第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及對策

李雪

摘要：闡述了當前第三方社會環(huán)境監(jiān)測在發(fā)展中面臨的主要問題，從對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)認知、管理制度、監(jiān)督管理、監(jiān)測業(yè)務市場等方面進行了深入剖析。在社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與公益環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)職能職責定位、風險控制和環(huán)境監(jiān)測行業(yè)發(fā)展等方面提出了解決對策，為社會化環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)又快又好地發(fā)展提供基礎參考資料。

關鍵詞：社會環(huán)境監(jiān)測;環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量;對策研究

中圖分類號：X830

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）4-0152-02

1 引言

全面深化生態(tài)文明體制改革，根據(jù)國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)[2013]96號）《關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》（環(huán)發(fā)[2015]20號）《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》的通知（環(huán)發(fā)[2015] 175號）和中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》的文件精神，積極推進生態(tài)環(huán)境保護領域改革，有序引導社會力量共同參與環(huán)境監(jiān)測，提供更好、更優(yōu)質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測服務，進一步規(guī)范社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)行為，促進環(huán)境監(jiān)測服務社會化良性發(fā)展。

2 環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展面臨的主要問題

2.1 社會環(huán)境監(jiān)測訴求與認識不一致

當前，各級環(huán)境保護行政主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)承擔的任務繁重，受人員編制和工作經(jīng)費束縛，面臨的環(huán)境監(jiān)測工作壓力日益劇增，嚴重影響了環(huán)境監(jiān)測事業(yè)長足健康發(fā)展。而社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)通過市場行為可有效緩解部分監(jiān)測工作壓力，基本上在全國已達成共識。但在實際操作過程中，還存在訴求和意識不一致。在開放范圍內(nèi)有所不同，在京津翼、長三角、珠三角等發(fā)達城市，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)工作經(jīng)費充足，希望開放范圍越大越好，而在欠發(fā)到的中西部地區(qū)，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)工作經(jīng)費未得以保障，存在以收費予以保障日常經(jīng)費開支，對環(huán)評監(jiān)測、排污申報監(jiān)測、竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測等未得到放開。而從2017年4月份起，國務院取消了環(huán)境監(jiān)測服務費，從全國各地對社會監(jiān)測領域的開放程度均處于觀望狀態(tài)。在具體操作方式上也存在不同，比如水環(huán)境和大氣環(huán)境自動環(huán)境監(jiān)測領域，全國各地基本都是將日常的運營維護放開給社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，而質(zhì)量管理和裝備等領域均未得到開放[1]。對現(xiàn)有社會背景下的監(jiān)測站狀況認識也存在差異。社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)放開后，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的發(fā)展和定位、思想認識等方面還存在不統(tǒng)一，如是否參與承擔社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)管職能，也缺乏相關法律法規(guī)依據(jù)，只承擔政府公共服務，不參與市場主體競爭。

2.2 環(huán)境保護部門對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)管理制度不健全

現(xiàn)有法律法規(guī)中，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《中華人民共和國計量法》《工商行政管理條例》等法律法規(guī)從一定層面對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在制度上予以宏觀性的規(guī)范和指導，但在實際發(fā)展過程中嚴重缺乏具體可操作性的規(guī)章制度依據(jù)。近幾年來，社會檢測機構(gòu)發(fā)展過程中，在環(huán)境監(jiān)測市場的準人、監(jiān)督管理、收費標準，對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在質(zhì)量控制等方面的法規(guī)制度極不完善。而在社會環(huán)境監(jiān)測開展過程中，監(jiān)測數(shù)據(jù)真實的質(zhì)量怎么樣，社會影響和運營成本及效率等方面還未得到詳細深入研究[2]。在轉(zhuǎn)變政府職能，要求環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)共享的平臺下，社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)參與其中，如果保障環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)的真實有效等方面也存在極大的矛盾和問題。

