生活中被邊緣化，這是他們勞動待遇和社會地位低下的原因。各地制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，通常按照城鎮(zhèn)的常住人口統(tǒng)籌考慮并組織實施。且農(nóng)民工與城鎮(zhèn)社區(qū)和市民缺乏對話渠道，存在著缺乏社會信任的精神鴻溝。農(nóng)村空巢老人、農(nóng)民工夫妻分離和留守兒童，已經(jīng)成為農(nóng)民工家庭幸福缺失的嚴重問題。有效改善市民對新生代農(nóng)民工的社會認知，不斷提升城鎮(zhèn)社會對農(nóng)民工的包容程度，著力改善新市民的文化法律素養(yǎng)和文明習(xí)慣，這是江蘇省加快推進農(nóng)民工市民化的重要任務(wù)。

三、制約江蘇省農(nóng)民工市民化的原因分析

（一）農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的成因分析

伴隨我國改革開放進程和市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，各級政府加強勞動行政管理和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法，工會組織發(fā)展和諧勞動關(guān)系和依法協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，已經(jīng)成為企業(yè)重要利益相關(guān)者的社會共識。雖然他們的勞動經(jīng)濟和精神文化權(quán)益基本實現(xiàn)，但是農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民相比，享受到社會福利和公共服務(wù)的水平遠低于后者。農(nóng)民工市場就業(yè)穩(wěn)定性和家庭生活質(zhì)量整體性都較差，在各類企業(yè)大多從事的是苦臟累險的勞動崗位，工資報酬低且增長緩慢，成為嚴重影響他們生活質(zhì)量并制約改善的嚴重問題。江蘇省農(nóng)民工權(quán)益保障缺失成因體現(xiàn)在以下方面。

一是宏觀體制障礙。一方面，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍管理制度存在，較大限制了農(nóng)民的城鎮(zhèn)居住和自由遷徙權(quán)，農(nóng)村居民社會福利和公共服務(wù)的普遍缺失，是造成農(nóng)村發(fā)展長期滯后城鎮(zhèn)的重要原因。近年來，各地城鄉(xiāng)管理體制改革缺乏實質(zhì)性進展，尤其在落戶、就業(yè)、住房和教育等公共服務(wù)方面，城市落戶積分制度和擁有住房等先決性條件，是農(nóng)民工在城市落戶難以企及的制度門檻；另一方面，部分地方政府思想認識和重視程度不夠，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意識和社會管理能力較弱，基礎(chǔ)管理信息的不對稱和公共服務(wù)的不給力，政府有關(guān)職能部門難以掌握農(nóng)民工流動就業(yè)情況，這既加重了新生代農(nóng)民工城鄉(xiāng)流動就業(yè)的成本，也增加了城市規(guī)劃、計劃生育、戶籍管理的難度。

二是市場主體問題。各類企業(yè)是有用工自主權(quán)的市場法人主體，在生產(chǎn)要素排序和利益分配中居于相對強勢地位。在我國勞動力市場無限供給的條件下，有的企業(yè)缺乏對新生代農(nóng)民工人文關(guān)懷和社會尊重。多數(shù)農(nóng)民工屬于企業(yè)勞動編制外的傳統(tǒng)用工形式，“強資本弱勞動”成為企業(yè)勞動管理區(qū)間的常態(tài)化，侵犯農(nóng)民工權(quán)益缺乏有效法律監(jiān)督制衡。企業(yè)現(xiàn)代管理素質(zhì)低和社會責(zé)任意識的相對淡薄，法人治理結(jié)構(gòu)不合理和民主管理制度流于形式，造成部分企業(yè)規(guī)章制度和社會法制環(huán)境脫節(jié)，這是部分企業(yè)勞動關(guān)系矛盾激化和職工流失率高的誘因。有的企業(yè)制定勞動規(guī)章時未履行必要的民主程序，“一裁兩審”勞動爭議調(diào)處要牽涉大量的時間和精力，農(nóng)民工參與訴訟更怕贏了官司丟了飯碗，企業(yè)工會依法履行維權(quán)會遇到較強的工作阻力。只有優(yōu)化企業(yè)勞動管理環(huán)境和勞動力市場秩序，方能為企業(yè)工會依法協(xié)調(diào)勞動關(guān)系夯實基礎(chǔ)。

