鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的分利秩序挑戰(zhàn)與治理路徑

譚詩(shī)贊

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖北武漢430072)

“三農(nóng)”問題是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵問題,一直備受黨和國(guó)家的關(guān)注。黨的十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的制定意味著“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”正式進(jìn)入了政策執(zhí)行階段。

在政策的生命周期中,政策執(zhí)行環(huán)節(jié)居于重中之重的地位,“然而,它卻經(jīng)常被那些以為政策會(huì)自動(dòng)實(shí)施的人所忽視。顯然,政策是不會(huì)自動(dòng)實(shí)施的”[1]9。實(shí)踐中“上有政策,下有對(duì)策”的政策執(zhí)行偏差行為時(shí)?？梢姟Ｐ轮贫戎髁x政治學(xué)提出的“制度-行動(dòng)者”二維互動(dòng)的解釋框架則對(duì)這一問題進(jìn)行了較為合理地解答。新制度主義政治學(xué)認(rèn)為政策執(zhí)行的“最終結(jié)果乃是各種群體、利益、觀念和制度結(jié)構(gòu)相互作用的產(chǎn)物”[2],在“制度-行動(dòng)者”的雙向互動(dòng)下,在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)公共組織(縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府組織以及行政村一級(jí)的“村支兩委”)中常常出現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)發(fā)生偏差的現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)學(xué)者更多地傾向于從“精英俘獲”的視角來解釋政策執(zhí)行中的阻滯和偏差現(xiàn)象?！熬⒎@”通常是指地方精英利用其自身所具有的機(jī)會(huì)優(yōu)勢(shì),支配和破壞社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和社區(qū)治理,扭曲和綁架了發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)進(jìn)而影響地方社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施和效果[3]。在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域,有論者指出“精英俘獲的出現(xiàn)是財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的關(guān)鍵原因”[4]。當(dāng)“精英俘獲”逐漸普遍化之后,鄉(xiāng)村社會(huì)中開始出現(xiàn)一種以上級(jí)公共資源為標(biāo)的的“分利秩序”。賀雪峰最早于2003年提出“分利秩序”概念[5],其后更多的鄉(xiāng)村治理研究者關(guān)注到了后稅費(fèi)時(shí)代中“資源下鄉(xiāng)”和“項(xiàng)目進(jìn)村”日益普遍化之后鄉(xiāng)村社會(huì)中呈現(xiàn)的這一隱蔽的資源分配秩序。陳鋒指出,在國(guó)家資源源源不斷輸入農(nóng)村的背景下,分利秩序的形成容易誘致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化[6],而李祖佩更進(jìn)一步地認(rèn)為,在分利秩序的支配下,國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系并沒有好轉(zhuǎn),反而因?yàn)橘Y源分配不公以及農(nóng)民需求無法得到有效滿足而弱化了政治合法性[7]285-290。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新戰(zhàn)略必將為破解“三農(nóng)問題”帶來新的機(jī)遇,但在鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家資源以項(xiàng)目制為載體不斷輸入的路徑依賴下,新戰(zhàn)略同時(shí)也面臨著分利秩序這一“舊秩序”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此,有效應(yīng)對(duì)分利秩序的挑戰(zhàn)也就成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵所在?；诖?本文試圖分析分利秩序是如何在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中生成的?分利秩序?qū)︵l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施帶來了哪些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)?在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中,政策制定者和實(shí)踐者又該如何有效地應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)?

1 鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的分利秩序

依據(jù)新制度主義政治學(xué)中“制度-行動(dòng)者”互動(dòng)的分析框架,鄉(xiāng)村治理實(shí)際上是布迪厄意義上的由不同治理主體根據(jù)特定邏輯所建構(gòu)的“場(chǎng)域”。分利秩序其實(shí)是鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的一種非正常的資源分配規(guī)則,它以“權(quán)力”為分配中介,具有廣泛性、隱蔽性和自我穩(wěn)固性的特征,容易導(dǎo)致公共資源的“私人化”[8]。分利秩序?qū)嶋H上反映了基層治理主體在后稅費(fèi)時(shí)代中所形成的一種隱蔽的非正式治理秩序。

1.1 分利秩序的現(xiàn)實(shí)表征

分利秩序主要發(fā)生在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的過程中,依據(jù)“項(xiàng)目”的推動(dòng)層級(jí)以及數(shù)額的大小,鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中分利秩序?qū)嶋H上可以分為兩個(gè)層級(jí)。

