從“三位一體”到“四位一體”：監(jiān)察體制改革對(duì)我國(guó)政體模式的創(chuàng)新

陳 堯

(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院中國(guó)城市治理研究院,上海200030)

1 引言

自1954年建立人民代表大會(huì)制度以來,我國(guó)的國(guó)家政體已歷時(shí)半個(gè)多世紀(jì),經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、全球化以及中國(guó)崛起等宏大時(shí)代背景。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之際,執(zhí)政黨和國(guó)家順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求,作出了頂層設(shè)計(jì),推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革。

對(duì)此,學(xué)術(shù)界作出了熱烈的回應(yīng)。一是研究者肯定了監(jiān)察體制改革的重要意義,認(rèn)為這一改革適應(yīng)時(shí)代要求,在制度上保障了從嚴(yán)治黨和實(shí)現(xiàn)有力防腐肅貪[1]、優(yōu)化了國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置和職權(quán)關(guān)系[2]、改變了監(jiān)督權(quán)的配置模式和完善了權(quán)力監(jiān)督體制[3],是全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的需要[4]。二是研究者從改革的理念和邏輯角度,指出國(guó)家監(jiān)察體制改革按照法治邏輯和法治理念,遵循了維護(hù)人民主權(quán)和依法治權(quán)治吏的邏輯[5]。尤其是國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及憲制權(quán)力架構(gòu)的改變,應(yīng)當(dāng)遵循合憲性的路徑和本質(zhì)[6],符合憲法體制的發(fā)展[7],并注意解決遇到的憲法問題[8]。三是研究者探討了國(guó)家監(jiān)察體制改革的路徑,即源于反腐敗體制存在的結(jié)構(gòu)性和功能性雙重壓力而構(gòu)成當(dāng)前政治改革的突破口[9],監(jiān)察體制改革的過程邏輯為先“變法”后“變革”[10],遵循從政策反腐向法治反腐進(jìn)階,建立長(zhǎng)效和穩(wěn)定反腐機(jī)制的新路徑[11]。四是研究者對(duì)監(jiān)察體制改革中涉及的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)分析,諸如監(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的配置[12],監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)[13],監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)之間關(guān)系的重新構(gòu)建[14]。五是研究者對(duì)監(jiān)察體制改革中出現(xiàn)的程序性、技術(shù)性問題,如辯護(hù)權(quán)、留置措施等進(jìn)行了探討[15]。

自中國(guó)共產(chǎn)黨提出試點(diǎn)建立監(jiān)察委員會(huì)以來,有關(guān)國(guó)家監(jiān)察體制改革的研究從無到有呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng),但基本上停留在法學(xué)領(lǐng)域,較多關(guān)注國(guó)家監(jiān)察體制改革的意義、改革邏輯與路徑、監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的關(guān)系等話題。由于時(shí)間倉(cāng)促,現(xiàn)有研究基本上以論證性、對(duì)策性研究為主,局限于中國(guó)場(chǎng)景的探討,缺乏宏觀視野的分析和國(guó)際視野的比較,鮮有從其他學(xué)科視角進(jìn)行分析,尤其是從國(guó)家政體和民主結(jié)構(gòu)角度的研究。鑒于此,本文從對(duì)我國(guó)政治體制改革以及對(duì)國(guó)際傳統(tǒng)政治理論影響的角度,分析國(guó)家監(jiān)察體制改革帶來的深遠(yuǎn)意義。

2 國(guó)家監(jiān)察體制改革：新時(shí)代的吁求

2018年3月11日,在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的憲法修正案中,將第三條第三款“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督”修改為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督”。在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中專門增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié),就國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的名稱、性質(zhì)、地位、人員組成、任期、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等作出規(guī)定,為監(jiān)察委員會(huì)建立組織體系、行使相應(yīng)權(quán)力、履行職能職責(zé)、發(fā)揮政治功能等提供了根本依據(jù)。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān),將監(jiān)察機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并列,獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),是從我國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)做出的重大改革創(chuàng)新。

