檢察輔助人員管理制度的檢視與對(duì)策思考*

陳偉彬

海南大學(xué)法學(xué)院，海南 海口 570228

實(shí)現(xiàn)檢察人員分類管理制度是當(dāng)下司法改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《深化改革意見(jiàn)》)明確提出，將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類，完善相應(yīng)的管理制度。但是《深化改革意見(jiàn)》對(duì)于檢察輔助人員的分類管理的具體內(nèi)容和規(guī)則并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明。

一、檢察輔助人員管理制度運(yùn)行現(xiàn)狀之考察

根據(jù)不同類別崗位的特點(diǎn)配置相應(yīng)的人員及工作內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)分類管理的應(yīng)有之義。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)起訴案件的數(shù)量?jī)粼鲩L(zhǎng)率達(dá)到了3.73倍，為了應(yīng)對(duì)繁重的案件壓力很多時(shí)候檢察機(jī)關(guān)會(huì)上演檢察官、書(shū)記員、檢察官助理“齊上陣”的情形，即很多應(yīng)該交由檢察官處理的事物往往因檢察官“無(wú)分身之術(shù)”而交由了檢察官助理或書(shū)記員處理。另一方面，隨著這次檢察人員分類管理制度的推行，在部分地區(qū)上演了檢察人員離職的熱潮造成檢察機(jī)關(guān)優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重的現(xiàn)象。由于這次檢察人員分類管理制度與檢察官員額制度幾乎是同步進(jìn)行的，目標(biāo)是達(dá)到檢察官、檢察輔助人員和行政管理人員之間的比例達(dá)到33%、52%、15%左右。改革以前，考進(jìn)檢察官系統(tǒng)的人員都可以稱之為“檢察官”。而根據(jù)員額制的制度設(shè)計(jì)三分之二的檢察人員都不再是檢察官而是成為了檢察輔助人員。檢察輔助人員的未來(lái)職業(yè)預(yù)期目前尚不明朗。因此，很多檢察輔助人員的選擇了離職。

二、檢察輔助人員管理制度中存在的問(wèn)題與爭(zhēng)議

檢察人員分類管理的目的在于讓優(yōu)秀的檢察人員進(jìn)入檢察官位序，讓能力尚淺或能力不適者退出檢察官職務(wù)，從事輔助性或行政性事務(wù)。從域外檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式來(lái)看，對(duì)檢察人員實(shí)行分類管理亦是國(guó)際上通行的模式。但是由上文所提到的我國(guó)當(dāng)前的檢察機(jī)關(guān)人員離職現(xiàn)象，折射出我國(guó)當(dāng)前的檢察輔助人員管理模式中存在著一些尚未解決的問(wèn)題。

(一)助理檢察員的存與廢

這次人員分類改革中，有的地方將助理檢察官劃入檢察官的序列，而有的地方則直接將其歸為檢察輔助人員。根據(jù)《檢察員組織法》的規(guī)定，助理檢察員協(xié)助檢察員的工作，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)可以代行檢察員的職務(wù)。換言之，助理檢察員既可以做檢察員的助手；在經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)的情況下也可以以自己的名義獨(dú)立辦案，其職權(quán)性質(zhì)與檢察官無(wú)異。對(duì)于助理檢察官的職業(yè)定位目前還存在較大的爭(zhēng)議。持否定態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)檢察人員分類管理的目的在于實(shí)現(xiàn)檢察人員職業(yè)化的目標(biāo)，助理檢察官的身份與職權(quán)的不匹配屬于混編混崗的司法亂象。因此應(yīng)該取消助理檢察官之職位設(shè)定。①持贊同態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前還不能廢除助理檢察官的設(shè)定，一方面是因?yàn)橹頇z察官的業(yè)務(wù)能力并不比檢察官低、甚至有的人員還會(huì)超過(guò)后者；另一方面當(dāng)前的助理檢察官?zèng)]有成為檢察官的原因主要是行政級(jí)別的問(wèn)題。②