第一層級(jí)的分利秩序主要存在于基層政府的“條條”(即政府直屬的各種職能部門)與“塊塊”(主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道)之間。其主體主要包括涉農(nóng)的“條條”“塊塊”中的行政官員(少數(shù)時(shí)候也包括一些項(xiàng)目“落戶地”的村干部)。在“項(xiàng)目制”實(shí)施以前,基層政府的“條條”和“塊塊”之間一般較少發(fā)生圍繞上級(jí)資源的利益往來。在“項(xiàng)目進(jìn)村”的背景下,圍繞上級(jí)財(cái)政資源的“下鄉(xiāng)”和“進(jìn)村”,基層政府的“條條”和“塊塊”之間極容易在“對(duì)抗”與“合作”中通過非制度化的關(guān)聯(lián)形成共同謀利的現(xiàn)象[9]。

在后稅費(fèi)時(shí)代,“項(xiàng)目財(cái)政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級(jí)財(cái)政收入的主要來源[10]。基層政府“條塊”之間的分利秩序?qū)嶋H是由“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”中的一系列的行為所組成,具體包括“項(xiàng)目申請(qǐng)中的共同包裝”“項(xiàng)目建設(shè)中的共同擺平”和“項(xiàng)目考評(píng)中的共同應(yīng)付”,這種行為背后潛藏著“條條”與“塊塊”內(nèi)在的“分利邏輯”[11]。這里的“利益”不只是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益,在基層干部的利益函數(shù)中除了經(jīng)濟(jì)利益還有政治穩(wěn)定、治理方便等政治利益因素。在“理性逐利人”的驅(qū)動(dòng)下,“條條”部門官員所追逐的主要是現(xiàn)實(shí)的財(cái)經(jīng)利益;而“塊塊”官員所追求的主要是預(yù)期的政治利益,他們希望將這些項(xiàng)目轉(zhuǎn)換為政治晉升的“信號(hào)”和“籌碼”,以此獲得更高層級(jí)的職位[12]78?！皸l”“塊”間的“分利”行為及其所形成的分利秩序主要針對(duì)的是大型涉農(nóng)項(xiàng)目如各種水利建設(shè)項(xiàng)目、公路建設(shè)項(xiàng)目,其財(cái)政資金規(guī)模較高,上級(jí)監(jiān)管力度也較大,相應(yīng)的這種分利秩序也更隱蔽。

第二層級(jí)的分利秩序主要存在于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村(居)之間。其主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政官員和村一級(jí)的干部,近年來這一分利秩序的主體還囊括了一些沒有體制內(nèi)身份的“新代理人”。在項(xiàng)目制日益普遍的當(dāng)代鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中,村治主體的謀利沖動(dòng)與村莊社會(huì)的項(xiàng)目訴求相互交織,村莊中交際能力強(qiáng)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)廣且關(guān)系重心和利益空間在村莊之外的“能人”更容易憑借村治的舞臺(tái),成為村莊中的“新代理人”[13]。為了拉攏這些“能人”及其背后所掌握的“項(xiàng)目資源”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往會(huì)通過在選舉中的“介入”來扶持這些“能人”參與競(jìng)選,候選人通過自身在體制內(nèi)的庇護(hù)關(guān)系獲得各種公共物品供給項(xiàng)目,給其所在村社的農(nóng)民帶來了利益,這也有助于他們的順利當(dāng)選。同時(shí)為了回報(bào)“派系”的支持和換取其他村莊精英的“合作”,當(dāng)選者也會(huì)通過“精英俘獲”的方式來壟斷上級(jí)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目和資金的利益分配秩序,使部分與當(dāng)選村干部合作的村莊“在野”精英也能從中“分一杯羹”。因而,在項(xiàng)目資源由行政權(quán)力主導(dǎo)的前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和村莊精英可以借助“精英俘獲”的方式獲取本不屬于其自身的公共資源或利益[3]。

相較而言,“條”“塊”之間圍繞大型項(xiàng)目的分利秩序行為更為隱蔽、精巧,其涉及的分利主體更少,主要是“條”和“塊”的主要領(lǐng)導(dǎo)干部;而鄉(xiāng)、村兩級(jí)之間圍繞小型項(xiàng)目的分利秩序行為則呈現(xiàn)出近乎顯性的特征,其涉及的分利主體眾多,除了鄉(xiāng)、村兩級(jí)的干部之外,還包括其他類型的村莊精英,甚至還包括一些“釘子戶”和鄉(xiāng)村“混混”。

1.2 分利秩序的生成動(dòng)因

新制度主義政治學(xué)重新強(qiáng)調(diào)政治變遷中國(guó)家、政府和其他組織之于人的行為的影響,但其更關(guān)注的是制度的“關(guān)系特征”,也即是既定的制度結(jié)構(gòu)如何影響政治行為的互動(dòng)[14]。鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中分利秩序的生成實(shí)際上是制度和行動(dòng)者雙邊互動(dòng)的結(jié)果,而在制度維度上除了正式制度(“明規(guī)則”)還包括那些不成文的非正式制度(“潛規(guī)則”)。