對(duì)公職人員的監(jiān)督一直是國(guó)際社會(huì)各國(guó)政府頗為頭痛的事情。由于公職人員代表國(guó)家行使具有權(quán)威性、強(qiáng)制性的公共權(quán)力,而公共權(quán)力具有兩面性,被稱為“必需的邪惡”。權(quán)力的邪惡在于權(quán)力容易被濫用、在于權(quán)力容易從合法領(lǐng)域擴(kuò)大到其他領(lǐng)域,可以為任何集團(tuán)、任何個(gè)人的目的服務(wù)[16]292,由此產(chǎn)生了對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的必要性。美國(guó)的建國(guó)之父?jìng)兙驮鴱?qiáng)調(diào)權(quán)力制約的重要性,指出“權(quán)力具有一種侵犯性質(zhì),應(yīng)該通過給它規(guī)定的限度在實(shí)際上加以限制”[17]252。

對(duì)權(quán)力的限制包括兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是對(duì)權(quán)力本身的制約。權(quán)力對(duì)象可以使用幾種辦法來反抗或抵制：抵消權(quán)力,將完整權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚?quán)力;對(duì)其權(quán)力在廣延性(權(quán)力對(duì)象的數(shù)量)、綜合性(領(lǐng)域的數(shù)量)和強(qiáng)度上設(shè)定限制;摧毀其全部完整權(quán)力;獲取并行使其完整權(quán)力[15]13。其中,后兩種情況并不屬于常態(tài)的權(quán)力限制。在一些政治權(quán)力穩(wěn)定運(yùn)行的國(guó)家中,通過選舉競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力分工和制衡、實(shí)行有限權(quán)力是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的有效手段。同時(shí),通過公民組織和民間公共領(lǐng)域以權(quán)利制約權(quán)力,也是一種較為普遍的補(bǔ)充性制約手段。

第二個(gè)層面是對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)督。作為抽象物的權(quán)力,只有與具體的權(quán)力行使者結(jié)合起來,才能發(fā)揮作用。但是,正如孟德斯鳩指出,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[18]155,因此產(chǎn)生對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)行監(jiān)督的必要。國(guó)際社會(huì)許多國(guó)家都通過反腐敗機(jī)制、獨(dú)立的司法系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)督。不過,司法懲治畢竟是一種事后處置,僅靠一個(gè)公正獨(dú)立的司法系統(tǒng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須對(duì)政治體制進(jìn)行深層的改革[19]207。將限制政客們以及政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力同建立獨(dú)立的監(jiān)督和執(zhí)法系統(tǒng)相結(jié)合,是一種有效的反腐敗策略[18]187。

正是遵循這樣一種普遍的權(quán)力監(jiān)督邏輯,中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出,“監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證,是加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措”。在執(zhí)政黨的決策下,我國(guó)開始推行監(jiān)察體制改革。

2016年1月12日,黨的十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),擴(kuò)大監(jiān)察范圍,整合監(jiān)察力量,健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。2016年10月黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,要求各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督,人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督,審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?？梢钥闯?黨內(nèi)法規(guī)已將監(jiān)察機(jī)關(guān)從政府內(nèi)部職能部門上升到與政府、司法機(jī)關(guān)并列的重要地位。2016年11月7日,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》,在三省市率先試點(diǎn)設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì),從體制機(jī)制上先行先試、探索實(shí)踐,為全面建立監(jiān)察體制積累經(jīng)驗(yàn)。2017年11月4日,全國(guó)人大常委會(huì)通過在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。2018年1月18-19日召開的十九屆二中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》,指出國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革,是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署,要依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu),構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年3月全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議通過的憲法修正案首次規(guī)定建立國(guó)家監(jiān)察制度,將國(guó)家監(jiān)察制度納入國(guó)家重要政治制度的范圍。

