河南自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制研究

張　雅

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州，450001)

自由貿(mào)易區(qū)(Free Trade Zone，簡稱FTZ)從自由港發(fā)展而來，早在13世紀(jì)法國就開辟馬賽港為自由貿(mào)易區(qū)[1]。1973年《京都公約》將其定義為：“一國的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言，被認(rèn)為在關(guān)境以外，并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度?！盵2]目前，我國已成立上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西11個自貿(mào)區(qū)。在上海自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)引領(lǐng)下，在“一帶一路”倡議背景下，中國的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略獲得了長足發(fā)展。河南自貿(mào)區(qū)的成立是加強(qiáng)內(nèi)陸地區(qū)對外開放的實(shí)質(zhì)性舉措，建立自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制是時代發(fā)展的必然選擇。

1　河南自貿(mào)區(qū)建立反壟斷工作機(jī)制的必要性

自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行高度貿(mào)易自由，但貿(mào)易自由是相對的,建立河南自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制勢在必行。

《中國(河南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理試行辦法》(以下簡稱《辦法》)2017年3月29日公布施行?！掇k法》強(qiáng)調(diào)“自貿(mào)區(qū)要創(chuàng)新行政管理方式，完善管理規(guī)則，注重事中事后監(jiān)管”。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是深入推進(jìn)“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能的有效措施，同以事前審批為主的監(jiān)管機(jī)制相比，事中事后監(jiān)管機(jī)制強(qiáng)調(diào)激發(fā)自貿(mào)區(qū)市場活力，“寬進(jìn)嚴(yán)管”，通過精簡行政審批備案事項(xiàng)，放寬市場準(zhǔn)入條件，減少對市場主體微觀活動的干預(yù)，使市場主體有更多機(jī)會參與自貿(mào)區(qū)市場競爭。準(zhǔn)入門檻降低勢必導(dǎo)致市場主體數(shù)量迅速增多，監(jiān)管難度隨之加大。自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制是事中事后監(jiān)管工作的重要一環(huán)，加強(qiáng)反壟斷立法和執(zhí)法有利于維護(hù)自貿(mào)區(qū)公平競爭的市場秩序，營造與國際接軌的法治化市場交易環(huán)境。

負(fù)面清單管理制度指被列入負(fù)面清單的行業(yè)和業(yè)務(wù)對外資投資實(shí)行禁止或限制，外資不得享有準(zhǔn)入前國民待遇，未被列入負(fù)面清單的行業(yè)和業(yè)務(wù)對外資投資沒有限制，待遇同內(nèi)資投資[3]。通俗來講，就是“法無禁止即自由”，負(fù)面清單中的限制類行業(yè)和業(yè)務(wù)施行審批制。負(fù)面清單管理模式下，市場交易類型增加，市場主體規(guī)模擴(kuò)大，勢必提升市場監(jiān)管的難度。建立和完善自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制可推進(jìn)負(fù)面清單管理制度有效實(shí)施，一方面針對清單內(nèi)限制的行業(yè)和業(yè)務(wù)，避免形成行政壟斷；另一方面針對清單外的行業(yè)和業(yè)務(wù)，保障其形成良性的競爭機(jī)制。

2　國內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)的反壟斷工作機(jī)制

上海、天津、福建、廣東四個自貿(mào)區(qū)在發(fā)展中均意識到加強(qiáng)反壟斷規(guī)制的重要性，紛紛出臺文件保證反壟斷工作有法可依。河南自貿(mào)區(qū)剛剛成立，應(yīng)借鑒多個自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立反壟斷工作機(jī)制。

2.1　上海自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制

2014年上海市工商局、發(fā)改委、商務(wù)委分別制定了上海自貿(mào)區(qū)的《反壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和行政壟斷執(zhí)法工作辦法》《反價格壟斷工作辦法》以及《經(jīng)營者集中反壟斷審查工作辦法》。三部規(guī)定言簡意賅地勾畫出了上海自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制框架，著重從自貿(mào)區(qū)管委會的工作職責(zé)、自貿(mào)區(qū)反壟斷執(zhí)法的工作程序、自貿(mào)區(qū)反壟斷執(zhí)法工作機(jī)制三方面進(jìn)行規(guī)定，其內(nèi)容包括：上海市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和自貿(mào)區(qū)管委會均可以受理反壟斷舉報；自貿(mào)區(qū)管委會獲得一定授權(quán)，可以受理舉報后甄別并移送案件、協(xié)助反壟斷調(diào)查、監(jiān)督反壟斷執(zhí)行等；建立市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與管委會間的會商機(jī)制、建立反壟斷政策知識宣傳培訓(xùn)機(jī)制以及市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與管委會之間的信息共享機(jī)制。

