基于PPP模式對民間融資渠道的評估

王亞桐

[摘要]當(dāng)前我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度相對放緩，政府手中的閑散資金相對有限，而地方政府不具備發(fā)放債券的能力，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面政府相對比較缺乏資金，PPP民間融資模式在這方面無疑比較適合。近年來PPP融資模式在整個社會的融資模式中占據(jù)著很重要的位置，所以正確和有效地評估政府和民間資本之間的關(guān)系，不僅能有效緩解我國當(dāng)下經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的壓力，對于供給側(cè)改革為主導(dǎo)的新形勢下融資也具有相當(dāng)重要的意義。文章以福建省長樂市長福公路項(xiàng)目為例進(jìn)行評估，分析在具體的城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式下的項(xiàng)目融資，從而將PPP民間融資模式轉(zhuǎn)移到具體城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，借以找尋到一種新的模式，在原有融資的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府、民間企業(yè)的更高融資效率和更低的融資成本，從而最終實(shí)現(xiàn)社會、政府、企業(yè)等多方面的共贏，在保證經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)定增長的同時，為基礎(chǔ)設(shè)施融資模式和融資風(fēng)險(xiǎn)管理提供一定的借鑒。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目；融資模式；長福公路

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801041

1研究背景與意義

PPP模式最早起源于英國，是從PFI（Private Finance Initiative）的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，并為英國創(chuàng)造了巨大利益。但是僅以PFI來定義PPP顯然過于狹溢，并不能很好地激勵民間部門參與PPP模式，從而實(shí)現(xiàn)公私雙方的收益共享。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署給出了較為廣泛的定義，認(rèn)為PPP還應(yīng)當(dāng)包括政府官員和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組織的非正式對話。在此基礎(chǔ)上，歐盟委員會將PPP分為了三大類：即對PPP項(xiàng)目的承包方進(jìn)行了詳細(xì)劃分為傳統(tǒng)、開發(fā)商目和PPP合作者。針對PPP的具體模式，國外并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。國際理事會的分類更為復(fù)雜，根據(jù)建設(shè)和設(shè)施方面的伙伴關(guān)系把PPP模式分為了 18種模式。謝滋我國軌道交通 PPP 融資模式應(yīng)用研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2010.

綜上不難看出，國外對于鑒定PPP融資模式的側(cè)重點(diǎn)著重在于強(qiáng)調(diào)在PPP模式之中政府與私人部門之間的合作關(guān)系，正是基于這種關(guān)系才能讓政府在PPP項(xiàng)目中更加積極。

2PPP的基本概述

21PPP模式的定義

PPP的全稱為：政府和社會資本合作模式，筆者在綜合了以往的觀點(diǎn)后給出定義：政府作為供給方為了促進(jìn)公共服務(wù)效率的提高，通過特許權(quán)力制約、服務(wù)的購買、股票的長期合作，以及風(fēng)險(xiǎn)共用機(jī)制，從而將公共財(cái)產(chǎn)和社會投資能力加強(qiáng)，從而創(chuàng)造了整個社會的共同利益和共有合作。這種合作無疑對政府和民間資本都是比較有利的。投資者能獲得長期穩(wěn)定的收入，政府通過其特許經(jīng)營權(quán)，對項(xiàng)目進(jìn)行合理的價(jià)格設(shè)定，政府在銷售前，將相應(yīng)的信息實(shí)時披露出來。投資者是根據(jù)協(xié)議的規(guī)則依法履行其經(jīng)營權(quán)利，或者政府通過共同的合作的項(xiàng)目，根據(jù)市場原理投資。投資者可以通過和銀行融資，法人融資，項(xiàng)目的收益?zhèn)Y產(chǎn)的證券化及其他市場方向舉債。投資者具有和規(guī)則的特許權(quán)，合理的價(jià)格設(shè)定，補(bǔ)助金和其他相關(guān)財(cái)務(wù)責(zé)任。政府對投資者的賠付不予以負(fù)責(zé)。