根據(jù)2018年3月全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》規(guī)定,國(guó)家監(jiān)察體制的總體原則是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體系,建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能是維護(hù)憲法和法律,依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)是最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān),省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì),各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人大產(chǎn)生,對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé),并接受監(jiān)督。中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作,領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),任何組織和個(gè)人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)。

到2018年2月底,全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革后北京市監(jiān)察對(duì)象達(dá)到99.7萬人,較改革前增加78.7萬人。試點(diǎn)的北京、山西、浙江三省市監(jiān)察對(duì)象共增加163.5萬人,達(dá)301.3萬人,增幅達(dá)118.7%[20]。2018年3月18日選舉楊曉渡為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任,在中央層次建立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制已經(jīng)全面建立和運(yùn)作。

可以說,國(guó)家監(jiān)察體制改革是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展實(shí)踐的重大創(chuàng)新,是建立中國(guó)特色社會(huì)主義政治權(quán)力監(jiān)督體系的創(chuàng)制之舉,具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求、堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)、扎實(shí)的實(shí)踐來源和充分的法理支撐。

3 監(jiān)察權(quán)：我國(guó)政體改革的創(chuàng)舉

從內(nèi)容上看,國(guó)家監(jiān)察制度的建立是為了反腐敗,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員全面監(jiān)督的目的。但更深層次的意義還在于,監(jiān)察體制改革對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置進(jìn)行了創(chuàng)設(shè)和重組,這一改革是我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度的重要?jiǎng)?chuàng)舉,不僅是推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的重大制度設(shè)計(jì)和具有中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉,而且也是意義深遠(yuǎn)、事關(guān)我國(guó)政權(quán)組織形式的重大改革。除了傳統(tǒng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外,作為國(guó)家權(quán)力配置的第四種權(quán)力——國(guó)家監(jiān)察權(quán),也因國(guó)家監(jiān)察制度的設(shè)置而創(chuàng)立。

我國(guó)的政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度。以人民代表大會(huì)制度為根本政治制度,我國(guó)建立了由人民代表大會(huì)制度、行政制度和司法制度組成的國(guó)家政治制度。中華人民共和國(guó)成立以來尤其是改革開放以來,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家政治制度在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)秩序、融入全球市場(chǎng)方面發(fā)揮了根本作用,為中國(guó)取得舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡起到保駕護(hù)航的作用。但是,隨著改革開放的深入,我國(guó)的國(guó)家政體也面臨著風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn),尤其是當(dāng)一種政治制度長(zhǎng)期實(shí)施而形成慣性之際。

近年來,隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入,腐敗也呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。十八大以來,經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部就達(dá)到440人。其中,十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43人,中央紀(jì)委委員9人,包括周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計(jì)劃、孫政才等位高權(quán)重的政治人物。全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1 218.6萬件(次),處置問題線索267.4萬件,立案154.5萬件,處分153.7萬人,其中廳局級(jí)干部8 900余人,縣處級(jí)干部6.3萬人,涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理5.8萬人[21]。

反腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)表明,現(xiàn)有的監(jiān)督體系存在一定的不足。改革開放以來,我國(guó)逐步建立了一套相對(duì)完整的制度化監(jiān)督體系,包括執(zhí)政黨的紀(jì)檢監(jiān)督,政府內(nèi)部的行政監(jiān)察和審計(jì),政府外部的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等,以及檢察機(jī)關(guān)的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排,黨內(nèi)監(jiān)督體系對(duì)執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位的黨員實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的全覆蓋;在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,監(jiān)察機(jī)關(guān)建立了對(duì)所有行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督體系。但是,這套以行政監(jiān)察為主的監(jiān)督體系不能完全適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。首先,監(jiān)察范圍未能全覆蓋。對(duì)于行政機(jī)關(guān)之外其他國(guó)家機(jī)關(guān)的公職人員,還缺乏有效的監(jiān)督,這就形成了對(duì)部分國(guó)家公職人員監(jiān)督的“灰色地帶”。同時(shí),對(duì)于黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督還停留在紀(jì)律檢查的層面,缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督。其次,監(jiān)察監(jiān)督過于分散。現(xiàn)有的監(jiān)督資源和力量分散在黨的紀(jì)委、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等,出現(xiàn)了監(jiān)督職能分散、監(jiān)督對(duì)象的交叉重復(fù)與不周延、銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制不暢、黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察制度的法定主體定位缺失等問題[22]。1993年,黨中央決定將中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公,將兩支主要的反腐敗力量集中在一起,中央紀(jì)委集中行使黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。但是,合署辦公并不能完全解決監(jiān)督范圍局限、監(jiān)督對(duì)象不明確等問題。再次,專責(zé)監(jiān)督體系缺乏統(tǒng)一。多年來的實(shí)踐表明,多頭治理難以有效遏制腐敗,必須將監(jiān)督資源集中,將黨的執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法銜接起來,將紀(jì)律監(jiān)督、行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及反貪污、反瀆職等力量整合,實(shí)現(xiàn)反腐敗的組織體系、資源力量和手段措施的統(tǒng)一。這就迫切需要建立適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代發(fā)展要求的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)察監(jiān)督,真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》明確規(guī)定“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”,建立國(guó)家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì),可以明確監(jiān)督責(zé)任機(jī)關(guān)和監(jiān)督對(duì)象,有利于形成嚴(yán)密完整的國(guó)家監(jiān)督體系。

政治權(quán)力在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用越是關(guān)鍵,執(zhí)政黨的權(quán)力越是強(qiáng)大,對(duì)權(quán)力的監(jiān)督就越發(fā)重要。健全科學(xué)完善的權(quán)力監(jiān)督體系,推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化,已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。將反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的各種資源力量集中統(tǒng)一起來,從形式上建立一種新的監(jiān)督監(jiān)察體制的同時(shí),也創(chuàng)設(shè)了一種新的國(guó)家權(quán)力即監(jiān)察權(quán)。

古代中國(guó)就已經(jīng)建立了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力幾乎涉及國(guó)家的方方面面,包括立法、人事、行政、經(jīng)濟(jì)、司法、軍事、儀制、文教等領(lǐng)域,從而在一定程度上維持了國(guó)家綱紀(jì),也制衡了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系[23]。中華人民共和國(guó)成立后,我國(guó)建立的黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督兩套監(jiān)督體系,分別對(duì)執(zhí)政黨內(nèi)部和國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察。這里的監(jiān)察權(quán)并不屬于獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力,而是行政機(jī)關(guān)的附屬性權(quán)力,其行使依據(jù)為《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》。國(guó)家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)督意義上的監(jiān)察權(quán)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部脫離出來,上升為一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力,構(gòu)成一種針對(duì)公權(quán)力行使者進(jìn)行監(jiān)督的國(guó)家監(jiān)察權(quán)。

如何看待這種監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)?有學(xué)者認(rèn)為,國(guó)家監(jiān)察體制改革所影響的國(guó)家權(quán)力區(qū)分為四大類別,分別是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán),“這里的監(jiān)察權(quán)或許是一種混合型的權(quán)力,既包括了代表制民主下的代表責(zé)任(傳統(tǒng)的議會(huì)監(jiān)督權(quán)),又掌握了一定的行政調(diào)查處置權(quán),甚至包括了一定的司法性權(quán)力”[5]。盡管從內(nèi)容上看,監(jiān)察權(quán)力似乎并未獲得新的內(nèi)容,但有研究者認(rèn)為,可以依據(jù)功能創(chuàng)設(shè)新型權(quán)力,在權(quán)能上可能會(huì)兼具立法、行政、司法的部分權(quán)能,目的是實(shí)現(xiàn)特定的功能。監(jiān)察權(quán)就是這樣一種重組的具體權(quán)能,即將行政權(quán)的部分權(quán)能和檢察權(quán)的部分權(quán)能重組為監(jiān)察權(quán)[24]。另有觀點(diǎn)也認(rèn)為,判斷一種權(quán)力的屬性,不僅要考慮權(quán)力劃分的基本理論,更要考慮國(guó)家的根本政治制度和憲制結(jié)構(gòu),“我國(guó)憲法所設(shè)計(jì)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是以國(guó)家機(jī)構(gòu)為中心,而不是以國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)為核心”[25]。