首先,分利秩序的生成與正式制度中的“項(xiàng)目治國(guó)”[15]有著直接的關(guān)聯(lián)?！绊?xiàng)目治國(guó)”其實(shí)是作為調(diào)和我國(guó)地方政府特別是基層政府中形成的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配格局的產(chǎn)物而出現(xiàn)的。一方面,隨著1994年的“分稅制”改革推行之后,中央與地方之間在財(cái)權(quán)方面形成了一種“央強(qiáng)-地弱”的格局;另一方面,隨著行政分權(quán)改革,“事權(quán)”(實(shí)際是支出責(zé)任)開始大量下放,“屬地管理”和“行政發(fā)包”成為我國(guó)的管理特色,地方政府在自主性增強(qiáng)的同時(shí),其對(duì)轄區(qū)的公共支出責(zé)任也隨之增強(qiáng)[16]。地方政府本級(jí)財(cái)稅收入和事權(quán)支出之間存在的收支差額的平衡,嚴(yán)重依賴于中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付,而這種轉(zhuǎn)移支付通常是以“項(xiàng)目制”的形式來運(yùn)作的。取消農(nóng)業(yè)稅以后,多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)公共組織的財(cái)政結(jié)構(gòu)開始從過去“向下要”的“三提五統(tǒng)”轉(zhuǎn)變成為當(dāng)前“向上要”的“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”。因而“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”成為當(dāng)前基層組織的中心工作,“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展,小跑小項(xiàng)目小發(fā)展,不跑沒項(xiàng)目沒發(fā)展”已經(jīng)成為基層政府的共識(shí)[8]。這就進(jìn)一步刺激了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)對(duì)“項(xiàng)目”的需求。由此為國(guó)家資源輸入中分利秩序的形成提供了制度背景。此外,在政策執(zhí)行效果評(píng)估中,縣、鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府實(shí)際是涉農(nóng)政策的主要執(zhí)行者,但其政策執(zhí)行的考評(píng)主要由市級(jí)及其更上級(jí)政府來負(fù)責(zé)。由于層級(jí)傳遞對(duì)信息的“過濾”效應(yīng)以及基層政府的信息控制策略,上級(jí)政府在政策考評(píng)中面臨著“信息不對(duì)稱”的困局,這一制度漏洞也為分利秩序的生成提供了一定的空間。

其次,在資源稀缺的社會(huì)約束下,任何組織或個(gè)體實(shí)際上都具有“理性逐利人”的特性,這構(gòu)成了分利秩序生成的能動(dòng)因素。從自下而上的視角而言,地方政府的執(zhí)行選擇是政治壓力和自我利益共同驅(qū)使的結(jié)果,其在執(zhí)行時(shí)的偏差行為主要取決于對(duì)政策任務(wù)的重要性認(rèn)知和政策收益認(rèn)知[17]?；鶎痈刹吭谡邎?zhí)行中既有“共同利益”同時(shí)也存在“分殊利益”。在壓力型體制下,基層干部的“共同利益”體現(xiàn)在對(duì)來自更上一級(jí)政策執(zhí)行效力檢查、考評(píng)中的責(zé)任規(guī)避以及共同為其本級(jí)政府謀取更多的上級(jí)財(cái)政資源輸入的“地方利益”;而其“分殊利益”則體現(xiàn)在不同層級(jí)(縣、鄉(xiāng)、村)、不同位置(“條”或“塊”)的基層干部所謀取的主要利益是不同的,就基層干部的視角而言,“利益”實(shí)際是一個(gè)內(nèi)涵較為廣泛的概念,它不僅包括經(jīng)濟(jì)人所追逐的經(jīng)濟(jì)利益,而且包括政治利益、文化利益等其他各方面的利益[11]59。即使是在壓力型體制之下,基層政府在政策執(zhí)行鏈條中依然存在“選擇性政策執(zhí)行”的行為。因而縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織在掌握信息優(yōu)勢(shì)的前提下,會(huì)基于利益導(dǎo)向根據(jù)政策類型選擇積極執(zhí)行或消極“應(yīng)付”,甚或是“安全地忽視”[18]。

鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)者實(shí)際上會(huì)通過非正式制度的介入來實(shí)現(xiàn)“制度-行動(dòng)者”之間的互動(dòng)。新制度主義論者認(rèn)為,個(gè)體的理性決策不僅是制度背景的產(chǎn)物,而且是一個(gè)“更大偏好框架的產(chǎn)物”[2]。這一“偏好框架”實(shí)際是指正式制度所處社會(huì)的文化習(xí)俗所表征的非正式制度。在中國(guó),人情與面子實(shí)際上是中國(guó)社會(huì)運(yùn)行中的“潛規(guī)則”的理論基礎(chǔ)和思想淵源[19]38-39?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)公共組織之間的領(lǐng)導(dǎo)干部之間以血緣、地緣、業(yè)緣、趣緣建構(gòu)出各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),這種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)際受到了“人情法則”的支配,它不僅用來規(guī)范社會(huì)交易,同時(shí)也是個(gè)體在結(jié)構(gòu)性的社會(huì)環(huán)境下可以用來爭(zhēng)取可用性資源的一種社會(huì)機(jī)制[11]。

