公路工程檔案管理探討

儲立芳

[摘要]探討公路工程檔案管理的新方法有利于促進檔案管理規(guī)范化、豐富檔案學研究體系、釋放檔案潛在價值。文章指出了當前公路工程檔案管理存在管理意識松懈、管理制度缺失、管理手段單一等問題。針對這些問題提出相應的措施，即構建公路工程檔案管理機制、制定公路工程檔案管理制度、充實公路工程檔案管理技術。

[關鍵詞]公路工程；檔案管理；管理理念

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801116

公路工程檔案是指從工程項目提成、立項、審批、勘察設計、生產準備、施工、監(jiān)理、驗收等工程建設及工程管理過程形成并應歸檔保存的文字、表格、聲像、圖紙等各種載體材料。[1]開展公路工程檔案管理的目的在于加強公路、公路用地及公路設施的保護，促進我國公路事業(yè)的發(fā)展，更好地發(fā)揮公路在國民經濟發(fā)展和人民生活中的作用。從我國現(xiàn)階段開展公路工程檔案管理的實踐來看，公路工程檔案管理尚處于探索階段，公路工程檔案雜亂、相關人員管理意識不強、完整性和系統(tǒng)性得不到保證、使用率低等問題普遍存在，嚴重制約了我國公路管理水平。特別是人類進入大數據時代以來，以數據體量巨大（Volume）、數據類型繁多（Variety）、價值密度低（Value）、處理速度快（Velocity）為特征的大數據給公路工程檔案管理工作帶來新的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)。因此，探尋開展公路工程檔案管理的意義、分析公路工程檔案管理面臨的挑戰(zhàn)并提出相應的完善措施顯得非常必要而又迫切。

1探討公路工程檔案管理的意義

公路是促進國家經濟發(fā)展的重要基礎設施，需要通過現(xiàn)代化管理手段和制度化管理體系來保障其功能的有效發(fā)揮。公路工程檔案管理作為公路管理中的一個重要環(huán)節(jié)，對其管理理念、管理機制、管理制度、管理手段、發(fā)展趨勢等進行深入研究將具有重要意義。

11促進檔案管理規(guī)范化

開展公路工程檔案管理的最終目的是促進我國公路產業(yè)在法律規(guī)定的引導下走向法制化、規(guī)范化。從完善公路工程檔案管理制度來看，目前，我國有關公路工程檔案管理的法律法規(guī)極少，零散地分布于《檔案法》《公路法》《公路工程竣交工驗收辦法實施細則》《公路安全保護條例》等法律文件之中，難以有效規(guī)范具體公路工程檔案管理工作。而通過研究公路工程檔案管理工作，可以對公路工程檔案管理過程中具有重大法律意義的現(xiàn)象和事實進行高度概括，抽象表達形成用于指導公路工程檔案管理實踐的一般性規(guī)律，促使我國公路工程檔案管理工作走向法制化、規(guī)范化道路。從規(guī)范公路工程檔案管理流程來看，公路工程檔案管理研究涉及公路工程檔案的形成、建設、管理、應用、維護、保障等環(huán)節(jié)，通過分析每項環(huán)節(jié)的實施現(xiàn)狀，找出實施過程中存在的不足，并提出相應的完善意見，有利于統(tǒng)一、標準化的公路工程檔案管理流程的誕生。

12豐富檔案學研究體系

開展公路工程檔案管理研究既是對傳統(tǒng)檔案學理論的繼承，又是對未來檔案學發(fā)展方向的補充。從檔案學研究體系構成要素來看，開展公路工程檔案管理研究能夠豐富檔案學基礎研究、應用研究。在管理公路工程檔案過程中總結出的一般性規(guī)律，可以豐富檔案事業(yè)發(fā)展的基本理論體系，這些基本理論體系又將反作用于具體公路工程檔案管理實踐活動，形成關于公路工程檔案事業(yè)建設的理論體系。從檔案學研究發(fā)展的特點來看，當代科學發(fā)展的大趨勢是多學科的相互滲透，科學的高度分化和綜合的趨勢越來越趨于主導地位，其結果是大量的交叉性、邊緣性學科不斷出現(xiàn)。[2]公路工程檔案管理研究不僅是檔案學研究的范疇，還屬于行政管理學、經濟學、法學等多個學科的研究范疇。在遵循檔案學基本原理的基礎上，從行政管理學、經濟學、法學等多個視角展開研究，既豐富了檔案學研究的視角與方法，又推進了公路工程檔案規(guī)范化管理的理論與操作體系的誕生。從檔案學研究支撐條件來看，公路工程檔案一方面能夠為科研人員提供最直接的原始記錄作為借鑒，另一方面能夠為實驗開展提供基礎數據作為間接參考。科學地管理工程檔案有助于檔案研究人員在總結前人研究成果的基礎上，汲取其研究成果中的精華，彌補其研究成果中的不足，避免研究工作陷入誤區(qū)。