(二)檢察輔助人員的轉(zhuǎn)任

改革當(dāng)中，有檢察院允許檢察官助理以及書(shū)記員在符合轉(zhuǎn)任條件時(shí)可以轉(zhuǎn)任檢察官崗位，如上海。但有的檢察院卻限制二者轉(zhuǎn)任到檢察官序列，如深圳市檢察院。有學(xué)者認(rèn)為，之所以實(shí)行檢察人員分類管理制度改革，其目的在于實(shí)現(xiàn)檢察人員的職業(yè)化管理，即不同職業(yè)的檢察人員實(shí)行各自獨(dú)立的職務(wù)序列管理而不應(yīng)該相互轉(zhuǎn)任。③但有觀點(diǎn)并不認(rèn)可上述學(xué)者的觀點(diǎn)而指出，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看檢察官助理通常是檢察官來(lái)源的主要儲(chǔ)備，“一刀切”式的堵截檢察官助理的轉(zhuǎn)任渠道不利于選拔優(yōu)秀的檢察官。④

三、域外檢察輔助人員管理制度的考察與啟示

(一)域外檢察輔助人員制度的考察

1.日本

在日本，檢察人員分為檢察官(俗稱為檢事)、檢察事務(wù)官和檢察技術(shù)官三類。檢察技術(shù)官所占比例不到檢察人員總數(shù)的2%，這類人員從事技術(shù)性工作。

檢察事務(wù)官(相當(dāng)于我國(guó)的檢察輔助人員)負(fù)責(zé)檢察廳日常事務(wù)或者輔佐檢察官及在檢察官的指揮下進(jìn)行偵查的人。其中偵查公判部門(mén)的檢察事務(wù)官，在檢察官指揮下，進(jìn)行犯罪偵查、執(zhí)行逮捕搜索扣押。在日本檢察事務(wù)官享有部分的檢察事物處理權(quán)，當(dāng)然主要限于輕微的案件。而且檢察事物官可以有條件的轉(zhuǎn)任為檢察官，其所需要的條件是由法務(wù)大臣所組成的委員會(huì)進(jìn)行的選考，類似內(nèi)部考試，不過(guò)通過(guò)此類考試的檢察官只能處理輕微簡(jiǎn)易的刑事案件。

2.德國(guó)

德國(guó)的檢察系統(tǒng)是由檢察官、司法輔助人員以及書(shū)記官共同組成。其中書(shū)記官主要負(fù)責(zé)行政事務(wù)和文秘等輔助工作，而表現(xiàn)優(yōu)異的司法輔助人員可以被選任為區(qū)檢察官，但是區(qū)檢察官并不是真正的檢察官而僅是檢察人員，其地位要低于檢察官。即使是資深的區(qū)檢察管也無(wú)升任為檢察官的機(jī)會(huì)，除非其通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一的司法考試。雖然不是真正的檢察官，區(qū)檢察官還是有部分的檢察權(quán)限：協(xié)助檢察官偵查犯罪案件、偵辦金額在2500歐元以下，不涉及人民人身自由權(quán)的輕罪案件，并獨(dú)立作出是否起訴的決定；對(duì)自己提起公訴的案件出庭實(shí)施公訴。⑤

3.美國(guó)

美國(guó)的檢察官員包括聯(lián)邦和地方的檢察長(zhǎng)、檢察官、助理檢察官和輔助人員，美國(guó)的檢察系統(tǒng)是以檢察官辦公室為基本單位的，而一個(gè)檢察官辦公室僅有一名檢察官，其余的人員包括助理檢察官和輔助人員皆不屬于檢察官序列。但是美國(guó)的助理檢察官助理享有較廣泛的權(quán)限，主要包括：(1)對(duì)刑事案件的起訴、撤銷起訴有決定權(quán)；(2)在提起訴訟前調(diào)查犯罪案情。有些案件，檢察官辦公室可派其偵查員參與偵查；(3)在刑事訴訟中，有權(quán)代表政府出庭并出示有利于政府的證據(jù)；(4)檢察官一般沒(méi)有逮捕權(quán)，可是在其管轄區(qū)域內(nèi)往往有權(quán)計(jì)入警察的逮捕。但是美國(guó)的助理檢察官與檢察官之間沒(méi)有晉升的“階梯”，即助理檢察官是無(wú)法轉(zhuǎn)任為檢察官的。⑥

除了助理檢察官之外，檢察官辦公室的輔助人員還有兩種類型：(1)法學(xué)院學(xué)生為主體的法律實(shí)習(xí)工作者；(2)準(zhǔn)法律工作者，其主要的工作任務(wù)是幫助助理檢察官收集資料、起草文件等。