依托于“人情法則”所形成的“庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”為分利秩序的生成提供了現(xiàn)實(shí)的條件。庇護(hù)關(guān)系之所以形成,是因?yàn)楸幼o(hù)者和被庇護(hù)者雙方都能從中獲益。就被庇護(hù)者而言,其可以在資源分配中得到關(guān)照并規(guī)避仕途中的風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于庇護(hù)者而言,不僅是締結(jié)政治力量的需要,也可以使政治資源得以延續(xù)[20]。隨著鄉(xiāng)村治理資源日益依賴于各種“條線”部門的“項(xiàng)目”,為了在“僧多粥少”的“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”競(jìng)爭(zhēng)中獲得更多勝算,鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織作為項(xiàng)目申請(qǐng)方,開始大量游說從本鄉(xiāng)本土走出的在體制內(nèi)擔(dān)任一定職位的“莊里公家人”,借助這些“公家人”的庇護(hù)關(guān)系來提升項(xiàng)目申請(qǐng)的成功率。分利秩序的生成實(shí)際上是縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)公共組織的治理主體在“項(xiàng)目制”運(yùn)作的背景下,通過庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嵌入上級(jí)資源輸入過程中所形成的一種隱蔽的公共資源分配秩序。

2 分利秩序?qū)︵l(xiāng)村振興進(jìn)程的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聚焦的是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”而不是以往單純的“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”,這將涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明的全方位建設(shè)。但新制度主義政治學(xué)派所提出的路徑依賴?yán)碚搶?shí)際表明了,在國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源輸入的“項(xiàng)目制”不變的前提下,新戰(zhàn)略的實(shí)施必將遭遇到分利秩序這一“舊秩序”的挑戰(zhàn)。

2.1 分利秩序?qū)︵l(xiāng)村振興中上級(jí)公共資源的侵蝕

后稅費(fèi)時(shí)代,由于財(cái)力捉襟見肘,基層政府對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴更加嚴(yán)重,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能在維系日常運(yùn)轉(zhuǎn)的“吃飯財(cái)政”和給多少錢、辦多少事情的“打醬油財(cái)政”之間擺蕩。為此,中央政府在稅費(fèi)改革的同時(shí)加大了國(guó)家資源對(duì)農(nóng)村的輸入,以項(xiàng)目制為載體的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成為中央部門自上而下貫徹特定政策意圖的一種技術(shù)治理方式而得到推廣。在短期內(nèi),鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施依然離不開各種各樣的“資源下鄉(xiāng)”和“項(xiàng)目進(jìn)村”。改革開放以來,隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn),當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村地區(qū)大致已經(jīng)分化為兩種主要的類型:一種是農(nóng)村人口流出、留在村莊的農(nóng)民仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū);另一種是農(nóng)村人口流入、村莊工業(yè)化程度很高、農(nóng)民主要收入來自二、三產(chǎn)業(yè)的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村[21]。從韋伯的“理想類型”(ideal type)出發(fā),可以將前者稱之為“利益稀缺型村莊”,而把后者稱之為“利益密集型村莊”。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于利益稀缺型村莊,這一類型村莊具有地理位置偏僻、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、集體資源匱乏、農(nóng)民工外流嚴(yán)重的特征?？梢灶A(yù)見,這一類村莊也將成為此一輪國(guó)家財(cái)政資源重點(diǎn)投放的地區(qū)。

“財(cái)政支農(nóng)”“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的用意在于實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展,使發(fā)展成果惠及全體人民特別是那些欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民。但在以往國(guó)家資源自上而下的輸入過程中,鄉(xiāng)村治理秩序圍繞利益分配進(jìn)行了重構(gòu),形成了一種以“權(quán)力”為主導(dǎo)、以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式、以“去目標(biāo)化”為基本后果的分利秩序[22]?！皸l條”和“塊塊”的行政官員、村治主體可以利用其所擁有的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和政策信息優(yōu)勢(shì),他們可以通過精英俘獲的方式從“資源下鄉(xiāng)”“項(xiàng)目進(jìn)村”中獲得隱蔽或公開的政治利益或經(jīng)濟(jì)利益;但普通村民由于無法參與到項(xiàng)目的決策、執(zhí)行和監(jiān)督之中,由此在農(nóng)村公共物品供給中不可避免地要承受“豆腐渣工程”和“半拉子工程”的苦果。