2.2　福建自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制

2015年福建省出臺《促進(jìn)中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)市場公平競爭秩序工作暫行辦法》[4]和《中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反價格壟斷工作辦法》，這兩份文件一是明確了自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)及工作方式，即自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與市場監(jiān)管部門一同開展工作，包括接受試驗(yàn)區(qū)內(nèi)有關(guān)壟斷的舉報和咨詢、協(xié)助開展反壟斷調(diào)查回訪等工作、會同省級反壟斷執(zhí)法部門開展重大問題研究等，且管委會可以在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)受理反價格壟斷舉報和咨詢。二是擴(kuò)大了對自貿(mào)區(qū)的市場監(jiān)管范圍，包括貨物貿(mào)易市場、知識產(chǎn)權(quán)市場、服務(wù)貿(mào)易市場等整個公平競爭市場領(lǐng)域。三是根據(jù)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定及有關(guān)市場主體的投訴和舉報，自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件中影響公平競爭的內(nèi)容由工商機(jī)關(guān)提出修改建議。四是明確建立競爭秩序監(jiān)測體系，由工商機(jī)關(guān)嚴(yán)格評估市場公平競爭率，并依法監(jiān)測市場秩序，發(fā)現(xiàn)不公平競爭行為時及時發(fā)布預(yù)警信息[1]。

2.3　天津自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制

2015年9月天津市發(fā)改委、商務(wù)委、市場監(jiān)管委三家機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)《中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷工作辦法》[5]，規(guī)定自貿(mào)區(qū)反壟斷工作協(xié)調(diào)辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)反壟斷工作，自貿(mào)區(qū)反壟斷協(xié)調(diào)辦公室由市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立，工作內(nèi)容包括向市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)移交案件線索、對工作咨詢及舉報線索進(jìn)行甄別分析等。自貿(mào)區(qū)內(nèi)與反壟斷相關(guān)的咨詢和舉報，自貿(mào)區(qū)反壟斷工作協(xié)調(diào)辦公室和市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均可受理，協(xié)調(diào)辦公室該項(xiàng)工作的開展另有自貿(mào)區(qū)管委會的三個片區(qū)派出機(jī)構(gòu)協(xié)助。此外，在自貿(mào)區(qū)管委會、濱海新區(qū)人民政府、天津市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立溝通機(jī)制，包括案件線索移交、會同協(xié)商、信息分享等。

2.4　廣東自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制

廣東自貿(mào)區(qū)目前尚未建立統(tǒng)一的自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制。2017年5月深圳前海蛇口自貿(mào)片區(qū)出臺了《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)反壟斷工作指引(征求意見稿)》。該文件強(qiáng)調(diào)了管委會的職責(zé)，根據(jù)規(guī)定，前海蛇口自貿(mào)片區(qū)管委會在國家、省、市相關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，在前海蛇口自貿(mào)片區(qū)內(nèi)指定專門機(jī)構(gòu)協(xié)助開展反壟斷相關(guān)工作，包括接受反壟斷舉報和咨詢，依法向國家、省、市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)移交經(jīng)初步甄別的反壟斷案件或線索；配合相關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展調(diào)查取證、信息采集等反壟斷執(zhí)法工作；受理、代轉(zhuǎn)反壟斷相關(guān)材料；協(xié)助相關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展反壟斷事中事后監(jiān)管；協(xié)助相關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展市場競爭狀況研究分析及評估；協(xié)助監(jiān)督執(zhí)行情況等[6]。

2.5　比較分析

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，上海、福建、廣東授權(quán)自貿(mào)區(qū)管委會協(xié)助開展反壟斷工作，最后根據(jù)案件性質(zhì)分別交由不同的執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，本質(zhì)上并未改變我國現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法體系或突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，只是賦予自貿(mào)區(qū)管委會輔助性職權(quán)。自貿(mào)區(qū)不可能作為一個“獨(dú)立的市場”實(shí)行特殊的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)和體制，涉及價格壟斷、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、行政壟斷、經(jīng)營者集中的界定及相應(yīng)申報、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等不能突破現(xiàn)有規(guī)定，但可以在程序上進(jìn)行創(chuàng)新。相較前三者，天津自貿(mào)區(qū)由市反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立自貿(mào)區(qū)反壟斷工作協(xié)調(diào)辦公室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)反壟斷工作，加強(qiáng)了市發(fā)展改革委、商務(wù)委和市場監(jiān)管委之間的協(xié)調(diào)配合，提高了執(zhí)法效率，有效避免了多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法。

