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    如何分析省級行政區(qū)的財力貢獻?

    2018-01-25 19:40:59汪德華
    中國經(jīng)濟周刊 2018年4期
    關(guān)鍵詞:財力行政區(qū)貢獻

    汪德華

    習近平總書記在十九大報告中提出,我國要建立“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。中央與地方的財政關(guān)系歷來是大國治理的核心問題之一,新中國成立以來多次經(jīng)歷調(diào)整。從1994年開始,我國建立起分稅制財政體制,改變了過去按企業(yè)隸屬關(guān)系確立財政收入歸屬的方式,奠定了當前我國中央地方財政關(guān)系的基本制度框架。按照十八屆三中全會和十九大的部署,可以預(yù)期,中央與地方財政關(guān)系的優(yōu)化將是近期全面深化改革的重點關(guān)注內(nèi)容。

    近期有一些網(wǎng)絡(luò)文章,從區(qū)域總財力和區(qū)域財政支出對比分析的角度,分析討論省級行政區(qū)的財力狀況。這實質(zhì)上是在分析省級行政區(qū)與中央財政之間的關(guān)系。這些文章,在邏輯上存在不少似是而非的地方;其分析的大體結(jié)論,在財政界業(yè)內(nèi)本來屬于常識性內(nèi)容,但在不熟悉這一領(lǐng)域的社會大眾中造成了很大影響。這些分析內(nèi)容,與近期地方GDP和財政收入注水、地方政府隱性債務(wù)等輿論熱點問題交織在一起,還引發(fā)了一些不當?shù)耐普摗?/p>

    在分稅制財政體制之下,區(qū)域總財力被明確地劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅;歸屬于中央政府、地方政府的財力劃分得比較清楚。從法理上看,中央政府有權(quán)力且有必要從企業(yè)和居民收稅用于履行中央職能;中央政府從某個省級行政區(qū)獲取的財力,不應(yīng)與該地地方財力混合在一起。但長期以來,一些地方政府也習慣于公布本地國地稅總財力,展示其總體財力狀況及對國家財政的貢獻。各地居民對此問題也非常有興趣?;诖?,有必要遵循正確的邏輯框架,從省級行政區(qū)總財力視角分析當下中央地方財政之間的財力分配關(guān)系。

    本文首先提出一個從地區(qū)總財力視角分析中央地方財政關(guān)系的分析框架,即以一般公共預(yù)算中的國地稅收入、非稅收入加總在一起的地區(qū)總財力為基準,與留在地方用于本地財政支出的可支配財力相比較,看各省份對國家財政的貢獻或需要中央提供多少補助。其次按照這一框架給出31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)“十二五”以來(2011—2016年)的總排名。最后是簡要分析如何看待排名結(jié)果。

    從區(qū)域總財力視角看省級行政區(qū)財力貢獻的分析框架

    企業(yè)和居民繳納的稅收或非稅收入構(gòu)成區(qū)域總財力,區(qū)域總財力經(jīng)過復(fù)雜的分配關(guān)系歸結(jié)為中央可支配財力和地方可支配財力,經(jīng)過各種調(diào)整后形成中央財政支出和地方財政支出,為企業(yè)和居民提供公共服務(wù)。這一關(guān)系概而言之較為簡單。不過,在當前中國較為復(fù)雜的財政口徑和制度安排之下,要想從數(shù)據(jù)上分析這一過程,需要對財政制度安排的若干細節(jié)有深入了解。

    首先是中央與地方政府的初次財力分配關(guān)系。按現(xiàn)行制度安排,企業(yè)和居民向國稅和地稅等機構(gòu)繳納稅收和非稅收入。這些財政收入進入國庫之后,按照分稅制的制度規(guī)定劃分為初次分配后的中央財力和地方財力。

    其次是中央與地方政府之間的二次財力分配關(guān)系。這包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付,以及作為扣減項的上解中央支出,由此形成中央對地方的實際補助。由于上解中央支出規(guī)模較小,因此實際上中央補助對所有省級行政區(qū)都是正的。地方政府初次分配后的財力,加上中央實際補助,構(gòu)成地方可用于安排當年財政支出的可支配財力。

    最后是新增地方政府債務(wù)收入和地方自己的調(diào)整項。在地方可支配財力的基礎(chǔ)上,還要加上諸多的平衡調(diào)整項,才能形成地方當年財政支出。在當前,主要渠道包括:一是新增地方政府一般債務(wù)收入,二是上年結(jié)余資金體現(xiàn)的盤活存量資金,三是從一般公共預(yù)算之外的預(yù)算體系中調(diào)入資金,四是從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)入。除新增地方政府一般債務(wù)收入額度受中央控制之外,這些平衡調(diào)整項都是由地方自己預(yù)算執(zhí)行狀況決定的,與中央地方財力分配無關(guān),但其金額較大,影響不可忽視。以廣東省為例,其2015年的上年結(jié)余資金、調(diào)入資金、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金,占其一般公共預(yù)算收入的50%以上。