13釋放檔案潛在價值

公路工程檔案管理的價值在于釋放公路工程檔案的參考決策價值、法律證據等其他價值。公路工程檔案記錄著公路工程建設及管理的全過程，包含了公路工程從項目籌備、項目招標、勘察設計、施工建設、項目監(jiān)督及竣工驗收等過程中形成的各種有保存價值的文字、圖像、聲像等形式與載體的資料，能夠客觀真實地反映公路工程建設及管理的歷史面貌。在參考決策方面，進入大數據時代，檔案資源幾何級增長，信息流通速度加快，公路工程項目投融資主體、渠道呈現(xiàn)出多元化趨勢，這些都給公路管理工作提出了新的要求。它要求公路管理部門在制定戰(zhàn)略決策、管理決策、業(yè)務決策時要做到及時、準確和科學。通過研究公路工程檔案，可以使管理者清楚地發(fā)現(xiàn)公路工程建設及管理過程中存在的資源配置不合理、人員安排不科學、組織機構運行效率低、工程建設成本高等問題，從而采取合理有效的措施，及時調整管理結構，降低工程建設成本，實現(xiàn)資源配置最優(yōu)，最終推動公路事業(yè)的有序發(fā)展。

在法律證據價值方面，公路工程檔案詳細地記錄了公路工程建設項目的性質、規(guī)模和施工質量，是責任主體用于澄清責任、推行工程質量終身制的有力保障。在公路工程建設及管理的過程中，不可避免地會出現(xiàn)合同雙方對簿公堂的情況。有時權利受損主體會因缺少某些關鍵性的證據資料，往往在整個訴訟過程中顯得十分被動，而通過研究公路工程檔案能夠幫助權利受損主體迅速找到贏得訴訟的關鍵性證據資料。

2公路工程檔案管理面臨的挑戰(zhàn)

公路管理部門開展公路工程檔案管理工作具有重要意義，但從當前各單位管理公路工程檔案的現(xiàn)狀看，公路工程檔案管理工作面臨以下挑戰(zhàn)。

21管理意識松懈

公路工程檔案管理意識是指公路管理部門能夠自覺運用科學管理的思想方法和基本原則去探尋、分析和解決公路工程檔案管理過程中面臨的問題，在長期的公路工程檔案管理過程中形成的一種獨特的智慧。它來源于公路工程管理實踐活動，同時又高于公路工程管理實踐活動，對公路工程檔案管理實踐起著重要的指導作用。目前，公路工程檔案管理意識松懈已經成為公路管理部門在開展公路工程檔案整理時亟須解決的問題之一。在公路工程檔案價值的認知方面，部分參建單位仍舊存在以往封閉、保守的觀念，沒有認識到公路工程檔案是公路工程建設過程中的真實記錄，忽視公路工程檔案在參考決策、法律證據等方面的價值，出現(xiàn)了重進度、輕記錄，重建設、輕檔案的錯誤意識，導致公路工程檔案的完整性、系統(tǒng)性遭受到不同程度的破壞。在公路工程檔案管理工作的實施方面，部分參建單位缺乏專業(yè)的檔案管理人員。隨著我國大規(guī)模公路建設的開展，公路管理部門需要管養(yǎng)的公路路程日益增長，公路管理人員工作量日益增大，只能通過聘用臨時工作人員整理檔案。這些臨時工作人員沒有經過專業(yè)的培訓，未能系統(tǒng)地學習公路工程檔案整理方面的知識，檔案整理技術參差不齊，難以滿足公路工程檔案整理工作的需要?；蛘呤翘暨x部分大型公路工程項目實施過程中產生的檔案進行整理，久而久之會導致大量公路工程檔案材料遺失。endprint

22管理制度缺失

公路工程檔案管理制度是公路工程檔案管理必須遵循的規(guī)章制度，科學合理的公路工程檔案管理制度是經濟社會發(fā)展到一定階段的必然選擇，它能為公路工程檔案管理工作的有序開展提供制度保證。從現(xiàn)階段我國關于公路工程檔案的立法實踐來看，現(xiàn)行公路工程檔案管理制度極為復雜、不規(guī)范，在實際操作中很難將其運用到具體情形中。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，公路工程檔案權屬關系不明。清晰的權屬關系是保障公路工程檔案管理工作正常運行的首要條件，它能夠幫助明確不同主體在參與公路工程檔案管理過程中的權、責、利關系。然而現(xiàn)行法律政策并未明確劃分不同主體之間的權、責、利關系。如關于公路檔案管理權限的確認，《檔案法》《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》均明確規(guī)定縣級以上檔案行政管理部門為執(zhí)法主體，而《公路路政檔案管理制度》規(guī)定，省公路管理機構的路政機構是負責全省路政檔案管理工作的指導、監(jiān)督和考核，沒有具體明確公路檔案管理權限主體。[3]