2.3 社會環(huán)境監(jiān)測發(fā)展也面臨難題

市場容量與機構(gòu)數(shù)量的問題，就放開不久的重慶市第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)而言，第三方監(jiān)測的業(yè)務市場是不固定的，如果不控制機構(gòu)數(shù)量，機構(gòu)過剩，業(yè)務量不足，形成惡性競爭。監(jiān)測機構(gòu)為了降低監(jiān)測成本，或者為了贏得業(yè)務市場低價合同，可能會在實際環(huán)境監(jiān)測操作過程中省去一些環(huán)節(jié)，監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量無法保證，影響行業(yè)的健康發(fā)展。

區(qū)域分布不合理問題。重慶市第三方監(jiān)測機構(gòu)幾乎全部集中在主城區(qū)，區(qū)縣有監(jiān)測業(yè)務需求時接洽不方便，在開展監(jiān)測工作時，有的監(jiān)測連續(xù)幾天，樣品需要采樣后及時送實驗室分析或保存，因?qū)嶒炇曳植疾缓侠碜銎饋黼y度很大，影響監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

收費與企業(yè)承受力問題。第三方機構(gòu)按照市場行為收取費用，在目前經(jīng)濟下行，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍不景氣的情況下，因費用高，企業(yè)承受力下降，部分企業(yè)不愿意委托第三方機構(gòu)監(jiān)測，第三方監(jiān)測達不到國家對實體經(jīng)濟的支持，降低企業(yè)負擔的目的。

2.4 對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)缺乏有效監(jiān)督管理

社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)目前只需要通過資質(zhì)認定，經(jīng)環(huán)境保護主管部門備案后方可開展相應環(huán)境監(jiān)測業(yè)務，而在監(jiān)測機構(gòu)中的人員培訓、監(jiān)測參數(shù)范圍等與環(huán)境監(jiān)測站相比較，目前缺乏相應的考量標準，第三方環(huán)境監(jiān)測結(jié)構(gòu)在從事環(huán)境監(jiān)測活動過程中，質(zhì)量管理可能會流于形式，導致了社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)以及報告質(zhì)量存在較大的社會安全隱患，更重要的是政府行政管理部分監(jiān)督管理欠缺，嚴重影響政府及環(huán)保管理部門的政府公信力。當前，社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)發(fā)展良莠不齊，存在不均衡和惡性競爭等行為，在實際操作過程中，通過價格競爭、出具報告的時間競爭等優(yōu)勢，搶占市場，忽略質(zhì)量管理，出具數(shù)據(jù)不可信，長此下去，監(jiān)測市場會形成極其嚴重的惡性競爭，嚴重阻礙社會環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展。

3 積極穩(wěn)妥推進環(huán)境監(jiān)測社會化服務的建議對策

3.1 明確公益性質(zhì)環(huán)境監(jiān)測站的職能定位

進一步明確具有公益性質(zhì)環(huán)境監(jiān)測站的職能職責定位，始終堅持政府為主導，社會參與為基本原則。環(huán)境監(jiān)測始終是政府基本公共服務內(nèi)容之一，無論從歐美等發(fā)達國家還是我國實際情況來看，應該必須堅持政府為主導，社會逐步參與原則。進一步厘清政府環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的關系，明確環(huán)保監(jiān)測機構(gòu)的職能職責，逐步引入社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，政府向第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)市場購買環(huán)境監(jiān)測服務，逐步穩(wěn)妥有序推進環(huán)境監(jiān)測市場化。根據(jù)新《環(huán)境保護法》的相關要求，統(tǒng)一規(guī)劃環(huán)境監(jiān)測點位，積極推進環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺共享，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測工作網(wǎng)絡化，從國際慣例做法來可以看出，由政府環(huán)境部門相關機構(gòu)承擔的公共服務，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作不宜社會化，但是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測社會化也有較大的探索環(huán)境空間。但是在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預警和各類環(huán)境污染應急事故環(huán)境監(jiān)測方面，事關國家安全和人民群眾切實利益和生態(tài)環(huán)境安全，這一部分內(nèi)容應該繼續(xù)由各級環(huán)境保護行政主管部門下的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)承擔。在對環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)測、企業(yè)監(jiān)督性監(jiān)測等方面，涉及生態(tài)環(huán)境保護目標任務考核、環(huán)境執(zhí)法和應急、生態(tài)環(huán)境補償和環(huán)境損益評估等方面，從現(xiàn)階段來看，也只由環(huán)保監(jiān)測機構(gòu)承擔。在環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標準研發(fā)和修訂工作方面，可有序、可控地引入社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)逐步參與[3]。