結(jié)合此次國(guó)家監(jiān)察體制改革將黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合署辦公,有些研究者認(rèn)為這種監(jiān)察權(quán)已經(jīng)不完全屬于受憲法和法律制約的國(guó)家權(quán)力,而是與黨所行使的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及對(duì)干部的問責(zé)權(quán)存在交叉和重疊關(guān)系。它屬于一種執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物,是黨在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐中創(chuàng)造的一種執(zhí)政方式[12]。監(jiān)察權(quán)具有雙重屬性,即具有國(guó)家權(quán)力屬性,又有黨的權(quán)力屬性,或者說既具有法律性又具有政治性[23]。有學(xué)者甚至將之稱為“現(xiàn)代性公共權(quán)力的‘第四權(quán)’”[26]。

不過,筆者認(rèn)為,從憲法和法律確權(quán)的角度來審視,監(jiān)察權(quán)屬于一種國(guó)家治理的法律性權(quán)力,不能因國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)檢委合署辦公,就認(rèn)為創(chuàng)制了一種新的公共監(jiān)察權(quán),只能說國(guó)家監(jiān)察權(quán)與黨的監(jiān)督權(quán)組合在一起行使。況且,此次監(jiān)察體制改革主要是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)、監(jiān)察組織體系、監(jiān)察權(quán)限和權(quán)責(zé)關(guān)系等均以剛頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》作為依據(jù)。

就國(guó)家治理角度而言,國(guó)家監(jiān)察權(quán)不同于且大大超越了傳統(tǒng)的行政監(jiān)察權(quán)。根據(jù)原來的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》,監(jiān)察機(jī)關(guān)為政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),不受其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。行政監(jiān)察是一種行政內(nèi)部監(jiān)督,目的是保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員依法行政、廉潔高效地履行職責(zé)。實(shí)施國(guó)家監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察范圍從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)和公共部門,監(jiān)察對(duì)象包括執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)以及參照公務(wù)員法管理的人員;法律法規(guī)授權(quán)或受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位管理人員;基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及其他依法履行公職的人員等。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)上述所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,但不對(duì)各類國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),任何組織和個(gè)人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)。增設(shè)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的直接目的是為了推進(jìn)全面依法治國(guó),實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的全面覆蓋。

與司法權(quán)相比,監(jiān)察權(quán)也存在較大的差異。與法院、檢察院類似,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)也是由本級(jí)人大產(chǎn)生,任期與人大一樣,同時(shí)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。法院和檢察院均必須對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”,各級(jí)人大常委會(huì)可以聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的“專項(xiàng)工作報(bào)告”,并組織執(zhí)法檢查。根據(jù)憲法規(guī)定,法院獨(dú)立行使審判權(quán),檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán),監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。作為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)主要有三大職責(zé)：監(jiān)督、調(diào)查和處置。根據(jù)監(jiān)督調(diào)查結(jié)果,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)被調(diào)查人做出處理、建議、問責(zé)、移送起訴等處置。從履職措施上,監(jiān)察委員會(huì)可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等措施。其中,“談話、留置”屬于監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)有的履職方式。從監(jiān)察委員會(huì)履職的方式看,履行監(jiān)察權(quán)的措施和手段涵蓋了行政權(quán)、檢察權(quán)、司法權(quán)的行使方式,可以看出監(jiān)察權(quán)具有綜合性和混合性的特點(diǎn)[7]。可見,無論是監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位,還是監(jiān)察權(quán)的屬性,抑或是監(jiān)察權(quán)的行使方式,都具備了獨(dú)立性的特點(diǎn)[24]。因此,國(guó)家監(jiān)察制度是一種新的國(guó)家政治制度。