第二，公路工程檔案管理流程不規(guī)范。雖然公路工程參建單位的項目管理處在項目開工初期就制訂了《竣工檔案編制實施細則》和《項目檔案管理辦法》等一系列用于規(guī)范公路工程檔案管理的制度，但是在實際落實的過程中，部分參建單位忽視了公路工程檔案立卷編制的重要性，沒有建立起具體的公路工程檔案的收集、歸類和保管制度，或者已經制定了相應制度，但不注重落實。由此出現(xiàn)了檔案整理人員不知道如何歸檔、檔號應該如何編寫、已經整理好的公路工程檔案內沒有明確的卷內目錄等情況，嚴重制約了公路工程檔案的增值利用。

23管理手段單一

進入大數據時代，公路工程檔案類型增多，檔案數量快速增長，來源渠道更加豐富，收集整理難度加大，公民對公路工程檔案利用頻率增加，需求呈現(xiàn)出多元化趨勢。新時期賦予公路工程檔案管理的特點均要求公路管理部門創(chuàng)新公路工程檔案管理手段。然而，公路管理部門并未察覺新時期賦予公路工程檔案管理工作的特點，依舊使用單一化的管理手段管理公路工程檔案。

從公路管理部門管理工程檔案的技術手段來看，未能充分發(fā)揮數字技術的推動作用。只有將數字技術引進并應用到公路工程檔案的信息化管理過程中，通過改變公路工程檔案的記錄方式和存儲方式，才能促進公路工程檔案資源在互聯(lián)網平臺上的資源共享，使公路工程檔案發(fā)揮出實際經濟效益。公路工程檔案數字化標準作為數字化公路工程檔案的基礎，由于公路管理部門未能在技術要求和格式規(guī)范方面做出統(tǒng)一規(guī)定，現(xiàn)發(fā)展成為阻礙實現(xiàn)公路工程檔案資源共享的最大障礙。公路工程檔案類型多、數量大，如果將所有的公路工程檔案都進行數字化，必將耗費大量的人力、物力和財力。更何況并不是所有的公路工程檔案都具有保存和增值開發(fā)的價值。這就要求檔案整理人員對公路工程檔案的數字化范圍進行確認。盡管我國《紙質檔案數字化技術規(guī)范》中明確規(guī)定了數字化檔案的確定原則，但是這些規(guī)定都是從宏觀角度出發(fā)劃分數字化檔案的范圍，這種模糊的規(guī)定給檔案整理人員實際操作增加了不少麻煩。

從公路管理部門管理工程檔案的獎懲手段來看，未能發(fā)揮獎懲手段的實際作用。通常情況下，在公路工程項目建設實施過程中，參建單位都會了解相關的檔案管理制度，制度中明確規(guī)定了獎罰措施，因為要確保公路工程進度或者礙于情面，所以這些獎罰措施（尤其是懲罰措施）無法真正落實到實處，妨礙了公路工程檔案的有效管理。

3完善公路工程檔案管理的措施

公路工程檔案是衡量公路管理科學化和現(xiàn)代化的重要尺度，是公路管理部門決策和制定決策的基礎，是日后維護、運營、改擴建公路的重要依據，因此有必要進一步完善公路工程檔案管理的具體措施，以彌補公路工程檔案管理在管理意識、管理制度、管理手段等方面存在的不足。具體完善措施如下。

31構建公路工程檔案管理機制

構建公路工程檔案管理機制的目的在于提高公路工程檔案管理工作的效率，保障公路工程檔案管理工作向著更加規(guī)范、更加科學的方向發(fā)展，促進公路工程檔案管理更加專業(yè)化、精細化。筆者認為構建公路工程檔案管理機制應從構建人才機制、績效機制、服務機制三方面著手。

構建人才機制要重點突出以人為本的重要理念，注重將人的自然屬性、社會屬性和精神屬性有機地結合在一起。在公路工程檔案管理的過程中，只有把人的屬性有機地結合起來才能充分調動檔案管理人的工作積極性，只有在管理過程中營造出尊重勞動成果和工作意愿的環(huán)境才能調動檔案管理人員的創(chuàng)造性。注重培養(yǎng)綜合性的公路工程檔案管理人才，幫助提高他們的專業(yè)業(yè)務知識和技能水平。應注重提升公路工程檔案工作隊伍的整體水平，實行職業(yè)資格證書制度，加強檔案管理人員的職業(yè)道德建設。