三是社會心態(tài)影響。推進農(nóng)民工市民化雖然形成鮮明的政策導(dǎo)向，但有效凝聚社會共識還要有一個時間過程。農(nóng)民工轉(zhuǎn)移對城鎮(zhèn)勞動者就業(yè)形成較強沖擊，有些城鄉(xiāng)居民缺乏常態(tài)化的社會溝通渠道，由此造成了城鄉(xiāng)居民心理預(yù)期和社會心態(tài)的差異。部分農(nóng)民工重要輸入地的基層政府職能部門，對加快農(nóng)民工市民化的重要性和必要性認識不足，認為如果單純依靠有限的地方公共財政能力，難以有效滿足農(nóng)民工改善民生的巨大需求。部分城鎮(zhèn)企業(yè)對新生代農(nóng)民工存有歧視和偏見，造成農(nóng)民工對城鎮(zhèn)社會的認同感和歸屬感降低；有些農(nóng)民工自身的文化素質(zhì)、職業(yè)技能和生活習(xí)慣，與在城鎮(zhèn)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)和生活狀態(tài)不相適應(yīng)。這些需要政府有關(guān)職能部門積極搭建市民平等對話平臺，各級工會要參與提升組織化程度并加以教育引導(dǎo)。

（二）農(nóng)民工市民化亟待克服的重點難題

江蘇省作為東部沿海較為發(fā)達的開放型省份，基本具備相應(yīng)的政策體制和社會輿論環(huán)境。農(nóng)民工市民化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性安排，公共服務(wù)、經(jīng)濟生活和文化素質(zhì)成為三大指標(biāo)，需要公共政策導(dǎo)向和凝聚社會共識形成共振，勞動法治環(huán)境和公共服務(wù)體系構(gòu)成有力支撐，社會和諧發(fā)展和政府公共財力形成合理匹配，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的勞動就業(yè)和民生保障體系。推進農(nóng)民工市民化難題主要在于以下幾個方面。

一是普惠公共政策整體性與管理措施碎片化的矛盾。普惠城鄉(xiāng)勞動保障政策和公共政策基本成型，有助于認真貫徹落實黨中央和國務(wù)院的決策部署，有效凝聚統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會各階層利益共識，幫助新生代農(nóng)民工改善心理預(yù)期和就業(yè)心態(tài)。中央宏觀政策的整體性和原則性明顯，但各地配套法規(guī)政策卻呈現(xiàn)出碎片化社會管理狀態(tài)，個別地方相關(guān)改革政策有地方保護主義傾向，過于維護本地區(qū)、部門和市民的既有特殊利益，有些地方政策規(guī)定過于籠統(tǒng)、操作性不強，未有完整的政府職能分解和管理責(zé)任清單，缺乏嚴肅的責(zé)任追究機制和管理制度剛性約束，有些地方公共財政資金的使用范圍不夠清晰規(guī)范，特別是大中城鄉(xiāng)戶籍制度改革缺乏實質(zhì)性進展，這些都會影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時空布局，影響部分民生保障政策的合理性和協(xié)調(diào)性。

二是地方公共財政有限性和民生需求無限性的矛盾。推進農(nóng)民工市民化公共財政保障是根本政策，各地要制定推進農(nóng)民工市民化進程的實施方案，涉及到政府職責(zé)劃分和社會成本合理均攤，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)農(nóng)民工輸出地和輸入地利益風(fēng)險共擔(dān)。只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會福利和公共服務(wù)均等化，才能有效破解農(nóng)民工的勞動收入和社會保障等問題。據(jù)2014年南京市有關(guān)政府部門的大致測算，南京市吸納農(nóng)民工市民化成本約27.48萬元，還不包括他們在中心城區(qū)落戶的實際購房成本，其中，農(nóng)民工個人要負擔(dān)費用14.34萬元，政府有關(guān)部門承擔(dān)公共服務(wù)配套費用13.14萬元。農(nóng)民工為主體的“新南京人”約有175.69萬人，約占南京市818.78萬常住人口的21.46%。據(jù)國家有關(guān)研究機構(gòu)調(diào)查分析，我國農(nóng)民工享受的公共服務(wù)是市民的44.49%，農(nóng)民工的勞動工資收入約為城鎮(zhèn)居民的一半。近年來，我國一二線城市房地產(chǎn)價格漲幅巨大，加重了新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)置業(yè)和就業(yè)生活的負擔(dān)，也導(dǎo)致政府部門有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展巨額的資金缺口，尤其是江蘇省蘇北基層政府掌握的公共財力非常有限，嚴重制約江蘇省整體推進農(nóng)民工市民化的前進步伐。

