立法前評(píng)估制度研究

田文婧

寧夏大學(xué)，寧夏 銀川 750021

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。我國(guó)立法目前已經(jīng)有了量的積累，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家就要實(shí)現(xiàn)從量到質(zhì)的提高，立法評(píng)估制度可以更快更有效的提高立法的質(zhì)量。立法評(píng)估包括立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估，立法前評(píng)估制度的目的在于確定一項(xiàng)立法是否可以進(jìn)入立法程序，評(píng)估主要是分析立法的可行性、合法合理性、是否有必要性、總體的協(xié)調(diào)性和可操作性減少立法的成本。因此，分析我國(guó)現(xiàn)行存在規(guī)定和實(shí)踐中的立法前評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的衡量和評(píng)估的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地完善這些不足值得我們進(jìn)行更深一步的深入研究。

一、立法前評(píng)估的現(xiàn)狀

從中央到地方，立法評(píng)估已經(jīng)得到立法者的重視，但是縱觀全國(guó)上下，我國(guó)大陸無(wú)論從實(shí)務(wù)界還是理論界大家更加側(cè)重立法后的評(píng)估，鮮有人論及立法前的評(píng)估。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)外關(guān)于立法前的評(píng)估實(shí)施已有多年，理論研究也比較成熟?；貧w我國(guó)也應(yīng)該建立立法前的評(píng)估制度，保證立法的有效性、正當(dāng)性。

2008年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，出席會(huì)議的香港人大代表羅范椒芬，首次提出一個(gè)議案出臺(tái)每一部法律通過(guò)向省、市、縣征求意見(jiàn)簡(jiǎn)易的時(shí)候，應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行要求各級(jí)政府進(jìn)行評(píng)估就每一步法律草案在當(dāng)?shù)貙?shí)施的可行性、實(shí)施的螚立和實(shí)施的規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估。2015年新修訂的《立法法》第39條規(guī)定，法律案擬提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議深意通過(guò)的，在法律委員會(huì)提出審議報(bào)告之前，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律法規(guī)規(guī)章在社會(huì)的社會(huì)實(shí)施效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估。這是我國(guó)立法第一次對(duì)法律出臺(tái)前進(jìn)行評(píng)估作出的倡導(dǎo)性規(guī)定?？v觀全國(guó)的各個(gè)省市，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)已經(jīng)有了立法前分析評(píng)估制度的探索，評(píng)估結(jié)果也成為法規(guī)制定的重要依據(jù)，這些探索也都取得了一定的成效。

筆者統(tǒng)計(jì)了一些地方立法前評(píng)估制度實(shí)踐，其具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)下表。

評(píng)估主體評(píng)估對(duì)象評(píng)估內(nèi)容評(píng)估方法全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《測(cè)繪法(修訂草案)》其中各項(xiàng)制度的否實(shí)施、什么時(shí)候頒布、實(shí)施后的產(chǎn)生的社會(huì)效果和在實(shí)施中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題進(jìn)行的預(yù)測(cè)評(píng)估;征求專家學(xué)者的意見(jiàn);對(duì)相關(guān)意見(jiàn)作了回應(yīng)和說(shuō)明;山東省人大常委會(huì)《山東省專利保護(hù)條例(修訂)》立法項(xiàng)目的主要目的是什么、主要的內(nèi)容、實(shí)際的可行性、社會(huì)的影響力以及法規(guī)實(shí)施的成本效益等進(jìn)行全面評(píng)估;實(shí)地考察、專題調(diào)研陜西省人大《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》立法選題的制度設(shè)計(jì)的是否科學(xué)性、是否協(xié)調(diào)性和是否可操作;政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響;調(diào)研論證;提出立項(xiàng)論證報(bào)告;主任會(huì)議在最后進(jìn)行審定;廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議《地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定(試行)》《立法論證工作規(guī)定》立法的是否必要性和可行化的預(yù)測(cè)、協(xié)調(diào)性、是否最后可操作性;問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)討論會(huì)座談會(huì)

二、立法前評(píng)估的制度設(shè)計(jì)

立法前的評(píng)估制度在我國(guó)具有構(gòu)建的必要，該制度不僅能和現(xiàn)行的立法程序相協(xié)調(diào)，完善現(xiàn)行立法程序的不足。而且，立法前的評(píng)估還有助于不斷推動(dòng)立法的可學(xué)性，提高立法的水平。所以在構(gòu)建我國(guó)的立法前的評(píng)估制度，要借鑒國(guó)外的吩咐的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情構(gòu)建適合我國(guó)的立法前的評(píng)估制度。一部法律、法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)首先要問(wèn)立這個(gè)法是否有必要，這個(gè)法要解決什么問(wèn)題以及如何解決。應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注在評(píng)估中的主要目的、評(píng)估的各項(xiàng)主體、在評(píng)估的程序中、評(píng)估的目標(biāo)、評(píng)估最終獲得的結(jié)果要素。