4 從“三位一體”到“四位一體”：對(duì)傳統(tǒng)政體模式的突破

自古以來,人類政治社會(huì)一直關(guān)注的一個(gè)核心話題就是尋找理想的政體形式,建立能夠造福于人類社會(huì)的最優(yōu)政治制度。在傳統(tǒng)政治學(xué)中,“選擇政府形式是最重要的政治問題,其他所有的問題都必須根據(jù)這一問題來加以考慮”[27]110。傳統(tǒng)政治學(xué)也往往被看作有關(guān)政體論的政治研究,其主要內(nèi)容不是從歷史的、社會(huì)的角度對(duì)既有制度的解釋,而是對(duì)好的政治制度的選擇和建構(gòu)。從古代的柏拉圖、亞里士多德到近代的馬基雅維利、布丹、霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等思想家們孜孜不倦地探討什么才是最好的政體。古典主義語境中的政體,主要是根據(jù)統(tǒng)治權(quán)進(jìn)行劃分的君主制、貴族制和民主制,探討的是按照一個(gè)人、少數(shù)人還是多數(shù)人進(jìn)行統(tǒng)治的問題。但在具體統(tǒng)治時(shí),仍然離不開權(quán)力的分工問題。亞里士多德很早就對(duì)政體的構(gòu)成進(jìn)行論述,他指出：“一切政體都有三個(gè)要素,作為構(gòu)成的基礎(chǔ),一個(gè)優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時(shí)必須考慮到每一要素,怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能(部分);其二為行政機(jī)能部分……行政機(jī)能有哪些職司,所主管的是哪些事,以及他們?cè)鯓舆x任,這些問題都須一一論及;其三為審判(司法)機(jī)能。”[28]214-215

近代以后,隨著由誰統(tǒng)治的問題得到根本解決,人民主權(quán)觀念逐漸深入人心,多數(shù)人的民主政府已經(jīng)成為主流,如何統(tǒng)治成為政體理論關(guān)注的核心話題。人們不再關(guān)注君主制、貴族制還是民主制,而是集中討論國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素及其相互之間的關(guān)系。洛克最初將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán),立法權(quán)為最高權(quán)力,執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)隸屬于立法權(quán),并根據(jù)立法權(quán)的歸屬來劃分政府形式[29]89-98。其后,孟德斯鳩將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。與洛克不同的是,孟德斯鳩認(rèn)為“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。如果任何兩種權(quán)力集中在一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)手中,自由便不復(fù)存在,就會(huì)導(dǎo)致專制[17]154-157。由此,孟德斯鳩提出了三權(quán)分立或三權(quán)制衡的學(xué)說,這一學(xué)說逐漸成為西方政體理論的模板。隨著代議制民主政府的建立,以立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)組成的國(guó)家政治結(jié)構(gòu)構(gòu)成了許多國(guó)家政體的主要形式。其中,立法權(quán)與行政權(quán)之間組成的不同權(quán)力結(jié)構(gòu),形成了通常意義上的議會(huì)制政體和總統(tǒng)制政體。從國(guó)家權(quán)力劃分角度來設(shè)計(jì)政體,因?yàn)槠浼婢邔?shí)體性與形式性而具有強(qiáng)大的說服力,這個(gè)框架也成為理解憲法工程尤其是憲法設(shè)計(jì)的重要基礎(chǔ)[30]。

