大應急救援理念下民間應急救援組織進路探析

李利利+劉慶順

[摘要]民間應急救援組織作為專業(yè)救援的有益補充，面臨著愿景與現實之間的矛盾，飽受人員緊張、資金裝備緊缺等問題困擾。如何有效發(fā)揮民間救援組織積極自發(fā)參與救援，值得我們思索和探討。借鑒國際相關經驗，政府的政策供給和民間應急救援組織的服務提供是大應急救援理念下民間應急救援組織的主要進路。

[關鍵詞]大應急救援；民間應急救援組織；應急管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801171

近年來，我國的民間應急救援組織呈現快速增長態(tài)勢，不同領域的民間應急救援組織紛紛涌現。據不完全統(tǒng)計，在全國范圍內，民間應急救援組織的數量已超過350個。[1]民間救援組織覆蓋面更廣、更靈活，在應急處置中扮演著重要的角色。然而，我國民間應急救援組織雖然數量眾多，但救援水平不一、能力參差不齊，并且出現“野蠻式生長”[2]，處境尷尬。因此，探討民間應急救援組織的發(fā)展問題，加強民間應急救援力量和質量迫在眉睫。

1民間應急救援組織的困境及根源

11困境——以猛虎應急救援隊為個案的分析

臨沂蘭陵縣猛虎救援隊是由左海州隊長于2016年自掏腰包辦公益、自資組建的，是民間業(yè)余的純公益的道路車輛應急救援和志愿扶貧機構。猛虎公益救援隊由最初的幾十人，到現在的成員規(guī)模3000多人，正式隊員1000多人。救援項目主要是針對車輛應急救援，包括車輛饋電、車輛爆胎、沒油、陷泥里或溝里等特殊應急救援，救援期間不收取任何費用。僅在送油、補胎特殊情況下收取成本費用。現在，救援隊已經加入了山東省公益救援聯盟，把所有的救援隊聯盟信息共享。

雖然猛虎救援隊剛組成不久，但也未能擺脫困擾多數民間應急救援組織的難題：

第一，組織和人員身份問題，缺乏社會認同。救援隊員基本上都經歷過這樣的苦楚：家人和工作單位不理解不支持、培訓經費不足救援設備缺乏、法律保障尚不完善，救人擔心被訛，缺乏精神上的支持與鼓勵。

第二，資金短板。一位猛虎公益救援隊的隊員說：“救援完全是公益的，不收一分錢?！庇柧殹⒕仍b備的購買，都是隊員自己花錢，執(zhí)行AA制。龐大的開支緊靠個人很難長期維持，致使絕大多數民間應急救援組織都面臨資金匱乏的難題。

第三，缺乏專業(yè)性。民間救援隊對隊員的專業(yè)性要求較低，對隊員的專業(yè)培訓、訓練也較少。與國外相比，國內的民間公益救援組織和人員大多屬于非正式志愿者，救援水平參差不齊，達不到專業(yè)全能水平，救援作用往往大打折扣。

第四，人手不足，出勤率無法保證。由于是完全的純公益，救援人員參與救援不僅沒有任何收入，還要自己出資，隨著助人的激情和熱情退去，救援人員便不再積極參與到公益救援行動中。

12根源

一是民間應急救援組織面臨制度枷鎖。一方面，民間應急救援組織缺乏必要的法律保障。我國法律中沒有明確規(guī)定民間應急救援組織的性質、救援人員的條件、人身和財物的損壞賠償問題。另一方面，注冊門檻太高，民間應急救援組織想注冊又困于啟動資金，致使身份尷尬，行動處處受限。

二是公益定位導致民間應急救援組織難以為繼。公益的義務性和無償性使民間救援組織長期“只出不入”或“入不敷出”，難以長期維持。

三是民間應急救援組織與政府部門以及其他救援組織之間的協調還沒有常態(tài)化和制度化，大應急救援理念未形成。一方面民間應急救援組織自愿組成，在應急救援領域與專業(yè)救援部門的職能也會產生沖突。另一方面無法與報警平臺聯動，無法第一時間獲得求救信息，往往致使錯失最佳救援時機。