22PPP民間融資渠道概述

PPP民間融資在我國不斷地發(fā)展，通過這種方式，政府不僅有效吸收了社會上的閑散資金聚集到基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)建設(shè)方面上。而且通過進(jìn)一步的合理運(yùn)作為政府、民間資本、個人提供了資金的保證。而且還通過多種PPP模式的相互組合，更加進(jìn)一步地提高了社會資本運(yùn)行的高效率。

截至2017年1月，我國共錄入了PPP項(xiàng)目1萬1千多個，PPP總投資額達(dá)到了13萬億元，這些在不同程度上已經(jīng)彰顯了我國成為了PPP項(xiàng)目高度發(fā)達(dá)的國家，擁有全球最大的PPP市場。http：//wwwjiemiancom/article/1006285html.

PPP民間融資渠道的一個典型的方式：首先，當(dāng)?shù)氐恼块T通過招標(biāo)的方式從而與建筑公司簽署特許經(jīng)營的合同，從而成立的新的公司將對PPP項(xiàng)目做出進(jìn)一步的評估、投資、具體建設(shè)過程和管理。正是因?yàn)檫@種模式有效地促進(jìn)了民間資本與政府的相關(guān)利益合作，所以才在民間融資中尤其在基礎(chǔ)設(shè)施方面被廣泛應(yīng)用。

3PPP民間融資渠道“長福公路”案例評估

31項(xiàng)目背景

整個項(xiàng)目采用高速連接的方式，該項(xiàng)目通過福建省長樂市江陰港支店漁村，通過整個層面水平的相互運(yùn)用性，通過福建省曾經(jīng)的村莊，連接了福州環(huán)路的跟前的池的東南部分和通信，進(jìn)而進(jìn)一步促使了高速連接，最終江陰莊村計(jì)劃約投資60億元的總投資額。主雙向6車道的高速公路規(guī)格，每小時100千米的設(shè)計(jì)速度，大約有30米的道路寬度。高速的長福公路建設(shè)使得福州長樂、福清江陰市，與香港之間的方便的通道打開了，整個地區(qū)的高速公路能力提高，長樂、福清市和福州市城市之間的距離減小。

其整個運(yùn)行融資渠道如下圖所示。

長福高速公路融資渠道圖

32“長福公路”PPP項(xiàng)目融資概況

（1）資本補(bǔ)貼模式。在這種模式下，整個PPP項(xiàng)目被分為兩個部分，即福利性和營利性分開來對待和處理。政府作為整個PPP項(xiàng)目出資的項(xiàng)目發(fā)起方，是福利性的代表方，而民間資本作為該P(yáng)PP項(xiàng)目的參與方，是營利性的代表方面。政府部門和PPP企業(yè)項(xiàng)目憲章投資通常是為了獲得預(yù)期的回報(bào)，為了達(dá)成PPP項(xiàng)目從而對民間公司的保護(hù)，政府作為發(fā)出方提供特許經(jīng)營合同，從而將建設(shè)和運(yùn)營期間長福高速公路PPP項(xiàng)目整個交給了第三方公司，第三方PPP項(xiàng)目公司無償取得了政府手中的租賃資產(chǎn)。在和政府簽署的合同結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司政府補(bǔ)償和轉(zhuǎn)讓了手中的經(jīng)營權(quán)利，同時對特許管理合同更新。根據(jù)對PPP項(xiàng)目分拆，這是一種典型的資本補(bǔ)助金模型，在某種程度上有效緩解了地方政府財(cái)政資金緊缺的問題，在一方面吸收民間資本，減少了政府和民間企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。另一方面項(xiàng)目還引進(jìn)了民進(jìn)企業(yè)資金流運(yùn)行模式、市場導(dǎo)向模式。