(二)域外檢察輔助人員管理制度的啟示

通過(guò)上文對(duì)日本、德國(guó)、美國(guó)三個(gè)國(guó)家檢察輔助人員管理制度的考察，可以從中得出以下啟示：

1.允許跨界轉(zhuǎn)任

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家是將輔助人員的工作經(jīng)歷作為獲取司法經(jīng)驗(yàn)的有效途徑之一，并允許檢察輔助人員跨界轉(zhuǎn)任的，而且會(huì)嚴(yán)格限定轉(zhuǎn)任的條件，在立法中會(huì)明確轉(zhuǎn)任不同檢察職位的所需要的條件。這對(duì)于激勵(lì)檢察輔助人員努力提升專業(yè)能力、明確自己的職業(yè)定位、穩(wěn)定檢察隊(duì)伍起到了根本性的引導(dǎo)作用。

2.區(qū)分法律事務(wù)輔助人員和一般事務(wù)輔助人員

同樣作為檢察輔助人員，在其內(nèi)部還可以根據(jù)不同職位專業(yè)化程度的不同需求分為法律事務(wù)輔助人員和一般事務(wù)輔助人員，前者的專業(yè)化水平要高于后者。而且正是由于具備較高的專業(yè)化程度，法律事務(wù)輔助人員還可以在檢察官的授權(quán)下處理并決定一些案情簡(jiǎn)單的案件。而一般事務(wù)由于專業(yè)化水平需求不是特別高，所以并不是必須由專業(yè)水平非常高的人員來(lái)?yè)?dān)任。

3.授權(quán)部分非檢察官獨(dú)立辦案能力

由于檢察官的數(shù)量是有嚴(yán)格限定，但是每年需要辦理的案件卻日益增加，為此通過(guò)授予部分非檢察官的檢察人員以辦理輕微案件的權(quán)力，來(lái)減輕檢察官的辦案壓力，同時(shí)還可以節(jié)約檢察官的編制資源以及財(cái)政支出，而且還可以為檢察院培養(yǎng)優(yōu)秀檢察官提供豐富的事務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

4.關(guān)于助理檢察員的地位

從域外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在各個(gè)國(guó)家中的檢察官數(shù)量極少，助理檢察員是不被包含在檢察官的序列當(dāng)中的。例如美國(guó)，無(wú)論聯(lián)邦還是地方，每個(gè)檢察官辦事處只有一名檢察官。對(duì)于法律事務(wù)輔助人員，包括助理檢察官，都沒(méi)有納入檢察官范圍內(nèi)，而是納入檢察輔助人員的范圍內(nèi)，只是其職權(quán)不同于一般的輔助人員，范圍更廣些。

四、完善我國(guó)檢察輔助人員管理制度的邏輯路徑

從研究現(xiàn)狀來(lái)看，目前的檢察改革將重心放在了檢察官這一單一主體，對(duì)于檢察輔助人員相關(guān)的管理問(wèn)題涉及的比較少。這對(duì)于檢察改革整體目的的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了極大的不利因素。雖然每個(gè)國(guó)家的司法制度并不完全相同，但是具體制度的實(shí)施還是有相同之處的。通過(guò)上文的分析，可以看出我國(guó)當(dāng)前的檢察輔助人員的管理制度的完善程度與域外相關(guān)制度還存在很大差距，及時(shí)的調(diào)整當(dāng)前的檢察輔助人員的管理制度，對(duì)于保障整個(gè)檢察改革具有重要意義。

(一)完善檢察輔助人員的管理理念

隨著嚴(yán)厲的司法追責(zé)制時(shí)代到臨，讓檢察人員感到了強(qiáng)烈的辦案風(fēng)險(xiǎn)。與之相對(duì)，檢察輔助人員的職業(yè)尊榮感、職業(yè)保障以及待遇卻不能與自身的司法風(fēng)險(xiǎn)成正比，所以必帶來(lái)了辭職熱潮。從根本上解決這一窘境的首要前提就是要進(jìn)行管理理念的改革：第一，樹(shù)立職業(yè)預(yù)期。即要提前意識(shí)到與司法改革前不同，在新的司法改革背景下檢察官助理需要經(jīng)過(guò)十多年而非三、四年才能轉(zhuǎn)任到檢察官序列，在該預(yù)期下才不會(huì)形成較大的失望。第二，提高檢察輔助人員的待遇。不能僅僅關(guān)注檢察官，檢察輔助人員的待遇也要提升上去。對(duì)檢察輔助人員進(jìn)行級(jí)別分類，有級(jí)別就有奔頭，就有希望。⑦