三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)緊迫性和凝聚社會共識遲滯性的矛盾。積極穩(wěn)妥推進農(nóng)民工市民化是必然趨勢，這是市場價格機制配置資源的集中體現(xiàn)，也是一個不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下尤為重要和迫切。部分輸入地基層政府部門出于對公共財力的擔(dān)心，認為在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下加快農(nóng)民工市民化，會導(dǎo)致城鎮(zhèn)社會福利和公共服務(wù)的逐步稀釋現(xiàn)象，影響城鎮(zhèn)企業(yè)用工成本和市民的就業(yè)狀態(tài)。有些欠發(fā)達地區(qū)對中央財政轉(zhuǎn)移支付有較強的依賴思想，造成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策動機和實施效果的不對稱。其實，新生代農(nóng)民工也在比較城鄉(xiāng)社會保障的含金量，市民化發(fā)展愿景與“逆市民化”價值取向并存，多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)村的土地保障，看重農(nóng)村土地“三權(quán)”帶來的即期和遠期收益。

積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)民工市民化進程，首先要厘清中央和地方政府的事權(quán)和財力并合理匹配，秉持農(nóng)民工輸出地和輸入地利益風(fēng)險共擔(dān)的原則，用足用好中央和省級政府給予的轉(zhuǎn)移支付資金，合理配置地方公共財力和提高財政資金使用效率，充分調(diào)動基層政府和城鄉(xiāng)居民兩個方面的積極性，有效凝聚統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是民生幸福的戰(zhàn)略共識，解決勞動保障政策和公共財政能力的遲滯性，破除制約農(nóng)民工市民進程的“六大”障礙，即成本、制度、能力、文化障礙、社會排斥和承載力約束，努力使各項民生保障政策在基層得到有效落實，使城鄉(xiāng)居民有更強的獲得感、幸福感和安全感。因此，推進農(nóng)民工市民化是一項社會系統(tǒng)工程，既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求和發(fā)展趨勢，也將是一個長期的發(fā)展階段和社會治理過程。

總而言之，積極穩(wěn)妥地推進實施農(nóng)民工市民化進程，要充分考慮我國經(jīng)濟發(fā)展的基本國情及各省的基本省情，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和國內(nèi)形勢發(fā)生的深刻變化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的現(xiàn)狀、進展和問題，實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革對民生問題的深遠影響，完善城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層制度設(shè)計和公共政策預(yù)期，特別是互聯(lián)網(wǎng)信心網(wǎng)絡(luò)對社會輿情的復(fù)雜影響，實施整體聯(lián)動、有效協(xié)調(diào)和動態(tài)完善的政策保障機制，有效破解整體化政策導(dǎo)向和碎片化管理狀態(tài)的難題。將推進農(nóng)民工市民化的評價考核指標(biāo)和進度數(shù)值，有效納入全面建成小康社會指標(biāo)體系，有效納入各地黨委政府科學(xué)發(fā)展評價和政府績效考核體系，客觀評價農(nóng)民工在市民化方面與城鎮(zhèn)居民的現(xiàn)實差距。積極搭建政府部門促進公共就業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)平臺，推進農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，積極探索加快農(nóng)民工與農(nóng)村土地保障松綁的辦法，加快農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)力度，依法加快農(nóng)村土地依法確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)部分，科學(xué)合理界定各類農(nóng)民工的勞動就業(yè)和社會保障權(quán)益內(nèi)容，有效破解影響城鄉(xiāng)社會利益和諧的最突出問題，形成合力，推進農(nóng)民工市民化的民生保障體系，營造一個更加溫馨和充滿關(guān)愛的勞動法治環(huán)境，為他們有序融入城鎮(zhèn)和共享民生幸福提供契機和可能。