（2）補(bǔ)助金模式。補(bǔ)助金模式，是根據(jù)長期此高速公路PPP項(xiàng)目的投資、生產(chǎn)和運(yùn)營管理，一種比較穩(wěn)定化的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，在此模式下，福州市人民政府部門和民間企業(yè)之間成立了資金私營部門，福州市人民政府部門完善相應(yīng)的獲取費(fèi)用系統(tǒng)和方法，從而在事前批準(zhǔn)和預(yù)算出項(xiàng)目的整個成本和收益，以及補(bǔ)助金制度的可能性，在虧損的時候能做到有效的抵補(bǔ)。當(dāng)?shù)谌焦镜奶卦S經(jīng)營時間結(jié)束以后，民間企業(yè)也是將PPP項(xiàng)目整個轉(zhuǎn)移作為政府的項(xiàng)目的資產(chǎn)。因?yàn)檫@種模式是操作模式運(yùn)行的強(qiáng)力表現(xiàn)，所以在國內(nèi)正是人氣比較高的模式。之所以受地方政府和民間企業(yè)的青睞，是因?yàn)樗ㄟ^合理的補(bǔ)助金，從而達(dá)到公共的福利事業(yè)和收益性的統(tǒng)一，與此同時還保證PPP項(xiàng)目的秩序。endprint

通過上述兩種模式，我們可以看到該P(yáng)PP項(xiàng)目在實(shí)施過程和回收階段不僅可以有效緩解當(dāng)?shù)卣Y金方面的壓力，并且將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有效轉(zhuǎn)移給地方政府和民間企業(yè)雙方所共同承擔(dān)，因?yàn)樵擁?xiàng)目投資額在初期占比相對比較大，所以相對而言一般需要至少10年以上的經(jīng)營時間才能回收初期投資額。

4實(shí)施PPP民間項(xiàng)目融資所存在的問題

41缺乏風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

因?yàn)橄鄬Χ?，不同于傳統(tǒng)政府項(xiàng)目，PPP民間融資項(xiàng)目作業(yè)的時間一般比較長。同時PPP項(xiàng)目還相對比較難以處理，而且由于PPP項(xiàng)目因?yàn)閿?shù)據(jù)的難以取得和研究數(shù)據(jù)的相對不足，對于很多的風(fēng)險(xiǎn)難以量化，其他特定的困難也難以預(yù)防，這些風(fēng)險(xiǎn)對PPP項(xiàng)目的前途和運(yùn)營過程都可能會產(chǎn)生很大的影響。所以，政府在遭遇特定的風(fēng)險(xiǎn)的時候，沒有對其所要求的風(fēng)險(xiǎn)具有良好的風(fēng)險(xiǎn)共享的機(jī)制時，那么平衡的風(fēng)險(xiǎn)的可能性將無從談起，在那之后，PPP將來會繼續(xù)下去的可能性另一方面導(dǎo)致了項(xiàng)目的成本的無形提高，致使雙方的合作變得相對困難。

42容易出現(xiàn)項(xiàng)目低效率

PPP模式民間融資過程中因?yàn)橛薪灰壮杀镜拇嬖?，所以作為公共?cái)產(chǎn)的提供方的政府，對于PPP項(xiàng)目會對其性能方面進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)，這樣導(dǎo)致了在整個PPP民間融資建設(shè)過程的公共設(shè)施是政府工作效率不高的原因之一。另外，在整個PPP項(xiàng)目中，政府處在一個相對比較特殊的位置，它作為項(xiàng)目的發(fā)出方，項(xiàng)目為了得到私營部門的許可，政府沒有做出相應(yīng)管理流程從而大方地尋找招標(biāo)方的現(xiàn)象無疑更加導(dǎo)致了項(xiàng)目的低效率。

43在運(yùn)行過程中容易產(chǎn)生分歧

就現(xiàn)在而言，我國還大量地充斥著非常復(fù)雜的組織形式在PPP民間資金渠道中，所以必然會造成這些差異難以有效合理地解決，從而會造成PPP合作項(xiàng)目的數(shù)量大量減少，而且合作雙方的聯(lián)系故障以及各種各樣的水平差異，這對于PPP運(yùn)行的當(dāng)事人之間的利益和責(zé)任的種類來說是無法避免的。特別是目前我們的國家，還沒有能完整規(guī)范PPP民間融資的相關(guān)法律規(guī)范條文，因此許多操作PPP模式的項(xiàng)目是還沒有完全的法律系統(tǒng)所支持的，只有在充分的法律的約束下，才能得到運(yùn)營方規(guī)定的支持。