在監(jiān)管體制上，四者均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，但在行政壟斷監(jiān)管方面，福建省進(jìn)行了制度創(chuàng)新，明確規(guī)定根據(jù)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定及有關(guān)市場主體的投訴和舉報，自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件中影響公平競爭的內(nèi)容由工商機(jī)關(guān)提出修改建議，有效完善了事中事后監(jiān)管體制，有利于全方位推進(jìn)自貿(mào)區(qū)反壟斷工作的開展。

3　對河南自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制的具體設(shè)想

《中國(河南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理試行辦法》第六十條規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立反壟斷工作機(jī)制，對涉及區(qū)內(nèi)企業(yè)的壟斷行為，依法開展調(diào)查和執(zhí)法?！痹摋l規(guī)定明確表示在河南自貿(mào)區(qū)建立反壟斷工作機(jī)制，但并未詳細(xì)說明。借鑒已有的成功經(jīng)驗(yàn)，河南自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有以下關(guān)鍵性突破。

3.1　建立聯(lián)席工作制

機(jī)構(gòu)設(shè)置是自貿(mào)區(qū)反壟斷工作機(jī)制首先要考慮的問題。在我國現(xiàn)行體制下，自貿(mào)區(qū)不可能突破既有的反壟斷執(zhí)法結(jié)構(gòu)，執(zhí)行特殊的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)。借鑒天津自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立聯(lián)席工作制是較為合適的選擇，即由省反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同設(shè)立自貿(mào)區(qū)反壟斷工作協(xié)調(diào)辦公室(以下簡稱“協(xié)調(diào)辦公室”)。管委會是自貿(mào)區(qū)的綜合管理機(jī)構(gòu)，事務(wù)繁雜，而協(xié)調(diào)辦公室是專門的反壟斷工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，更加專業(yè)，能夠有效提高工作效率。協(xié)調(diào)辦公室的設(shè)立有利于加強(qiáng)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，可有效減少多頭執(zhí)法的弊端，提高工作效率，簡化工作程序，維護(hù)區(qū)內(nèi)公平競爭的市場秩序，促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)。

3.2　建立自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件全程監(jiān)督機(jī)制

自貿(mào)區(qū)雖是貿(mào)易高度自由的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，但依然要遵守相關(guān)規(guī)定，需對自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件中是否含有排除、限制競爭的內(nèi)容進(jìn)行全程監(jiān)督：一方面要堅持以公平競爭審查制度為內(nèi)容的事前監(jiān)督，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》的規(guī)定，制定機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件公布前進(jìn)行自我審查；另一方面要賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議權(quán)，進(jìn)行事中事后監(jiān)督，針對自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件中影響公平競爭的內(nèi)容，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定主動提出或是聽取有關(guān)市場主體的投訴和舉報后提出。對于不接受建議或是不及時修改的，可將修改建議抄送制定機(jī)構(gòu)的上一級機(jī)構(gòu)。通過對自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件進(jìn)行事前、事中、事后的全程監(jiān)督，一定程度上能夠有效打擊行政壟斷。

3.3　建立省反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與自貿(mào)區(qū)管委會溝通交流機(jī)制

省反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌全省的反壟斷工作，自貿(mào)區(qū)由于其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)地位，反壟斷工作具有一定的特殊性和復(fù)雜性。自貿(mào)區(qū)管委會作為自貿(mào)區(qū)的綜合管理機(jī)構(gòu)，對于自貿(mào)區(qū)的政策和實(shí)際較為清楚。因此，建立省壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與處貿(mào)區(qū)管委會間的溝通交流機(jī)制十分必要。這種溝通交流機(jī)制具體表現(xiàn)為三方面：一是會商機(jī)制，省反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在作出相關(guān)調(diào)查或處理決定前要與自貿(mào)區(qū)管委會溝通協(xié)商，充分聽取管委會的意見；二是信息共享機(jī)制，在反壟斷執(zhí)法工作中，二者的成員加強(qiáng)聯(lián)系，定期或不定期召開會議，實(shí)現(xiàn)信息交換和共享；三是案件線索移送制度，對于掌握的案件線索，自貿(mào)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)及時移送有關(guān)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

(編輯：唐芳)