現(xiàn)代政府中的三權(quán)分立以代議制作為紐帶。這種三權(quán)分立的架構(gòu),只有與競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度、多元政黨制度結(jié)合起來,才能發(fā)揮作用。三權(quán)分立只解決了權(quán)力的制約或制衡問題(即國(guó)家權(quán)力的分工),但無法解決權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作即監(jiān)督問題(即國(guó)家權(quán)力的行使)。如何將監(jiān)督權(quán)嵌入國(guó)家權(quán)力體系中,成為現(xiàn)代政體理論的一個(gè)重要命題。競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度和多元政黨制度在一定程度上可以對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)行監(jiān)督。由于政治競(jìng)爭(zhēng)的需要,政黨及其候選人在政治市場(chǎng)上供選民選擇。為了贏得選舉,政黨及其候選人之間互相揭短、攻擊對(duì)方,在相當(dāng)程度上將競(jìng)爭(zhēng)各方的信息尤其是涉及誠(chéng)信、聲譽(yù)等方面的信息較為充分地公開以供選民參考,從而在一定程度上發(fā)揮政治監(jiān)督的功能。同時(shí),選舉競(jìng)爭(zhēng)也能在一定程度使得當(dāng)選者對(duì)選民負(fù)責(zé)任,通過投票形式公民可以更換政府中的黨派和官員[31]。20世紀(jì)40年代,美國(guó)學(xué)者謝茨施耐德曾指出,由政黨組成的政府,是組織民主問題中最現(xiàn)實(shí)的、最可行的解決方案,政黨政府能夠建立起一個(gè)責(zé)任政府[32]199-202。然而,這種非制度化的軟約束無法真正解決權(quán)力的有效監(jiān)督問題。20世紀(jì)后期以來,以美國(guó)為首的西方代議制民主日益暴露出結(jié)構(gòu)性張力,傳統(tǒng)的分權(quán)制衡機(jī)制逐漸蛻變?yōu)橐环N“否決政治”而演變?yōu)橄迿?quán)掣肘機(jī)制,激烈的政黨紛爭(zhēng)使得政府難以有效運(yùn)作而經(jīng)常性地癱瘓,已經(jīng)成為了一個(gè)系統(tǒng)性問題[33]。西方國(guó)家的三權(quán)分立式政體模式已經(jīng)難以適應(yīng)民主發(fā)展的要求,西方的政體理論無法解釋非西方國(guó)家的政體模式,尤其是中國(guó)的政治制度。

中國(guó)的國(guó)家政體是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以人民代表大會(huì)制度為根本政治制度的國(guó)家制度。人民代表大會(huì)制度的理論來源和制度來源包括人民主權(quán)思想、巴黎公社制度、蘇聯(lián)的蘇維埃制度、新民主主義革命時(shí)期的中華蘇維埃制度(包括中華蘇維埃代表大會(huì)和蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)及其主席團(tuán)、人民委員會(huì)、最高法院等)以及抗日根據(jù)地時(shí)期的民主政府體制(包括參議會(huì)、政府、法院)等。在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)時(shí)期,我國(guó)的國(guó)家政治制度發(fā)揮了重要作用。在中國(guó)政治生活中,中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。如何確保黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家機(jī)關(guān)有效運(yùn)行,這就產(chǎn)生了對(duì)執(zhí)政黨自身監(jiān)督的需要以及對(duì)所有公職人員全面監(jiān)督的需要。在中國(guó),通過選舉競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督和多黨之間的互相監(jiān)督制約并不符合中國(guó)的國(guó)情,也不適應(yīng)長(zhǎng)期以來形成的政治文化。傳統(tǒng)以紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督為內(nèi)容的監(jiān)督體系也未實(shí)現(xiàn)監(jiān)督范圍的周全,在新的歷史時(shí)期亟需改革和創(chuàng)新。這就是國(guó)家監(jiān)察體制改革和完善我國(guó)政體模式的時(shí)代邏輯。