(二)制定助理檢察員遴選檢察官的條件

從各國(guó)的對(duì)檢察官的定位可以看出，檢察官為專業(yè)化的身份象征。以“韓國(guó)為例，韓國(guó)檢察官編制是由總統(tǒng)令發(fā)布的，整個(gè)韓國(guó)的檢察官不到1500人”。⑧助理檢察員通常是高學(xué)歷高校畢業(yè)生或者具有較強(qiáng)辦案能力的年輕檢察人員，為各個(gè)檢察院的辦案骨干。但是必須要承認(rèn)的是，由于其距離優(yōu)秀檢察官的要求還是有一些差距的，將其納入檢察官的隊(duì)伍還需要經(jīng)驗(yàn)的積累。所以應(yīng)將助理檢察員劃出檢察官的序列。

但是檢察官助理亦是我國(guó)遴選檢察官的主要的來(lái)源。所以對(duì)其予以相應(yīng)的重視并提供晉升的途徑，是順利推進(jìn)分類管理改革的重要一環(huán)。對(duì)其可以單獨(dú)歸為一類，如有學(xué)者所推薦的“候補(bǔ)檢察官”。⑨但是筆者認(rèn)為，按照國(guó)際的慣例，已經(jīng)通過(guò)司法考試的檢察人員就已經(jīng)具備了檢察官的資格。但是鑒于我國(guó)每年通過(guò)司法考試的通過(guò)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，如果將通過(guò)司法考試的檢察人員都納入檢察官的序列，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。筆者建議將其納入檢察輔助人員的隊(duì)伍，然后通過(guò)建立遴選機(jī)制對(duì)其進(jìn)行職業(yè)管理。對(duì)此，上海檢察院對(duì)此問(wèn)題的做法頗值得推廣。其具體做法如下：新招錄的司法人員均為檢察官助理，工作滿五年后可以參見(jiàn)檢察官的選任。而且符合條件的市級(jí)檢察官助理通過(guò)選任考試的被安排至基層檢察院擔(dān)任檢察官，而市級(jí)的檢察官的遴選主要從基層檢察院中選任。⑩筆者認(rèn)為這種做法是既符合我國(guó)司法改革職業(yè)化建設(shè)目的，又可以給司法輔助人員帶來(lái)動(dòng)力和希望。

(三)打通轉(zhuǎn)任的大門(mén)

當(dāng)前檢察人員流失的現(xiàn)象很大一部是由于部分試點(diǎn)地區(qū)嚴(yán)格限制了檢察輔助人員向檢察官轉(zhuǎn)任的條件。恰如有學(xué)者的觀點(diǎn)“一旦你選擇成為書(shū)記官，那就永遠(yuǎn)是書(shū)記官；而你一旦選定檢察官助理這個(gè)職業(yè)，也就只能按照檢察官助理的職務(wù)序列往上發(fā)展，而不應(yīng)允許變更職務(wù)序列和職業(yè)類型”。?筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)過(guò)于偏失，而且不符合司法活動(dòng)本身的規(guī)律。司法實(shí)務(wù)雖然需要較強(qiáng)的理論知識(shí)，但同時(shí)還需要較強(qiáng)的司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，而優(yōu)秀的檢察官的養(yǎng)成離不開(kāi)長(zhǎng)期的司法實(shí)踐基礎(chǔ)。而檢察輔助人員在檢察官的指揮下，長(zhǎng)期參與大量的檢察實(shí)務(wù)工作能夠積累豐富的檢察業(yè)務(wù)能力。部分具備較強(qiáng)專業(yè)化檢察輔助職位是培養(yǎng)優(yōu)秀檢察官的“搖籃”，這也是國(guó)際司法的通用慣例。但是推行司法人員分類管理的目的就是為了實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)的職業(yè)化、專業(yè)化，所以進(jìn)行不同序列的人員進(jìn)行轉(zhuǎn)任的前提必須是達(dá)到了所擬任職位所需要的資格、條件并按照規(guī)定的選拔、任免程序進(jìn)行。

