國外煤炭清潔化利用法律制度借鑒

郭梓原

[摘要]隨著我國社會的不斷發(fā)展，煤炭行業(yè)所引發(fā)的霧霾現(xiàn)象日益嚴重，這迫使我們采取法律的手段對煤炭的開發(fā)與利用進行規(guī)制。文章以美、德、日三國治理煤炭污染的立法經(jīng)驗為借鑒，為我國煤炭清潔化利用的法律制度提出了針對性意見。

[關(guān)鍵詞]霧霾；法律；煤炭清潔化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801238

煤炭污染治理并非一朝一夕，對癥下藥才能事半功倍。

1美國法律的細致完備使得其治理污染有方

（1）《清潔空氣法》細則實施，嚴格控制煤炭污染種類。美國《清潔空氣法》中，空氣質(zhì)量標準由聯(lián)邦政府制定，各州和地區(qū)應(yīng)制定具體實施方案以實現(xiàn)聯(lián)邦政府的標準。美國的國家空氣質(zhì)量標準原則的雛形最早出現(xiàn)于1970年《清潔空氣法》中，依據(jù)該原則所設(shè)立的國家空氣質(zhì)量標準當時主要涉及六種污染物質(zhì)，分別為二氧化硫、空氣污染顆粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、鉛。2012年，二氧化碳作為污染物也納入到控制范圍內(nèi)。僅隔兩年，環(huán)保署再次提出清潔電力法以及各州空氣法規(guī)定最低空氣等級只能與聯(lián)邦空氣法平級或者更高。經(jīng)授權(quán)的聯(lián)邦環(huán)境保護總署依據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，對污染標準進行更加細致的分類，制定嚴格保護公眾健康的“首要國家空氣質(zhì)量標準”和保護公共利益的“次要國家空氣質(zhì)量標準”。

我國與美國環(huán)境有相似之處：地大物博、自然資源豐富。但制度上卻不同：美國是各州自治，在遵守聯(lián)邦憲法的基礎(chǔ)上各州可以自行制定法律。煤炭對于空氣的污染，各州政府制定的對策以及限制標準各不相同，各州相互學習借鑒。雖然我國并非聯(lián)邦制，但對于環(huán)境空氣的污染法律，我認為中央政府可以給各省留有空間，各省秉持具體問題具體分析原則，擬出法規(guī)加以實施。煤炭的開采程度、利用程度、污染標準應(yīng)因地制宜。因為每個省份、每個地域的環(huán)境空氣質(zhì)量不同，所以對其的要求也不同，但中央政府要確定最低的污染標準，各省的煤炭采集、利用、污染均不得低于該標準。其次，要詳細規(guī)定污染物的種類。煤炭燃燒排放出的物質(zhì)多數(shù)為空氣污染物質(zhì)的范疇，要對其進行嚴格分類排查。

（2）法律鼓勵積極尋找新能源。《清潔空氣法》的不斷完善標志著美國對環(huán)境污染的治理已實現(xiàn)了由“末端治理”向“重在預(yù)防”的轉(zhuǎn)變，由“被動治理”向“主動治理”的轉(zhuǎn)變。其中美國的頁巖氣爆發(fā)式開采利用，使得天然氣等煤炭需求變少從而使得煤炭消費量下降，煤炭消費量下降必然會導(dǎo)致煤炭從開采到運用中對環(huán)境的污染程度降低，這對自然生態(tài)的保護有著重大意義。

與此同時，我國的湖北省宜昌鄂宜頁1井取得了重大突破，也就代表著我國可以借鑒美國對煤炭資源依賴轉(zhuǎn)變的策略，積極開發(fā)、研制能夠代替煤炭的新能源。需要注意的是，替代物要比煤炭產(chǎn)生的危害程度小且利用價值更高。

2德國法律結(jié)合自身國情成功治理煤炭污染

（1）法律鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進產(chǎn)能優(yōu)化配置。著名的魯爾重工業(yè)區(qū)是煤炭燃燒造成重大污染的重災(zāi)區(qū)，在為德國帶來高度工業(yè)化進程的同時也使德國在環(huán)境污染中付出不小的代價。為改變現(xiàn)狀，德國政府將環(huán)境污染的強制限制措施編入《基本法》20條A款，使得大量德國產(chǎn)業(yè)從重工業(yè)慢慢轉(zhuǎn)移到高端電子精密研發(fā)，以知識產(chǎn)能為主，將必須消耗的煤炭燃料用到必須運轉(zhuǎn)的企業(yè)，做到產(chǎn)能優(yōu)化配置。法律規(guī)定各產(chǎn)業(yè)每年燃燒量配額，各企業(yè)必須嚴格遵守。如今，德國政府、16個州和各個縣政府都設(shè)有官方的環(huán)保機構(gòu)，還有很多跨地區(qū)的環(huán)保研究機構(gòu)，可見德國政府對環(huán)境保護的重視。這對我國的啟示則為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，最大限度地降低煤炭使用排放量，各省要貫徹落實政策，實現(xiàn)優(yōu)化配置，做到每個省都不掉隊。除此之外，各省應(yīng)多設(shè)環(huán)保機構(gòu)，向當?shù)仄髽I(yè)、群眾普及環(huán)保知識，同時監(jiān)督審查每個企業(yè)的煤炭排放量。

