我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀與完善

沈友華，徐成文

（1.寧波工程學(xué)院，浙江寧波315211；2.合肥學(xué)院，合肥230601）

礦產(chǎn)資源是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)一步發(fā)展，對礦產(chǎn)等自然資源的需求會進(jìn)一步加大。與此同時，資源浪費和資源枯竭以及生態(tài)惡化等問題也日益顯現(xiàn)。另外，我國資源型城市資源枯竭、生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展問題受到越來越多的關(guān)注。作為解決這一問題的重要措施，生態(tài)補(bǔ)償制度很早就被理論界和實踐重視，從中央到地方，陸續(xù)出臺一些和礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的法律法規(guī)。2014年4月24日，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”制度，為我國包括礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償提供了法律保障。梳理我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)，指出其中之不足并提出完善建議，對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有很重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵及理論依據(jù)

1.1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償概念首先在自然科學(xué)領(lǐng)域使用，指自然界自我修復(fù)與維持的能力，后來擴(kuò)展到社會科學(xué)領(lǐng)域，其內(nèi)涵也相應(yīng)發(fā)生了變化，逐漸成為環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及法學(xué)等學(xué)科的研究對象。當(dāng)人類對環(huán)境資源的開發(fā)利用超過自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力時，人類就應(yīng)該主動采取措施，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和完整性。這是生態(tài)學(xué)意義上的“生態(tài)補(bǔ)償”，即基于維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和生態(tài)的穩(wěn)定，對由于人類活動造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行恢復(fù)、彌補(bǔ)或替換的過程或活動。從社會制度領(lǐng)域理解，生態(tài)補(bǔ)償制度是運用經(jīng)濟(jì)手段對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)的制度，其核心是通過對生態(tài)的破壞者進(jìn)行科學(xué)收費、從而對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者以及受害者進(jìn)行合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其相關(guān)制度是生態(tài)補(bǔ)償理論在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中的運用。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償有狹義和廣義之分。狹義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償僅指人類在開發(fā)使用礦產(chǎn)資源時，對被破壞的自然環(huán)境和生態(tài)進(jìn)行的治理恢復(fù)，主要是恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境所需成本和對受害者的賠償成本。廣義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償則是指對整個生態(tài)系統(tǒng)的理論價值進(jìn)行補(bǔ)償。既包括對受損失的自然生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償，也包括對喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的補(bǔ)償。有學(xué)者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)包括為提高環(huán)境保護(hù)意識和環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科學(xué)研究、教育費用的支出。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償與礦產(chǎn)資源生態(tài)賠償不同，它們之間有根本的區(qū)別。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償針對的是合法開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的行為，這些開發(fā)利用行為一般已經(jīng)過政府相關(guān)部門的審核批準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償主要是通過經(jīng)濟(jì)手段確保礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主體承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)并采取必要措施保護(hù)環(huán)境和生態(tài)。而礦產(chǎn)資源生態(tài)賠償是指因違法行為造成了環(huán)境的惡化和生態(tài)破壞的后果所承擔(dān)的責(zé)任。

1.2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償理論依據(jù)

由于礦產(chǎn)開發(fā)利用過程中造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染和區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到損害，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償受到了人們的重視。生態(tài)環(huán)境價值理論、外部性理論、資源耗竭理論等從不同角度構(gòu)建了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)。

1.2.1 生態(tài)環(huán)境價值理論

生態(tài)環(huán)境是具有價值的，其價值來源于其具有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，即生態(tài)系統(tǒng)所形成的維持人類生存與發(fā)展的各種環(huán)境條件和價值。20世紀(jì)70年代以后，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進(jìn)入生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視野。作為一種資源，生態(tài)環(huán)境是稀缺的，具有使用價值和非使用價值。無論是從使用價值還是非使用價值即其內(nèi)在價值角度，使用生態(tài)環(huán)境都是要為之付費的。