四是經費落實與政策扶持不到位?，F在民間應急救援隊伍發(fā)展的最大瓶頸是應急救援經費短缺，這往往使民間應急救援組織產生得快，解散得也快，無法長期存活。

五是組織內部規(guī)范化管理尚待改善。民間應急救援組織雖然救援人員數量龐大，但組織體系不完善，對救援人員的管理不到位，有礙于民間應急救援組織救援工作的順利開展和救援能力的提升。

2國際民間應急救援組織建設經驗與借鑒

國際上已經形成了完善的社會化大應急救援理念。在國外，政府組織在擁有自己的救援隊伍的同時也鼓勵并支持民間隊伍的發(fā)展。

香港的應急救援組織每年可享受政府財政的全部或部分撥款。[3]平時，救援隊安排救援人員二十四小時輪流值班。雖然不給值班人員薪酬，卻給予一定的補助，值班人員的雇工單位不得為難，不扣工資。這些規(guī)定都通過法律進行確定，確保救援人員的權益。

澳大利亞有完善的法律體系規(guī)范應急救援，而且形成了大應急理念。 [4]關鍵的是政府部門予以高度重視，體現在：一是民間應急救援組織的專用設施、救援裝備和隊員培訓主要由政府財政支持承擔；二是民間應急救援組織與政府以及企業(yè)簽訂協議。突發(fā)事件發(fā)生時，應急管理中心及時統(tǒng)一協調社會資源進行救援。

美國的民間應急救援組織是救援協會，成員全部由志愿者構成。救援協會在各地都設置多個救援中心，并安排專人值班。緊急救援時，一般會安排大概25名救援人員，并保證要至少10名救援人員去執(zhí)行救援行動。[5]此外，美國的救援協會還可享受政府的一系列政策優(yōu)惠。

日本的民間應急救援組織稱作災害志愿者中心，是聯合、協調民間救援組織進行應急救援的機構。[4]此外，日本政府修改了《災害對策基本法》，在法律上首次明確了國家和地方政府要努力創(chuàng)造有利于民間應急救援組織及時、有序展開救援的條件。

完善的法律體系和政府的扶持政策，以及良好的聯合、協調機制，這些舉措都值得我們借鑒學習。一是在法律上明確了民間公益應急救援組織的地位，組織受到認可，救援人員的權益也得到保障；二是政府給予一定的政策和經費支持，并有獎勵措施，鼓勵更多民眾多參與志愿救助行動；三是注重救援組織和救援信息的協調和共享；四是重視對救援專業(yè)水平和技能的培訓。這些政策和措施消除了民間應急救援組織和救援人員的后顧之憂，使其全身心投入救援行動中。endprint

3我國民間應急救援組織的進路

美國一學者認為一個NGO的發(fā)展必須達到四個方面的平衡：[6]從需求方來看，就是服務提供、公民與政治參與；從供給方來看，就是資金來源、表達一定的價值觀和信仰。我國民間應急救援組織也可從制度供給和服務提供兩方面予以完善，尋求進路。

31制度供給：創(chuàng)新政府管理模式

扶持民間應急救援組織的發(fā)展是大應急管理理念下社會應急體系建設的重要內容。

一是對民間應急救援組織進行合法性身份確認。要健全法律法規(guī)，從法律層面對民間應急救援組織的公益性、權利義務、救援形式、資金來源等問題予以明確。

二是明確民間應急救援組織的定位。首先，確定民間應急救援組織的公益性質，拒絕與經濟利益掛鉤，保持公益性與非營利性。其次，應明確民間應急救援組織是常態(tài)應急機制的專業(yè)化補充，是配合、補充政府應對災害救援工作的“配角”角色。

三是放寬公益組織準入門檻。據不完全統(tǒng)計，災難發(fā)生后的絕大多數獲救人員都是由民間應急救援人員救助的，官方專業(yè)救援部門救助的人員僅占總數的5%左右。[7]政府部門應適當放寬對民間救援組織注冊條件和要求，積極將有條件的和有意愿的民間應急救援組織列入統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一協調的救援服務行列中。

四是完善協調與聯合機制。應充分利用信息化優(yōu)勢，完善應急救援領域“互聯網+應急救援”建設，建立全國統(tǒng)一的應急救援指揮協調平臺[8]，促進不同民間救援組織之間的信息互通和資源充分利用。