（2）政府補貼節(jié)能產(chǎn)品推廣。德國受到自然條件限制，在大環(huán)境以煤炭資源為動力無法改變的情況下，加強對節(jié)能產(chǎn)品的研發(fā)，在煤炭使用過程中對其進行治理。德國政府大力支持德國國家科研機構(gòu)弗朗霍夫研究院，降低小型家用固體燃料采暖爐鍋爐的污染物排放成為其長期科研題目和技術(shù)服務(wù)內(nèi)容。為此實施環(huán)保技術(shù)，煙氣污染物處理技術(shù)，燃燒煙氣全部經(jīng)凈化處理排放技術(shù)，與此同時，提高燃燒效率，使得燃燒煤炭時煙氣中的二氧化硫含量只有正常散煤燃燒煙氣中二氧化硫平均含量的十分之一。雖然我國并不依附于煤炭作為動力資源，但德國政府的節(jié)能減排的意識措施卻值得我們學習。然而，高科技節(jié)能技術(shù)的研發(fā)需要大量的人力、物力支持。筆者認為政府可以在高校成立技術(shù)研發(fā)智庫，培養(yǎng)匯集人才，同時在研究機構(gòu)中投資，無論是引進國外的節(jié)能技術(shù)裝備還是我國自主研發(fā)，再配合實地考察、學術(shù)交流等方式開辟我國節(jié)能減排技術(shù)領(lǐng)域的新道路。

3日本法律制定對治理煤炭污染效果顯著

（1）制定煤炭清潔長遠發(fā)展戰(zhàn)略，法律鼓勵維護煤炭清潔化技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新。日本政府制訂“新陽光計劃” ，促進日本國內(nèi)節(jié)能減排、煤炭清潔。日本政府大量投資重點研究煤氣化和煤液化等技術(shù)。成立“潔凈煤技術(shù)中心”，推動研發(fā)21世紀煤炭利用關(guān)鍵技術(shù)、出臺《21世紀煤炭技術(shù)戰(zhàn)略》提出到2030 年實現(xiàn)煤炭資源循環(huán)利用，實現(xiàn)煤炭利用零排放，并制定了分三個階段的技術(shù)研發(fā)和推廣戰(zhàn)略，如高效燃燒、脫硫脫氮等。由此可見，日本在嚴格環(huán)境標準前提下，減少煤炭使用量、研發(fā)高新清潔技術(shù)、制定長遠策略，使得自身不完全依附于煤炭能源。我國經(jīng)濟發(fā)展目前階段還是以煤炭為基礎(chǔ)，因為我國煤炭蘊藏量高，而石油天然氣等資源少，這就表明在今后的一段時日，煤炭依舊占我國能源消費的主導(dǎo)地位，因此，對煤炭清潔化技術(shù)的法律支持和政府鼓勵也就格外重要了。

（2）頒布環(huán)境稅收法令，提高煤炭清潔化效率。20世紀90年代開始，日本政府出臺了一系列環(huán)保相關(guān)的稅收政策，目前已經(jīng)形成了比較系統(tǒng)的環(huán)境稅收體系，涉及能源、汽車、污染物等多個領(lǐng)域。2012年日本開始實施新一輪的環(huán)境稅改革，旨在加強稅收對溫室氣體減排、促進污染物防治和廢棄物循環(huán)利用等的調(diào)節(jié)作用。改革主要內(nèi)容有：一是按照二氧化碳排放量，在現(xiàn)行的石油、煤炭稅基礎(chǔ)上附加征收“地球溫暖化對策特別稅”；二是為促進廢棄物循環(huán)利用，實施下調(diào)企業(yè)污染物處理設(shè)備折舊率，并延長廢棄物處理設(shè)備購置稅免稅適用年限等措施；三是對污染物排放實施差別化稅率，從而引導(dǎo)企業(yè)區(qū)位選擇。目前，由我國財政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部三部門聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境保護稅法》 將在2018年1月1日正式實施。屆時，原先的排污收費中涉及領(lǐng)域少、執(zhí)行力不足等問題定會有很大的改善，改費為稅是我國環(huán)境保護法中必不可少的環(huán)節(jié)。除此之外，日本環(huán)保立法中獨立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法措施、淘汰中小型用煤設(shè)備技術(shù)，推廣高效利用技術(shù)等也可被我國逐步引進吸收，形成以稅為主，多種限制措施為輔的環(huán)保立法體系。

4結(jié)語

美國法律中嚴格對空氣污染物分類制定最低標準嚴格監(jiān)控以及鼓勵尋找環(huán)保新能源，德國法律中促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和研發(fā)環(huán)保節(jié)能技術(shù)，日本法律中制定長遠環(huán)保戰(zhàn)略和繳納環(huán)保相關(guān)稅收，以上三國，六種法律手段，分別結(jié)合各國不同的國情所研究出來的對策。而我國要取其精華、去其糟粕，引進學習、為我所用。在清潔空氣、煤炭治理這一法律領(lǐng)域，我國立法需要逐步推進，用時間的積累、各主體之間環(huán)保意識的加強以及日益完備的法律體系，共同期待我們蔚藍的明天！

參考文獻：

[1]梁睿美國清潔空氣法研究[D].青島：中國海洋大學，2010

[2]尹曉亮，張杰軍科技創(chuàng)新推進節(jié)能減排——日本應(yīng)對第一次石油危機的經(jīng)驗與啟示[J].中國科技論壇，2010（9）：148-153endprint