1.2.2 外部性理論

礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，會產(chǎn)生正外部性和負(fù)外部性。礦產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，使人類從自然資源中受益，這是它的正外部性。生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性，是指在礦產(chǎn)資源開采過程中，礦區(qū)所受到的環(huán)境污染和生態(tài)破環(huán)。負(fù)外部性是實施礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，需要基于政府的稅收政策或者給予清晰的產(chǎn)權(quán)界定的市場交易予以糾正。

1.2.3 資源耗竭理論

1931年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈羅德·霍特林在其論文《可耗竭資源經(jīng)濟(jì)學(xué)》里提出了不可再生資源的經(jīng)濟(jì)理論。礦產(chǎn)資源的耗竭性實際上就是其不可再生性，礦產(chǎn)資源耗竭理論即代際均衡理論，是礦產(chǎn)資源在代際間的合理分配和利益共享的理論。在礦產(chǎn)資源的開發(fā)中，不僅要考慮當(dāng)代人的需求，還要顧及后代的需要，不能給后代人的利益和資源共享產(chǎn)生損害。實際上，礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償是一筆礦產(chǎn)資源代際補(bǔ)償基金。

2 我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及其不足

2.1 我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

我國沒有生態(tài)補(bǔ)償方面的專門法律，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償立法比較分散。自20世紀(jì)90年代以來，陸續(xù)頒布實施了一些與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)一般是通過補(bǔ)助手段對生態(tài)效益保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償。1994年制定的《自然保護(hù)區(qū)條例》中規(guī)定，“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)資金補(bǔ)助”。2001年公布的《防沙治沙法》、2002年修訂的《草原法》、2002年制定的《退耕還林條例》等都有資金補(bǔ)助的規(guī)定。1998年修訂的《森林法》、2008年修訂的《水污染防治法》、2010年修訂的《水土保持法》等法律法規(guī)中使用了“生態(tài)效益補(bǔ)償”和“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”等概念。

從20世紀(jì)80年代開始，我國探索建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻芍贫?，建立起了包括礦產(chǎn)資源有償使用制度、礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度以及礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費制度等多種礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系。1986年通過的《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費”。1993年《資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)開采應(yīng)稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人都應(yīng)繳納資源稅”。1994年2月，國務(wù)院發(fā)布實施了《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征收管理規(guī)定》，具體貫徹落實《礦產(chǎn)資源法》中有償開采的原則。2011年實施的《資源稅暫行條例》將油氣資源稅征收由從量征收修改為從價征收。2006年，《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》發(fā)布，從而在全國范圍內(nèi)陸續(xù)建立起了礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度。在礦山資源生態(tài)補(bǔ)償制度上，最早是昆明市在1993年試點的磷礦按噸征收的生態(tài)補(bǔ)償費，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。全國范圍內(nèi)實施了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費制度。2002年全國整治亂收費中，由于收取礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費缺少法律依據(jù)而被取消。

2.2 我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法不足

生態(tài)補(bǔ)償方面基本法律的缺失，致使生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和具體補(bǔ)償方式等沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有形成。2010年4月，國務(wù)院啟動了《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法程序，但到目前為止條例并沒有出臺。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。囿于這部法律的立法宗旨，生態(tài)補(bǔ)償沒有作詳細(xì)具體的規(guī)定。所以，目前零散而位階不高的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償立法與實踐使我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆筛拍?、?zé)任與損害賠償責(zé)任的界限等沒有明確規(guī)定；中央政府與地方政府在生態(tài)補(bǔ)償方面的責(zé)任沒有厘清。目前主要是政府通過財政資金形式為生態(tài)補(bǔ)償法律制度的實施提供資金來源，而且資金的來源基本上來自于中央財政，市場的作用沒有得到發(fā)揮。