(一)立法前評(píng)估的目的

立法前評(píng)估的目的：評(píng)估立法的合法性、必要性、統(tǒng)一性和可操作性，評(píng)估立法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響，達(dá)到資源的合理配置。立法前的評(píng)估也是一個(gè)信息收集的過(guò)程，為立法提供一個(gè)充分、全面、客觀的數(shù)據(jù)。同時(shí)也是人民群眾參與立法的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)立法、民主立法。

(二)立法前評(píng)估的主體

結(jié)合目前我國(guó)地方立法前評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以立法起草單位作為立法前評(píng)估的主體較為常見(jiàn)。從我國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分配來(lái)看，也沒(méi)有必要再單獨(dú)的設(shè)立專門機(jī)關(guān)進(jìn)行立法前的評(píng)估。立法前的評(píng)估主導(dǎo)者還應(yīng)該是立法工作機(jī)構(gòu)，政府的相關(guān)部門、群眾團(tuán)體、專家學(xué)者應(yīng)該作為參與者提出寶貴意見(jiàn)。

立法起草單位進(jìn)行自我評(píng)估：第一，了解立法的實(shí)際狀況，明確立法的必要性。第二，立法起草單位掌握大量的材料和數(shù)據(jù)，資料來(lái)源豐富。第三，立法評(píng)估的過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題可以得到及時(shí)的解決，評(píng)估報(bào)告也會(huì)受到執(zhí)行相關(guān)部門的重視。由于立法評(píng)估要求專業(yè)性很強(qiáng)，需要評(píng)估者不僅僅要熟練的掌握立法技術(shù)，還要對(duì)相關(guān)的理論知識(shí)做到熟悉，還要廣泛收集該法在實(shí)行中規(guī)范的行為主體的主要的想法、意見(jiàn)。所以立法前評(píng)估的參與者還應(yīng)該包括政府的相關(guān)的立法部門、人民群眾、團(tuán)體、專家、大學(xué)學(xué)者。評(píng)估的信息和數(shù)據(jù)應(yīng)該全面和真實(shí)，要盡量減少評(píng)估的不確定性因素，所以需要第三方參與者提供更多客觀、全面、準(zhǔn)確的信息。

(三)立法前評(píng)估的范圍

縱觀國(guó)外的立法前評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，將立法前的評(píng)估作為強(qiáng)制性要求的很少，大多數(shù)國(guó)家更多是鼓勵(lì)和倡導(dǎo)的方式，對(duì)出臺(tái)的法律進(jìn)行評(píng)估。站在成本和收益的角度看，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，選擇立法前的評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)是對(duì)社會(huì)影響重大的法律案。應(yīng)該包括以下內(nèi)容：(1)切實(shí)關(guān)系到公民利益的，限制公民權(quán)利或課以公民義務(wù)的；(2)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大影響的；(3)政府行為關(guān)系到公民利益的，例如：行政許可、行政處罰、征收征用、行政賠償補(bǔ)償?shù)?。界定立法前的評(píng)估范圍可以避免不必要的花銷，節(jié)省人力物力財(cái)力，也可以克服評(píng)估制度啟動(dòng)的隨意性，提高評(píng)估的質(zhì)量，而不是走過(guò)場(chǎng)。

(四)立法前評(píng)估的指標(biāo)

立法前質(zhì)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

第一，立法的必要性。立法的制定都會(huì)不同的程度的給社會(huì)帶來(lái)影響，所以立法評(píng)估要做好量化的工作，將社會(huì)效益放在首要位置，明確人民群眾是否需要，是否符合社會(huì)發(fā)展的需要，立法的時(shí)機(jī)是否適宜。立法前評(píng)估的必要性的指標(biāo)應(yīng)該著重兩方面：一是是否有其他方案替代立法，如果有其他措施可以規(guī)制就說(shuō)明沒(méi)必要立法。二是考慮立法的收益，收益大于支出才可以立法。

第二，立法的合法性。立法草案的制定要在法律的規(guī)定的范圍內(nèi)，符合法律原則，要符合上位法的目的宗旨，與整個(gè)法律體系相協(xié)調(diào)。全國(guó)有些地方立法經(jīng)常違背上位法的規(guī)定，所以在立法前的評(píng)估中應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)立法草案的合法性進(jìn)行審查，重點(diǎn)評(píng)估立法草案中是否有減損公民權(quán)利增加其義務(wù)的規(guī)定。同時(shí)也要對(duì)立法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性進(jìn)行評(píng)估，做到法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間不沖突、不抵觸。

第三，立法的影響性。立法前的評(píng)估要預(yù)測(cè)立法草案在實(shí)施的過(guò)程中是否能夠達(dá)到事先預(yù)定的目標(biāo)，為了減少錯(cuò)誤立法的成本，就要從源頭上提高立法的質(zhì)量。立法項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)就要對(duì)立法將來(lái)對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化產(chǎn)生的影響進(jìn)行預(yù)期評(píng)估，立法是否滿足了社會(huì)對(duì)公平、秩序、穩(wěn)定、正義等的要求，是否可以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，是否可以解決社會(huì)問(wèn)題，是否會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生影響，以及對(duì)政府執(zhí)法，公民守法、司法活動(dòng)產(chǎn)生的影響作評(píng)估。