分利秩序影響了扶貧資源的分配,制約了鄉(xiāng)村社會(huì)的共享發(fā)展。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展并不等于全部,還存在發(fā)展成果的使用和分配問題[23]188,農(nóng)民占據(jù)著中國(guó)貧困人口的絕大多數(shù),“共享發(fā)展”需要讓更多的資源向利益稀缺型農(nóng)村地區(qū)傾斜。然而通過體制內(nèi)“條條”和“塊塊”交織的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的介入,資源輸入導(dǎo)致的“窮村越窮,富村越富”的村莊分化效果依然會(huì)進(jìn)一步持續(xù),這將極大地影響農(nóng)村地區(qū)特別是那些貧困農(nóng)村的共享發(fā)展。實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn),分利秩序有可能使國(guó)家投入農(nóng)村的大量公共資源都被各類精英壟斷,由此無法真正注入發(fā)展滯后的農(nóng)村地區(qū),無法真正到達(dá)貧困戶手中[24]。涉農(nóng)項(xiàng)目因庇護(hù)關(guān)系的介入導(dǎo)致的非均衡分配制約了貧困地區(qū)脫貧的步伐,短期內(nèi)必然會(huì)影響精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),而長(zhǎng)期內(nèi)則會(huì)阻滯共享發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),增加實(shí)現(xiàn)共同富裕的難度。

2.2 分利秩序?qū)︵l(xiāng)村振興中政治社會(huì)生態(tài)的破壞

在國(guó)家資源持續(xù)不斷輸入農(nóng)村的后稅費(fèi)時(shí)代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在資源和權(quán)力繼續(xù)被上收的同時(shí)又不得不開始為項(xiàng)目進(jìn)村“跑腿辦事”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開始由“懸浮型政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[25]。而在行政村一級(jí),那些具有“政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”優(yōu)勢(shì)的村莊“能人”更容易登上村治的政治舞臺(tái)。以“精英俘獲”的方式所形成的分利秩序?qū)︵l(xiāng)村政治社會(huì)生態(tài)產(chǎn)生了巨大的破壞作用。

在國(guó)家資源源源不斷輸入農(nóng)村的背景下,“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”所承載的財(cái)政資金實(shí)際上是常規(guī)的財(cái)政預(yù)算收支體系的“計(jì)劃外資金”,因而這些“計(jì)劃外資金”具有很大的不確定性,項(xiàng)目申請(qǐng)者往往需要利用各種體制內(nèi)的庇護(hù)關(guān)系才能爭(zhēng)取到。由于項(xiàng)目資金的“僧多粥少”,“當(dāng)市、縣面對(duì)諸多條件相當(dāng)?shù)拇迩f時(shí),村干部與政府人員的非正式關(guān)系便成為影響市、縣選擇項(xiàng)目落戶地點(diǎn)的主要因素”,這種“非正式關(guān)系”的介入甚至重構(gòu)了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理秩序[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員一般都不是來自該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“莊里公家人”,他們往往只追求短期的政績(jī)而忽略農(nóng)民本身的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和生存風(fēng)險(xiǎn)[26]?；鶎庸賳T為了制造“政績(jī)”,就必須在“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”過程中“策略性”地利用這些村莊能人的庇護(hù)關(guān)系,因而他們更愿意支持那些具有體制內(nèi)庇護(hù)關(guān)系的能人登上村治舞臺(tái)。這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層官員、村干部和那些“新代理人”們通過其所構(gòu)建的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò),在鄉(xiāng)、村兩級(jí)之間形成了圍繞各種項(xiàng)目資源的分利秩序。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中,基層民眾常常將涉農(nóng)項(xiàng)目背后的專項(xiàng)資金視為“上面”的撥款而缺少關(guān)注,同時(shí)也難以對(duì)項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行監(jiān)督。這樣在分利秩序驅(qū)動(dòng)下的鄉(xiāng)村治理實(shí)際上不利于村民自治的有效實(shí)踐,使鄉(xiāng)村社會(huì)的公共治理淪為少數(shù)精英說了算的非正式治理。

同樣,以庇護(hù)關(guān)系為核心的分利秩序也無助于鄉(xiāng)村治理走向以普遍性契約為依據(jù)的現(xiàn)代法治。正如魏昂德解釋“新傳統(tǒng)主義”概念時(shí)所言,“現(xiàn)代”是指“獨(dú)立、契約和普遍主義”,“傳統(tǒng)”在這里意味著“依附、順從和特殊主義”[27]。分利秩序的一個(gè)重要特征就是非正式關(guān)系滲透在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的正式組織和科層體系之中[28]。庇護(hù)主義的行為邏輯是向人負(fù)責(zé),而不是向規(guī)則負(fù)責(zé),它聽從人的指示,而不是聽從規(guī)則的指示[20]。鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的分利秩序使得改革開放以來的鄉(xiāng)村社會(huì)并沒有發(fā)展出與國(guó)家共享的現(xiàn)代治理原則與制度,相反,中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了“保護(hù)主義政治”即公共權(quán)力私人化運(yùn)用的社會(huì)現(xiàn)象[29]。