5PPP民間項(xiàng)目融資相關(guān)的建議和對策

51對PPP項(xiàng)目周期做出調(diào)整

因?yàn)樵谡麄€PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，首先是建筑公司的經(jīng)營項(xiàng)目周期先開始，這就造成了PPP項(xiàng)目在建筑公司和對應(yīng)經(jīng)營公司在項(xiàng)目周期上的不統(tǒng)一，所以由政府負(fù)責(zé)，在PPP項(xiàng)目周期內(nèi)控制對應(yīng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營公司的運(yùn)營項(xiàng)目，這無疑使得項(xiàng)目運(yùn)營公司的融資風(fēng)險(xiǎn)提高，同時項(xiàng)目的建筑公司，在租賃的周期到達(dá)以后，因?yàn)橐呀?jīng)完成了建設(shè)土木工程的合同，所以這些部門的運(yùn)營公司的運(yùn)營商在已結(jié)束后，應(yīng)該將所有的項(xiàng)目都提交給政府。

52合理分配風(fēng)險(xiǎn)

在整個高速公路PPP民間資金融資的過程中，公路，交通和其他的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土木工程，為了得到政府的相應(yīng)資助，因此被特許的相應(yīng)公司出資的項(xiàng)目。由于民間企業(yè)較多為了得到相應(yīng)的投資和資金，整個PPP項(xiàng)目事業(yè)的運(yùn)行過程中，相應(yīng)公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目融資，而贊助商的擔(dān)憂進(jìn)一步減輕。在整個運(yùn)營項(xiàng)目期間，項(xiàng)目運(yùn)營公司為了確定法律主體，從而將期間風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生方變更為政府，這就要求政府為了維護(hù)PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行，要提供一定的擔(dān)保和相應(yīng)的保障，用這方面的保障來彌補(bǔ)政府所承包商、廠家、供應(yīng)商、保險(xiǎn)和其他業(yè)務(wù)方在受到法律變更的影響時，從而有足夠的報(bào)酬進(jìn)行彌補(bǔ)。

53成立管理委員會

民間融資PPP模型中“特許經(jīng)營權(quán)”項(xiàng)目的轉(zhuǎn)發(fā)負(fù)責(zé)委員會有規(guī)定，PPP模式的過度設(shè)定和讓步必須在36個月到期前完成。同時該為會員應(yīng)該提供對PPP模式的報(bào)告，而該委員會其任務(wù)是為了確保PPP模式的安全，以及管理過程中相關(guān)技術(shù)和特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，并且要及時對PPP整個過程的中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，以此來規(guī)避不良影響對PPP項(xiàng)目造成損失的可能性。

6結(jié)論

當(dāng)前我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然十分巨大，地方政府的財(cái)政資金又相對有限，地方政府又難以通過發(fā)行債券的方式來進(jìn)行融資，然而地方政府總需要投資，需要基建，這時候PPP項(xiàng)目融資就是非常理想的模式之一。PPP民間融資既可以充分發(fā)動民間資本，又可以充分利用民間資本來管理運(yùn)營。整個民間資本在進(jìn)行PPP模式融資時，可以適時地采用和開發(fā)商用、金融機(jī)構(gòu)以及其他創(chuàng)新性的金融商品、并且可以采用相關(guān)的資金管理平臺。在當(dāng)下中國市場經(jīng)濟(jì)條件下常識和經(jīng)濟(jì)狀況下，從民間資本的運(yùn)營狀態(tài)來看，無論在政府的運(yùn)用管理方面，還為了政府能更加高效地管理PPP模式和提高效率，PPP模式民間融資渠道無疑是與在中國市場志向改革的方向相統(tǒng)一的渠道。但其在應(yīng)用過程中也存在一些問題需要我們重視起來，只有解決這些問題，才會使PPP模式在民間融資以及城市建設(shè)中綻放其應(yīng)有的光彩。

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