    理解了上述過程,就可以提出從區(qū)域總財力視角看省級行政區(qū)財力貢獻的分析框架。簡而言之,一個地區(qū)對國家財政的貢獻,可以用區(qū)域總財力,減去留在當?shù)厥褂玫呢斄Γ绻Y(jié)果為正,代表該地區(qū)對中央財政有凈上繳;如果結(jié)果為負,表明該地區(qū)需要中央財政提供補助才能維持本地財政運轉(zhuǎn)。由此,我們可以將某省份對國家財政的貢獻額定義為“地區(qū)總財力”減去“地方可支配財力”。地區(qū)總財力等于該地國稅局征收的稅收收入,加上地稅局征收的稅收收入,再加上一般公共預(yù)算中列出的非稅收入。其經(jīng)濟含義是本地所有企業(yè)和居民繳納的所有稅收和非稅收入。地方可支配財力等于一般公共預(yù)算收入加上中央補助收入,減去上解中央支出。一般公共預(yù)算收入,是在地區(qū)總財力大盤子中按照分稅制規(guī)定結(jié)算給地方使用的部分,相當于一次分配;中央補助收入減去上解中央支出,是轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)算的結(jié)果,相當于二次分配。

    三個概念對應(yīng)的三個公式如下:

    地區(qū)對國家財政貢獻額=地區(qū)總財力-地方可支配財力;

    地區(qū)總財力=國稅收入(不含海關(guān)代征)+地稅收入+非稅收入;

    地方可支配財力=一般公共預(yù)算收入+中央補助收入-上解中央支出。

    有關(guān)這一分析框架有幾點說明如下:

    首先是不應(yīng)將地方一般公共預(yù)算支出視為留在當?shù)厥褂玫呢斄ΑH缟衔乃偨Y(jié)的,地方可支配財力與地方財政支出之間存在諸多平衡調(diào)整項,這些平衡調(diào)整項除新增債務(wù)收入額度受中央控制之外,均是本地因素影響的結(jié)果,與中央地方財政分配關(guān)系無關(guān)。考慮到這些平衡調(diào)整項規(guī)模較大,因此不能將地方一般公共預(yù)算支出視作地方可支配財力,不宜將其納入中央地方財力分配關(guān)系分析視野。

    其次是不考慮海關(guān)代征收入。上述分析框架中,沒有將海關(guān)代征的增值稅、消費稅以及關(guān)稅計算在內(nèi)。原因之一是,這些稅收是嚴格意義上的中央稅,且其在數(shù)額上與中央承擔的稅收收入減項——出口退稅相差不大。也就是說,中央獲取這些稅收,背后是承擔了出口退稅的義務(wù),最終凈財力貢獻并不多。原因之二是某地海關(guān)代征稅收,不一定是本地企業(yè)和居民繳納的稅負。endprint

    第三是要注意統(tǒng)計年鑒上公布稅收、財政收支數(shù)據(jù)對于計劃單列市的處理不同。如財政年鑒上公布的各項廣東財政收支數(shù)據(jù)均包含了深圳市,而稅務(wù)年鑒公布的廣東國稅、地稅收入則沒有包含深圳市。為此,分析各省級行政區(qū)對國家財政的貢獻,需要更為細致地剝離加總計劃單列市的數(shù)據(jù)。許多分析文章在這方面犯了錯誤。

    “十二五”以來31個省份財力貢獻排名

    表1是按照各省級行政區(qū)(含計劃單列市)“十二五”以來(2011—2016年)對國家財政財力貢獻額度進行的排名。

    31個省份中對國家財政有財力貢獻的為9個省份,依額度從大往小排序為:北京、廣東、上海、江蘇、浙江、天津、山東、福建、遼寧。6年來,這9個省份為國家財政貢獻了147674.63億元。可以看到,這9個省份除江蘇外,或者是直轄市,或者有計劃單列市。其中,北京、廣東、上海、江蘇、浙江5地共貢獻了90%,天津、山東、福建、遼寧4地貢獻了10%。北京、上海主要是因為是直轄市,總部經(jīng)濟異常發(fā)達,加上本身經(jīng)濟發(fā)展水平較高,因此貢獻較多。廣東、江蘇和浙江,作為中國經(jīng)濟發(fā)展水平最高的3個省份,對國家財政的貢獻也相對較強。