在財(cái)政支農(nóng)和項(xiàng)目下鄉(xiāng)的背景下,中央意圖通過國(guó)家整合,將資源盡可能地向鄉(xiāng)村配置并激活農(nóng)村內(nèi)在的動(dòng)力[30]。然而,國(guó)家資源的輸入并沒有從根本上解決“三農(nóng)”問題,國(guó)家和農(nóng)民之間的關(guān)系并沒有好轉(zhuǎn),而在資源不斷輸送的過程中,“以村干部為代表的體制性精英、以鄉(xiāng)村混混為代表的社會(huì)精英以及以私營(yíng)業(yè)主為代表的經(jīng)濟(jì)精英形成利益聯(lián)盟”共同壟斷了國(guó)家源源不斷輸入農(nóng)村的公共資源[3]。圍繞上級(jí)財(cái)政資源的輸入,基層社會(huì)中形成了一個(gè)“食利階層”,其成員包括“權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑社會(huì)勢(shì)力、謀利型的機(jī)會(huì)主義農(nóng)民等幾個(gè)行動(dòng)主體”[6]。在上級(jí)資源不斷向農(nóng)村輸入的過程中,鄉(xiāng)村社會(huì)圍繞基層利益資源的分配形成了一個(gè)以基層權(quán)力為核心的“灰色利益鏈條”,而普通民眾被排除在這一“鏈條”之外,致使鄉(xiāng)村社會(huì)治理失序、權(quán)力失控的問題不斷顯現(xiàn),基層治理日益內(nèi)卷化[31]。

可以預(yù)見,在農(nóng)村財(cái)政資源“向上要”格局不變的前提下,在“理性逐利人”內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和以往分利秩序所形成的外部“激勵(lì)”不變的前提下,“食利階層”對(duì)維系分利秩序這一“舊秩序”仍具有強(qiáng)大的動(dòng)力。如果放任分利秩序的蔓延和“食利階層”的坐大,將對(duì)營(yíng)造鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需的政治社會(huì)生態(tài)形成巨大的阻力。

3 鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的分利秩序治理

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興構(gòu)成了中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的“新戰(zhàn)略”,而以往在國(guó)家資源下鄉(xiāng)過程中由“食利階層”所維系的分利秩序則成為阻滯“新戰(zhàn)略”順利實(shí)施的“舊秩序”。要順利落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化,迫切需要政策制定者和實(shí)踐者將分利秩序納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行的考慮范疇。具體可以通過自上而下和自下而上兩種路徑展開對(duì)這一“舊秩序”的治理。

3.1 自上而下的路徑:專項(xiàng)治理與制度建設(shè)

首先,要以專項(xiàng)治理破解鄉(xiāng)村場(chǎng)域的“分利秩序”。“在面對(duì)干部隊(duì)伍中已經(jīng)根深蒂固的陳疴陋習(xí),專項(xiàng)整治具有明確的問題導(dǎo)向,并且能夠在短期內(nèi)集中力量、重新調(diào)配行動(dòng)資源以求快速完成任務(wù)?！盵32]87就鄉(xiāng)村振興的場(chǎng)域而言,縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府與村(居)委會(huì)三級(jí)公共組織則成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利實(shí)施的關(guān)鍵行動(dòng)者,但在國(guó)家資源輸入農(nóng)村的過程中,一些地方的部分基層干部開始腐化,蛻化為“村霸”的“保護(hù)傘”,一些“村霸”通過其擁有的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)開始“轉(zhuǎn)化”為“村官”“人大代表”“政協(xié)委員”?！按灏浴奔捌浔澈蟮摹氨Ｗo(hù)傘”通過庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所形成的分利秩序?qū)︵l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施危害巨大。

就現(xiàn)實(shí)而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施要結(jié)合2018年1月中央發(fā)出的《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》深入開展“掃黑除惡”行動(dòng),深挖黑惡勢(shì)力背后的“保護(hù)傘”。本次“掃黑除惡”與以往歷次的“打黑除惡”在字面上雖然只有“打”與“掃”一字之別,但這次的專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)際上是一次拔“根”行動(dòng),這個(gè)“根”就是黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”,其實(shí)際指向的就是那些已經(jīng)腐敗的公權(quán)力。此次“掃黑除惡”顯然不只是單純地集中警力資源針對(duì)黑惡勢(shì)力進(jìn)行“嚴(yán)打”,而是以專項(xiàng)治理為契機(jī),把打擊黑惡勢(shì)力犯罪和反腐“拍蠅”結(jié)合起來,把掃黑除惡和加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來。這對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施有著重要的保障作用。