具體到礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法上，我國沒有完備的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)則體系，也沒有明確的資金來源。就礦產(chǎn)資源有償使用制度來看，資源稅費的征收標(biāo)準(zhǔn)和使用方向表明，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費設(shè)立的目的是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘察、保護(hù)與開發(fā)，彌補(bǔ)國家對資源勘探投入的不足，其具有資源耗竭性補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。側(cè)重于自然資源的經(jīng)濟(jì)價值而忽視其生態(tài)價值，因此，嚴(yán)格意義上該項制度并不具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。另外，資源稅費征收標(biāo)準(zhǔn)過低，不僅資源耗竭補(bǔ)償初衷沒有得到實現(xiàn)，環(huán)境成本也沒有體現(xiàn)，最終承擔(dān)環(huán)境破壞成本的仍然是政府和社會。在礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度方面，由于保證金是一次性繳納，占用了礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金，從某種意義上制約了企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理的能力。在實際操作中，由于企業(yè)繳納生態(tài)恢復(fù)保證金時并不需要同時提供環(huán)境恢復(fù)治理實施方案，也就無法保證其治理和恢復(fù)工作的科學(xué)性和有效性。而作為一項重要手段的生態(tài)補(bǔ)償制度，生態(tài)補(bǔ)償費征收由于合法性問題在2002年被取消。

3 完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法建議

在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，“資源有價”和“環(huán)境友好”應(yīng)成為人們的普遍共識。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法，做到在國家層面有法律依據(jù)和政策指引是礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償工作的重要前提。

3.1 加強(qiáng)和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法

我國現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律立法層級較低，且分散在不同的法律法規(guī)中。現(xiàn)有的法律法規(guī)對生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的基本制度性問題沒有統(tǒng)一規(guī)定，因此，應(yīng)加快生態(tài)補(bǔ)償立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系。要加快《生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法進(jìn)程，出臺生態(tài)補(bǔ)償方面的基本法律，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、內(nèi)容、客體，補(bǔ)償對的象、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)姆绞降扔枰悦鞔_；確立生態(tài)補(bǔ)償基本原則，做到既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也要發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)建設(shè)，從法律層面上，堅持誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰修復(fù)的原則。在明晰礦產(chǎn)資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上，明確相關(guān)主體及其權(quán)利與義務(wù)，確保環(huán)境和資源成本內(nèi)化到使用者和受益者身上，促進(jìn)資源有效利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償。

3.2 成立專門的管理部門

目前在和礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費相關(guān)的征收過程中，由于政出多門，導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理缺乏足夠和有效的監(jiān)督和管理。礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、環(huán)境恢復(fù)保證金、排污收費、排污權(quán)交易費，以及礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度與公眾參與制度的落實等沒有具體部門管理，影響了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律的落實和機(jī)制作用的發(fā)揮。因此，應(yīng)該設(shè)立專門的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償管理部門。

3.3 完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度

我國現(xiàn)有的財政制度中，沒有明確的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計，所有涉及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)母黜椮斦咴趫?zhí)行中存在諸多問題。目前，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源于中央財政的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，地方政府囿于財力只在一定范圍內(nèi)承擔(dān)義務(wù)。中央政府除了要履行本級政府的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)外，還要督促地方政府履行相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。中央政府在確定轉(zhuǎn)移支付時，對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償缺少考慮，致使財政轉(zhuǎn)移支付對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償支持力度不夠。而地方政府在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償上，所承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)與財力不匹配，影響了地方政府在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償上的能力和積極性。所以，要通過一定的制度建設(shè)，建立機(jī)制進(jìn)一步發(fā)揮中央財政在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償上的主導(dǎo)作用，完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。同時在全國范圍內(nèi)建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向財政轉(zhuǎn)移支付制度。

綜上所述，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是我國生態(tài)補(bǔ)償制度中重要的一個組成部分，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我國自20世紀(jì)80年代開始已開始探索建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，逐步形成了一套法律法規(guī)體系。但是這些法律法規(guī)對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償主體、對象、范圍以及財政轉(zhuǎn)移資來源等沒有明確的規(guī)定。發(fā)達(dá)國家在這方面有可借鑒的經(jīng)驗。在吸收西方國家有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實踐確立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度，發(fā)揮政府和市場兩者作用，是做好我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾胧?/p>

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