    31個省份中,需要中央財政予以凈補助的為22個省份,依補助額度從小往大排序為:海南、山西、寧夏、重慶、陜西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、廣西、湖南、黑龍江、貴州、河南、四川。6年內(nèi),這22個省份共獲得中央補助收入120927.86億元。這些地區(qū)均為經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū),即使將本地產(chǎn)生的所有國稅收入、地稅收入、非稅收入留歸本地使用,也不能滿足其安排財政支出的需要,還需要中央提供額外補助。各省份所獲補助額度大小有差異,主要受人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響。例如,四川省和河南省,因其人口規(guī)模龐大,加上經(jīng)濟發(fā)展水平相對較弱,所獲中央補助額度最多。

    財力貢獻省份貢獻的財力,與中央對補助省份提供的財力補助相減,可以計算出中央財政6年中從各省份共獲取26746.77億元,用于安排中央本級支出。分年來看,2011—2016年間中央財政分別獲取凈財力為4034.28億元、3033.16億元、4665.65億元、5412.39億元、5339.20億元、4262.09億元。各年之間有波動,一是受經(jīng)濟發(fā)展狀況波動的影響,二是受中央決定的積極財政政策力度的影響。中央安排財政支出的財力來源,除各省份提供的財力凈貢獻之外,還有海關(guān)代征稅收提供的凈收入、國債收入。

    如何正確理解財力貢獻

    以上排名是全國財政收入在復(fù)雜的財政體制安排下經(jīng)過兩次分配后形成的客觀結(jié)果,從另一個維度體現(xiàn)了中央與各省份之間的財力分配關(guān)系,受各地經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口規(guī)模、特殊因素等影響??陀^理解這一排名結(jié)果,需要注意以下幾點:

    首先是少數(shù)省份對國家財力有凈貢獻,多數(shù)地區(qū)需要中央補助才能維持公共部門運轉(zhuǎn),這在中國歷史上是常態(tài),在區(qū)域發(fā)展差異較大的國家也是常態(tài);財力貢獻的排名不等于各地區(qū)對國家的貢獻排名。讓生產(chǎn)要素在不同地區(qū)間自由流動,通過提高經(jīng)濟效率做大蛋糕,再通過財政體制合理調(diào)節(jié)地區(qū)間稅收利益,促進基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn),這是國家治理模式的較理想局面。從以上排名中可以看到,“十二五”以來,僅有9個省份對國家財力有凈貢獻,其他22個省份都需要中央提供補助。這一結(jié)果并不奇怪,是中國地區(qū)之間長期發(fā)展不平衡在財政上的反映。事實上,至少自改革開放之初開始,我國基本上都維持著10個左右省份對國家財力有凈貢獻,其他20個省份均需要中央提供補助的局面。各地區(qū)對國家的財力貢獻,也不能等同于該地區(qū)對國家的貢獻。一些欠發(fā)達地區(qū),雖然需要中央補助財力,但其在人力資源、能源資源等方面為發(fā)達地區(qū)的發(fā)展做出了巨大貢獻;一些地區(qū)還具有重要的戰(zhàn)略位置,為維護國家領(lǐng)土安全做出重要貢獻。

    其次是對國家財政的財力貢獻或需要中央補助的金額,與地方財力緊張或債務(wù)壓力是兩個問題,不應(yīng)相互混淆。以上排名結(jié)果體現(xiàn)的是各地總財力經(jīng)歷一次分配、二次分配之后,形成的中央與各省級行政區(qū)的財政分配關(guān)系,這不能理解為地方財力缺口或債務(wù)壓力。即使是排名靠后需要中央提供補助的省份,現(xiàn)行財政體制有明確的制度約束為其提供財力保障,按照黨的十九大報告提出的改革方向,還有可能基于基本公共服務(wù)均等化的目標進一步加大對其補助的力度。因此,排名靠后并非意味著當?shù)卮嬖诰薮筘斄θ笨冢⒎且馕吨數(shù)刎斦\轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題。按照當前制度安排,地方政府的債務(wù)應(yīng)當透明化,中央對其按一定規(guī)則實施額度管理,在預(yù)決算編排上屬于“線下列收列支”,不屬于中央地方財力分配關(guān)系的范疇,本文也未將其核算在內(nèi)。至于社會公眾所關(guān)心的地方政府隱性債務(wù)問題,因其隱性甚至沒有公開數(shù)據(jù)可以體現(xiàn)出來。也就是說,并不能認為排名靠后且需要中央大額補助的省份,其債務(wù)壓力就大,或者隱性債務(wù)比重就高。endprint

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