其次,要加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的正式制度供給。短期的“運(yùn)動(dòng)式治理”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中的分利秩序和“食利階層”只能起到“治標(biāo)”的效果,而要“治本”還需要通過制度建設(shè)營(yíng)造一種常態(tài)化、程序性的鄉(xiāng)村公共治理形式。其一,要注重正式制度建設(shè),破解分利秩序現(xiàn)象背后的制度困局。分利秩序的根源在于基層政府面臨的“權(quán)責(zé)不對(duì)等”格局在短期內(nèi)無法改變。地方官員面臨著推動(dòng)治理任務(wù)繁雜和治理資源匱乏的矛盾,“條塊分割造成的矛盾或者國(guó)家不同政策法規(guī)之間的沖突等,基層政府又不具備解決這些矛盾的資源和權(quán)力”[33]。因此,落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,需要以制度建設(shè)化解基層治理中的“權(quán)責(zé)不對(duì)等”困局。一方面需要落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》,另一方面還需要在基本公共服務(wù)領(lǐng)域探索中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。其二,要實(shí)行對(duì)非正式制度的“正式治理”。鄉(xiāng)村社會(huì)中的“人情法則”“庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”及其衍生的分利秩序已成為縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)治理主體的行動(dòng)慣性,解決政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象,就需要以全面從嚴(yán)治黨為契機(jī),對(duì)基層社會(huì)的“酒桌文化”“認(rèn)干親習(xí)俗”“送禮行為”進(jìn)行懲戒。其三,要注重具體的機(jī)制建設(shè)?！熬屯恍再|(zhì)的政策而言,在相同國(guó)家之間的宏觀結(jié)構(gòu)下卻有不同的政治后果,其中關(guān)鍵在于中間層次的制度安排不同?！盵14]為了解決政策執(zhí)行中的“變通”和“阻滯”,就目前而言依然需要強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任管理機(jī)制,通過層層傳導(dǎo)、層層加壓來推動(dòng)層層落實(shí)。

從自上而下的視角出發(fā),推動(dòng)鄉(xiāng)村振興需要將專項(xiàng)治理與制度建設(shè)縝密結(jié)合。通過專項(xiàng)治理形成懲治基層黑惡勢(shì)力和腐敗官員的高壓態(tài)勢(shì),通過“制度替代”來破解“制度依賴”,以此為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施營(yíng)造良好的政治社會(huì)生態(tài)。

3.2 自下而上的路徑:公民參與和社會(huì)建設(shè)

實(shí)際上單純自上而下地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,“選擇性政策執(zhí)行”仍然無法禁止。“無論新的法規(guī)在其制定者看來是多么的合理,政府行政機(jī)構(gòu)都會(huì)發(fā)現(xiàn),要在短時(shí)期內(nèi)沖破和克服社會(huì)的傳統(tǒng)規(guī)則則是很困難的?！盵34]59實(shí)際上基層治理中的信息不對(duì)等困境與自下而上的基層民主缺失密切相關(guān)。鄉(xiāng)村振興除了需要自上而下的專項(xiàng)治理與制度建設(shè)外,還需要自下而上的公民參與和社會(huì)建設(shè)。

首先,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理從行政主導(dǎo)式治理走向公共參與式治理。讓制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來需要公眾的制度認(rèn)同,而制度的認(rèn)同實(shí)際上離不開制度實(shí)踐所產(chǎn)生的制度績(jī)效激勵(lì)。提升農(nóng)村特別是利益稀缺型農(nóng)村地區(qū)治理績(jī)效的一個(gè)可行辦法就是推動(dòng)公民參與來優(yōu)化農(nóng)村公共物品的供給實(shí)效。其一,要以社會(huì)賦權(quán)為契機(jī),理順農(nóng)村自治組織與農(nóng)民的關(guān)系,提升農(nóng)民的民主參與意識(shí)。作為鄉(xiāng)村振興的利益相關(guān)者,農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)需要得到進(jìn)一步的落實(shí)。在公共事務(wù)治理上,千百年來的制度慣性塑造了農(nóng)民在公共參與中的政治冷漠的心理積淀。因而需要在“村支兩委”民主選舉的基礎(chǔ)上,探索進(jìn)一步加強(qiáng)村民(代表)會(huì)議、議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等基層民主機(jī)制建設(shè),不斷培育農(nóng)民的開放、自主、自治和公共精神等現(xiàn)代公民文化要素。其二,在項(xiàng)目制實(shí)施背景下,要以公民參與為核心,深化、拓寬農(nóng)民有效參與公共事務(wù)治理的途徑。就當(dāng)前而言,需要在推進(jìn)基層協(xié)商民主的進(jìn)程中完善公民在基層公共治理中的利益表達(dá)渠道,例如群眾座談會(huì)、村民論壇、“四會(huì)”制度(聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)和旁聽會(huì))、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇、民情溝通日等。同時(shí)還需要完善基層協(xié)商的議事程序,使公民有效地參與到基層協(xié)商民主進(jìn)程之中。