國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)主要涉及在憲法層面上同一層次的或橫向的各種權(quán)力之間配置及其相互關(guān)系,權(quán)力結(jié)構(gòu)并非僅僅局限于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。凡屬于憲法文本明確的各個(gè)具有獨(dú)立屬性的國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系都可以稱為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)[21]。我國(guó)的監(jiān)察體制改革,在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在原有的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)基礎(chǔ)上增加了監(jiān)察權(quán),對(duì)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展具有重要意義。從執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制的改革意圖來看,將監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中“升格”為與政府、法院、檢察院并列的、由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān),顯然塑造了一種新的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。這使得我國(guó)國(guó)家政體中長(zhǎng)期穩(wěn)定的立法機(jī)關(guān)加“一府兩院”格局轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎C(jī)關(guān)加“一府一委兩院”的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu),我國(guó)的國(guó)家政體從原先的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的“三位一體”轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎?quán)、監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的“四位一體”形式。監(jiān)察權(quán)的設(shè)立構(gòu)建了一種立體的政體模式。國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部不僅有分工協(xié)作,也有監(jiān)督制約,從而使得國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行完整有序。國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革,是針對(duì)國(guó)家政治制度作出的頂層設(shè)計(jì)。這一改革完善了我國(guó)的國(guó)家政體模式,形成了新的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)互相分工、有機(jī)協(xié)作的民主結(jié)構(gòu),進(jìn)一步健全了社會(huì)主義民主政治,完善了人民民主。

顯然,對(duì)于我國(guó)的國(guó)家監(jiān)察體制改革中創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán),沒有簡(jiǎn)單套用西方三權(quán)分立體制下的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu),而是根據(jù)我國(guó)當(dāng)前政治體制改革的需要,遵照將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的原則進(jìn)行設(shè)置。對(duì)于這種監(jiān)察權(quán),不能用以往的監(jiān)察權(quán)理論來進(jìn)行簡(jiǎn)單的歸納和分類[13]。簡(jiǎn)單地將政體模式分為總統(tǒng)制和議會(huì)制的做法,已經(jīng)難以適用于非西方國(guó)家和后發(fā)展國(guó)家的政體建構(gòu)。我國(guó)監(jiān)察體制改革所創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán)是具有中國(guó)特色的國(guó)家權(quán)力,國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家政體的重要組成部分,“四位一體”的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是一種新型的政體模式。

國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅是貫徹黨的十九大關(guān)于健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要部署,以及深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大戰(zhàn)略決策,也是順應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的創(chuàng)新之舉。這一改革突破了國(guó)際社會(huì)傳統(tǒng)政體理論機(jī)械的、僵化的結(jié)構(gòu)主義觀念,為國(guó)際社會(huì)政體發(fā)展提供了中國(guó)方案和貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧,尤其對(duì)一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的發(fā)展中國(guó)家如何建立有效的政體形式提供了新的經(jīng)驗(yàn)參考。同時(shí),這一創(chuàng)新也有助于提升中國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)在國(guó)際學(xué)界的話語權(quán),體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、制度自信、理論自信和文化自信。

5 結(jié)語

當(dāng)代中國(guó)的政體建立在世界最大規(guī)模的政治社會(huì)中,這就決定了任何先驗(yàn)的政體模式都不能簡(jiǎn)單地運(yùn)用于中國(guó)的政治體系。我們不能生搬硬套別國(guó)的政體模式,否則將帶來災(zāi)難性的后果。歷史上從未存在一種一成不變的最優(yōu)政體模式。西方政體模式的價(jià)值在于其政體背后制度構(gòu)成的一般原理,而非表面上的制度形式。任何一種政體形式的選擇和構(gòu)造都需要根據(jù)特定的歷史文化,才能適應(yīng)本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,符合政治發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)。在中國(guó)社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)入決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利之際,面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)和艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù),執(zhí)政黨審時(shí)度勢(shì)、銳意創(chuàng)新,將深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革,對(duì)當(dāng)前中國(guó)的政體結(jié)構(gòu)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和改革,建立了“四位一體”的政體模式,構(gòu)建了一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系。有理由期待,這一政體模式將是人類有史以來運(yùn)行得最為有效的政體之一。