構建績效機制可以進一步明確公路工程檔案管理過程中各參與主體的權責利關系，在引起領導重視的同時調動各個環(huán)節(jié)中管理人員的工作積極性，最終提高公路工程檔案管理的效率。構建績效機制需要公路管理部門設立明確的目標，制定目標實現(xiàn)獎懲制度。

構建服務機制以提高公路工程檔案的利用率。開展公路工程檔案管理的最終目的是為了讓政府部門、社會公眾更好地利用公路工程檔案，使公路工程檔案的價值達到最大化。在大數據環(huán)境下，社會公眾對公路工程檔案的需求更加多樣，因此在構建服務機制時要嘗試拓寬公路工程檔案的服務面，善于運用多種服務渠道，努力滿足社會公眾的個性化需求。

32制定公路工程檔案管理制度

制定公路工程檔案管理制度能夠保證公路工程項目建設、設計、施工、監(jiān)理等單位在管理公路工程檔案的過程中做到有章可循。制定公路工程檔案需要對公路工程檔案管理活動進行整體性、系統(tǒng)性思考，在制定過程中要注意以下幾點：

第一，不同規(guī)章制度之間注重協(xié)同。公路工程檔案管理制度的運行必須在《檔案法》和《公路法》的體系之內，不能出現(xiàn)與這兩部法律立法宗旨相違背的制度規(guī)定?！豆饭こ炭⒐を炇辙k法》《公路工程竣工文件材料立卷歸檔管理辦法》《高速公路建設項目案卷質量標準》等規(guī)章制度是正在運行的規(guī)范公路工程檔案管理活動的制度，公路管理部門在制定專門的公路工程檔案管理制度時，要避免與這些規(guī)章制度產生矛盾與沖突。endprint

第二，充分考慮單位自身的實際情況。由于各相關單位實際情況各不相同，因此應在國家層面制定的法律規(guī)章框架下，根據本單位實際，制定本單位高速公路檔案管理規(guī)章制度，以此作為實行檔案精細化管理的遵循。[4]

第三，規(guī)范公路工程檔案管理制度制定過程。在制定公路工程檔案管理制度的過程中，公路管理部門應該充分重視管理制度的制定工作，成立專門的公路工程檔案管理制度制定工作小組，選派具有法學、檔案學專業(yè)背景的管理人員作為小組成員，召開單位論證會討論管理制度草案，對其中存在疑問的規(guī)定進行認真修改和完善，以確保公路工程檔案管理制度的合法性、合理性和可行性。

33充實公路工程檔案管理技術

運用數字化技術管理公路工程檔案既是我國經濟和社會發(fā)展的必然結果，也是完善公路工程檔案管理、促進公路工程檔案增值利用的有力保障。若要保證數字化技術能夠被靈活地運用到公路工程檔案管理中，就必須完善相應的技術管理體系。

制定公路工程檔案數字化標準。標準化是實施公路工程檔案數字化的關鍵。數字化的對象是公路工程項目建設及管理過程中產生的傳統(tǒng)紙質檔案、音頻檔案和視頻檔案。在數字化轉化過程中要進一步明確其范圍，在借鑒國際通用標準和國外先進標準的基礎上，結合我國數字化實施現(xiàn)狀，探索建立一套統(tǒng)一的轉換標準，以適應不同版本軟、硬件的需要，從而更好地實現(xiàn)檔案資源共享。

完善數字化公路工程檔案利用的網絡安全技術。公路管理部門應從多個面保護數字化公路工程檔案的安全。第一，要不斷提高公路工程檔案管理人員的信息安全意識；第二，組織公路工程檔案管理人員學習先進的信息安全技術，如網絡防火墻技術、數據傳輸技術、訪問權限技術、加密技術等，合理地將這些先進的信息安全技術運用到保護公路工程檔案數字化資源的實踐中；第三，針對公路工程檔案管理人員開展職業(yè)道德教育，加強他們的檔案信息倫理意識；第四，通過廣泛宣傳公路工程檔案的重要性和安全性，在全社會營造出保護公路工程檔案安全的良好氛圍。參考文獻：

[1]房飛淺談公路工程檔案管理[J].蘭臺世界，2014（S4）：46-47

[2]管先海對檔案學研究發(fā)展特點和理論體系構建的思考[J].檔案管理，2005（3）：21-24

[3]付慧杰公路路政檔案規(guī)范化管理研究[D].西安：長安大學，2012

[4]吳軼高速公路檔案精細化管理的實踐探索[J].浙江檔案，2015（3）：63endprint