其次,鄉(xiāng)村振興還需要在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中大力開展社會(huì)建設(shè)。當(dāng)前鄉(xiāng)村民主建設(shè)的一個(gè)困境就是原子化的個(gè)體無法有效應(yīng)對(duì)“精英俘獲”過程中所形成的利益結(jié)盟,因此從自下而上的角度而言,鄉(xiāng)村的社會(huì)建設(shè)必不可少。其一,要推動(dòng)鄉(xiāng)村治理中的社會(huì)資本培育。在鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中,除了強(qiáng)化基層黨組織的作用外,還需要釋放社會(huì)活力,讓農(nóng)民組織起來,因?yàn)槿ソM織化的農(nóng)民在激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上單打獨(dú)斗,也很難獲得成功[24]。只有積極培育和鼓勵(lì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、社區(qū)自愿服務(wù)組織、慈善組織、文藝團(tuán)體等各種各樣的社會(huì)組織在村社開展服務(wù),才能彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給的缺口,滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。其二,需要吸取20世紀(jì)上半葉中國(guó)鄉(xiāng)村改造的經(jīng)驗(yàn),以內(nèi)外結(jié)合的方式來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。梁漱溟和費(fèi)孝通曾分別開啟了“由外而內(nèi)”和“由內(nèi)而外”的兩種鄉(xiāng)村改造路徑:前者試圖從文化改造著手,意圖通過建立新禮俗、鄉(xiāng)學(xué)和村學(xué)來教育民眾,以最終復(fù)興中國(guó)傳統(tǒng)文化;后者立足于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心,希望通過發(fā)展分散的鄉(xiāng)土工業(yè)來提高農(nóng)民的生活水準(zhǔn),以滿足農(nóng)民的切身利益[35]。這些經(jīng)驗(yàn)在今天的鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中依然具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來看,鄉(xiāng)村振興必然要直面城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在,因此,開展鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)還必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層綜合治理,建立健全“人、地、錢”掛鉤政策,完善城市基本公共服務(wù)對(duì)常住人口的完整覆蓋;同時(shí)在鄉(xiāng)村治理的主要場(chǎng)域中要堅(jiān)持“新三農(nóng)”政策,即實(shí)施新農(nóng)政、建設(shè)新農(nóng)村、培育新農(nóng)民。

新制度主義政治學(xué)強(qiáng)調(diào)制度的“關(guān)系特征”即“制度-行動(dòng)者”的二維互動(dòng),同時(shí)在制度分析中也更加關(guān)注正式制度以外的非正式制度如人情法則、利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。從新制度主義政治學(xué)的視角出發(fā),分利秩序?qū)嶋H是鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵行動(dòng)者(縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)公共組織及其干部)通過利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嵌入“項(xiàng)目制”所形成的一種隱蔽且固化的“灰色利益鏈條”。分利秩序的存在與蔓延實(shí)際是鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行阻滯機(jī)制形成的內(nèi)在根源。就目前而言,在國(guó)家對(duì)財(cái)政資源輸入農(nóng)村的項(xiàng)目制運(yùn)作的路徑依賴下,鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的關(guān)鍵行動(dòng)者依然具有強(qiáng)大的分利慣性,這種慣性所塑造的分利秩序和“食利階層”依然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施提出巨大的挑戰(zhàn)。

因此要順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,就必然要有效應(yīng)對(duì)分利秩序這一“舊秩序”的挑戰(zhàn)。從短期來看,應(yīng)該將《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》與《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》看作是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)入政策執(zhí)行階段中的孿生篇。通過掃黑除惡對(duì)基層政權(quán)體系展開一場(chǎng)系統(tǒng)性的反腐行動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)基層政治社會(huì)生態(tài)的凈化。從長(zhǎng)期看,在利益多元化、價(jià)值多元化和治理主體多元化的國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要順利落地,必然離不開政府、群眾自治組織、企事業(yè)組織、社會(huì)組織和農(nóng)民等多主體的協(xié)同發(fā)力,國(guó)家需要進(jìn)一步激活農(nóng)村社會(huì)中的“人”“地”“錢”資源,此外還需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推動(dòng)人才、資本、技術(shù)等各種要素在城鄉(xiāng)之間的互通、互補(bǔ),從而將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興和城市發(fā)展有效統(tǒng)籌起來。顯然,后者是一個(gè)更為漫長(zhǎng)的過程。

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