五是要落實經費保障，奠定物質基礎。第一，可以根據每個組織的不同救援領域制定詳細、明確的政府購買服務清單，對救援組織參與救援切實起到鼓勵和引導作用。第二，可將民間應急救援納入預算，加大政府財政資金的支持力度。有條件的部門可提供免租或低租金的設備安放和管理用房，在贊助、義賣等方面給予政策傾斜。第三，政府還可通過成立專項資金，鼓勵社會捐贈等方法拓寬民間應急救援組織的資金來源渠道。

六是完善民間應急救援組織的日常管理準則。首先，建立民間應急救援工作的考核評估體系。建立激勵機制，表彰表現突出的民間應急救援組織及先進個人。其次，統(tǒng)一編制救援指導手冊，并對救援人員定期進行培訓。最后，還應加強對民間應急救援組織的監(jiān)管，完善監(jiān)督機制，避免民間應急救援組織的無序產生和發(fā)展。

32服務提供：提高民間應急救援組織的組織化程度和服務能力

一是規(guī)范組織的職能部門設置。可借鑒民辦非企業(yè)等組織進行部門設置，完善內部職能分工和組織化建設。制定民間應急救援組織的章程，并設定救援的職能部門，一般包括應急服務部、行動與培訓部以及辦公室等部門，必須配備專職人員值班。

二是加強組織培訓，增強應急救援能力。應急救援經驗是需要積累的，需要在實踐當中不斷地探索。加強對民間應急救援人員的培訓和指導，規(guī)范培訓制度，尤其要加強救援人員的體能和心理訓練，明確各自職責，熟悉應急預案的制訂流程，實現應急救援訓練常態(tài)化。

三是提供差異化應急救援服務。專業(yè)化的核心是服務提供的多樣性，以專業(yè)作為其核心競爭力。除了應急救援外，還包括心理安慰以及后期服務等都需要極強的專業(yè)性工作。民間應急救援者應結合自身職業(yè)、能力的特長做好相應的準備。在組建時，應盡量避免與其他應急救援組織的救援項目相重合、沖突。

四是積極與現有應急體制很好地結合。對于那些希望與政府和紅十字會合作的民間應急救援組織，可選擇注冊為民辦非企業(yè)單位，獲得合法身份。對于不希望注冊成正式組織的民間救援組織，可以給他們正式身份，使他們被認可，但不能干涉他們的發(fā)展和行動，確保他們有獨立的運作模式，有一套自己的東西。

五是尋求企業(yè)的資金支持。民間救援組織可通過救援培訓活動或其他社會服務取得一定的資金收入，還可通過整合優(yōu)化社會資源，彌補平時資金短缺。在接受企業(yè)資金資助時應注意：第一，要避免和利益掛鉤，避免參與到容易使民間應急救援組織迷失方向、違背其公益性質或初衷的項目和活動。第二，簽定捐贈或合作合同，規(guī)避法律風險。

4結論

目前，我國民間應急救援組織的發(fā)展還面臨重重困境和挑戰(zhàn)。然而，現代化治理體系的形成、社會組織登記管理制度不斷完善、我國法律體系建設逐漸健全以及政府扶持政策逐漸規(guī)范都為我國民間應急救援組織的發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的機遇。隨著大應急救援理念的形成，民間救援力量的不斷壯大，救援能力的不斷提升，我國民間應急救援組織將迎來新的春天。

參考文獻：

[1]陳蔚林，陳潔鋒經費不足不被理解，海南民間應急救援究竟路在何方？[N].海南日報，2016-04-19

[2]王煜民間救援，走出“野蠻生長”[N].新民周刊，2015-04-15

[3]胡磊濟南民間救援隊的生存尷尬，公益定位導致難以為繼[N].濟南日報，2015-07-01

[4]高路，胡永華非政府組織參與災害救援的國際比較研究[J].國家財政，2012（1）.

[5]新浪網中國民間救援隊生存樣本[EB/OL].[2017-10-21].

http：//newssinacomcn/z/lantianjiuyuan/.

[6]韓俊魁遭遇自然災害NGO該怎么做：緊急救援NGO研究[EB/OL].[2009-08-12].http：//gongyisohucom/20090813/ n265941191shtml.

[7]鐘開斌現代應急管理的十大基本理念[N].學習時報，2013-03-26

[8]楊凱民間應急救援組織建設與政府管理模式創(chuàng)新[J].人民論壇，2014（6）：143-145endprint