3.2 第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)風險控制

從目前來看，第三方社會環(huán)境監(jiān)測社會處于發(fā)展的初級階段，各級政府相關部門應積極穩(wěn)妥推進監(jiān)測社會市場化的培育、管理及引導工作，從國家層面，應盡快出臺環(huán)境監(jiān)測社會市場化的綱領性指導文件。第三方社會環(huán)境監(jiān)測社會化，不是將所有生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作全部推向市場化，而是在社會發(fā)展進程和深化環(huán)保領域改革中，需要逐步建立政府為主導，市場為輔助的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測新局面和新步伐。及早修改和完成現(xiàn)有《環(huán)境監(jiān)測條例》，進一步明確環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測是屬于政府公共服務以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督職能職責為主的生態(tài)監(jiān)測任務，而對于排污許可環(huán)境監(jiān)測、費改稅的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價監(jiān)測、竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測、企業(yè)自行監(jiān)測及公民個人所需監(jiān)測等，由社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)高效服務。而對于竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測等業(yè)務領域，涉及環(huán)境管理重點范疇，也存在較大環(huán)境管理風險，在逐步探索放開竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測的同時，仍然需要詳細考驗和進一步加以實踐研究論證。為嚴格規(guī)范和管理第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，還應當建立社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)市場準入門檻，尤其是對第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)測資質(zhì)、儀器裝備和設備、質(zhì)量管理等方面提出更為嚴格的要求，務必建立健全和完善長效化、常態(tài)化和嚴格管理化的第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量監(jiān)管與評價機制，如建立行政許可問責制度、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量信用制度、黑名單制度、預警與退出制度、司法制度等對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)予以開放、實時、動態(tài)化的管理，對存在編造數(shù)據(jù)、提供虛假數(shù)據(jù)以及偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等違法行為予以追究法律責任[4]。同時，還應當建立第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)行業(yè)自律行為，成立專業(yè)環(huán)境監(jiān)測協(xié)會，負責第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的行業(yè)等級評價、投訴查出、監(jiān)督維權(quán)以及進入和退出行業(yè)機制，從管理制度上對第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)予以切實有效監(jiān)督，以進一步促進第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)健康良好發(fā)展的新格局。

3.3 第三方社會環(huán)境檢測機構(gòu)行業(yè)發(fā)展

各級有關行政主管部門應認真對第三方環(huán)境監(jiān)測業(yè)務量市場進行詳細預測，確定培育第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)量，在行政許可審批環(huán)節(jié)進行嚴加控制，有效避免行業(yè)產(chǎn)量過剩，從而導致社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)行業(yè)的惡性循環(huán)競爭，影響社會環(huán)境監(jiān)測行業(yè)長足健康發(fā)展[5]。第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在滿足環(huán)境監(jiān)測場地和設施的前提下，建立分支機構(gòu)和多區(qū)域場所，以確保環(huán)境監(jiān)測采樣環(huán)節(jié)質(zhì)量保證。而在社會環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理方面，可以與當?shù)叵嚓P監(jiān)測機構(gòu)、實驗室建立實驗室之間的比對試驗、交叉質(zhì)量監(jiān)督檢查和技術(shù)交流等工作機制，充分利用各級各類環(huán)境監(jiān)測資源，真正實現(xiàn)合作共贏，從源頭保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量關。?。ㄊ校┘壪嚓P行政主管部門根據(jù)第三方機構(gòu)開展監(jiān)測工作的成本，制定一個收費指導價，核算合理確定一個利潤空間，切實支持實體經(jīng)濟的發(fā)展，減輕工業(yè)企業(yè)負擔，切實保障第三方社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)實現(xiàn)又快又好地發(fā)展。

參考文獻：

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