(四)法律事務(wù)輔助人和一般業(yè)務(wù)輔助人的業(yè)務(wù)分配

同為檢察輔助人員，但是其內(nèi)部還是應(yīng)該有業(yè)務(wù)分配的不同。實(shí)務(wù)中雖然將檢察輔助人員進(jìn)行區(qū)分，其中包括但不限于檢察官助理和書(shū)記員、檢察技術(shù)人員。優(yōu)化資源配置的最佳方法就是“按需分配”，根據(jù)職位的不同、配備不同的專業(yè)人才，才能既可以節(jié)約資源又可以順利完成任務(wù)。即檢察輔事物內(nèi)部也有著很大的不同，如專業(yè)化程度存在較大的懸殊。按照“職位”為中心而非按照“人”為中心進(jìn)行檢察輔助事物的分類，在此基礎(chǔ)上配置輔助人員。如書(shū)記員主要負(fù)責(zé)案件的記錄、文書(shū)送達(dá)等，其工作性質(zhì)對(duì)法律掌握的專業(yè)程度需求不是很高，所以就可以通過(guò)聘用制人員來(lái)完成。而檢察官助理需要處理大量的法律性事物，而且將來(lái)還有可能成為檢察官，所以其錄用、培訓(xùn)及任務(wù)分配自然要嚴(yán)格些。

(五)“老人老辦法，新人新辦法”

人員分類管理的進(jìn)行需要嚴(yán)格的分類招錄、分類管理。但是如果對(duì)現(xiàn)有的檢察人員進(jìn)行“一刀切”式的改革，會(huì)造成部分檢察人員在身份和利益方面的降低，勢(shì)必影響檢察隊(duì)伍的穩(wěn)定性。所以，在確保檢察改革穩(wěn)定有序推行的情況下，需要逐步開(kāi)展工作，即采取“老人老辦法，新人新辦法”。具體而言，建議采取但不限于以下的方式來(lái)靈活實(shí)現(xiàn)分類管理的目標(biāo)：對(duì)五年內(nèi)達(dá)到退休年齡的檢察官不占檢察官員額，可由未納入員額的原檢察院或助理檢察員補(bǔ)上。對(duì)一時(shí)未能選任為檢察官的原檢察員可以保留法律職務(wù)、等級(jí)，轉(zhuǎn)任檢察官助理，也可以資自愿選擇轉(zhuǎn)為司法行政人員。?同理對(duì)于助理檢察員應(yīng)該采取“停其源、分其流”的方法區(qū)別處理。詳言之，從建立檢察官助理制度開(kāi)始，就要停止新增助理檢察官。而原有的助理檢察官，符合檢察官條件的，在一定年限內(nèi)陸續(xù)轉(zhuǎn)為檢察官；無(wú)法勝任檢察官工作的，轉(zhuǎn)為檢察官助理或者行政工作。最后，對(duì)于新招錄的檢察人員應(yīng)該嚴(yán)格按照不同類別崗位的資格和條件，分類招錄、分類管理。

[ 注 釋 ]

①萬(wàn)毅.檢察改革“三題”[J].人民檢察，2015(5).

②李發(fā)楨，諶璞.檢察人員分類管理制度改革研究[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(3).

③萬(wàn)毅.檢察改革“三題”[J].人民檢察，2015(5).

④程金華.檢察人員對(duì)分類管理改革的立場(chǎng)——以問(wèn)卷調(diào)查為基礎(chǔ)[J].法學(xué)研究，2015(4).

⑤尹晉華等.德國(guó)檢察人員分為四大類——通過(guò)一個(gè)邦檢察署微觀德國(guó)檢察人員管理制度(上)[N].檢察日?qǐng)?bào)，2005-2-22.

⑥楊誠(chéng).中外刑事公訴制度[M].北京：法律出版社，2000：104.

⑦陳瑞華.機(jī)遇與希冀：司法體制改革新談[J].中國(guó)法律評(píng)論，2015(2).

⑧張建軍，等.韓國(guó)檢察人員分類管理制度簡(jiǎn)析[J].人民檢察，2005(1).

⑨萬(wàn)毅.檢察改革的“三題”[J].人民檢察，2015(5).

⑩陳輻寬.檢察改革的問(wèn)題、使命與前景[J].法學(xué)，2015(9).

?萬(wàn)毅.檢察改革“三題”[J].人民檢察，2015(5).

?朱軍.檢察人員分類管理制度改革的思考——結(jié)合N市檢察隊(duì)伍現(xiàn)狀進(jìn)行分析[J].法律社會(huì)學(xué)評(píng)論，2015：286.