第四，立法的效益性。立法前的評(píng)估最重要的一點(diǎn)是要估算立法在審批通過(guò)之后帶來(lái)的增益以及損失，并對(duì)該增益和損失進(jìn)行定量科學(xué)的分析。通過(guò)成本——收益分析，以最小的投入成本獲得最大的收益，在多個(gè)備選方案中選擇效益最大，部門執(zhí)法效率最快，社會(huì)認(rèn)同和支持度最高的方案，在解決現(xiàn)存問(wèn)題的同時(shí)，避免負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)。

(五)立法前評(píng)估的方法

立法評(píng)估的結(jié)果越合理、可操作性越強(qiáng)，最終被采納的機(jī)率也就越高。合理的評(píng)估結(jié)果離不開(kāi)正確的評(píng)估方法，立法前的評(píng)估可以采取以下方法進(jìn)行：

1.成本效益分析

在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中，其中莫過(guò)于實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析法最適合研究“法律評(píng)估”的問(wèn)題，為了更好的說(shuō)明法律的運(yùn)用效果與人們的預(yù)期效果是否契合，做成本——效益分析的研究是最好的選擇。

從我國(guó)目前的實(shí)踐情況來(lái)看，幾乎沒(méi)有立法的效果和收益分析、成本在量化的預(yù)算，這就直接導(dǎo)致了立法的莽撞、不嚴(yán)謹(jǐn)隨意，立法的最后取得的成效不高。成本效益分析法，就是指如果評(píng)估的效益超過(guò)成本，則行政立法方案就是理想的。其中成本包括了從立法到執(zhí)法再到司法最后還有公民守法各個(gè)環(huán)節(jié)，效益就是立法在實(shí)踐中所帶來(lái)的社會(huì)秩序、價(jià)值觀念、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有益增加。成本效益的分析方法一方面可以反映方案的積極效應(yīng)和方案的消極效應(yīng)另一方面也可以保證政策符合社會(huì)利益的需要。成本和效益都需要做定量分析，即通過(guò)貨幣價(jià)值計(jì)算方式進(jìn)行比較。定量分析的客觀性和科學(xué)性可以顯著提升立法質(zhì)量和立法工作的聲譽(yù)。當(dāng)前推行以定量分析為主的評(píng)估還有很大的難度，因?yàn)槲覀兡壳斑€有專門的技術(shù)進(jìn)行量化，當(dāng)然并非所有的指標(biāo)都可以或都有必要進(jìn)行量化，這就需要我們的傳統(tǒng)的定性法，定性分析是立法評(píng)估的主體和基礎(chǔ)。

2.聽(tīng)取專家和公民意見(jiàn)

國(guó)外的實(shí)踐表明，公民參與到立法評(píng)估的程序中是一個(gè)日益融合的趨勢(shì)，公民參與是促進(jìn)立法前評(píng)估質(zhì)量的有效手段。為保障公民的參與，在立法制定的過(guò)程中立法機(jī)關(guān)要向公眾開(kāi)放。立項(xiàng)環(huán)節(jié)，廣大民眾可以通過(guò)微信、網(wǎng)頁(yè)推送、電子郵件等方式向立法機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)在收到意見(jiàn)書(shū)后也應(yīng)該在網(wǎng)站、報(bào)紙上對(duì)意見(jiàn)的采納與否予以回復(fù)，建立起立法機(jī)關(guān)與公眾的交流平臺(tái)。在擬定立法計(jì)劃時(shí)，也應(yīng)該公開(kāi)起草的部門、起草的主要包括什么、起草的依據(jù)是什么、立法的是否必要性、是否可行性。當(dāng)然立法還需要專業(yè)的人做專業(yè)的事，立法機(jī)關(guān)參考民眾的意見(jiàn)很局限，也需要通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、專家論證會(huì)、實(shí)地考察、專題調(diào)研等方式提高評(píng)估的科學(xué)性和專業(yè)性。最后對(duì)匯集的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

3.替代方案的比較分析

通過(guò)成本收益的分析，應(yīng)該多制定幾個(gè)備選方案，擇優(yōu)選擇達(dá)到利益最大化。備選方案可以從以下角度考慮：如果不立法是否有其他方法規(guī)制出現(xiàn)的問(wèn)題；通過(guò)立法來(lái)規(guī)制設(shè)定不同的行政手段來(lái)比較；

在評(píng)估分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)有替代性方案的比較分析，比較選出最佳的方案。替代方案可以考慮三個(gè)層次：法案被完全否定，即不立法時(shí)的方案；法案已設(shè)計(jì)的規(guī)制方式以外的其他規(guī)制方式；法案已設(shè)計(jì)的行政主體或行政管理手段以外的其他主體或手段。

(六)立法前評(píng)估的程序

立法是依照一定程序進(jìn)行的活動(dòng)，所以立法前的評(píng)估也應(yīng)該遵循一定的程序的規(guī)范進(jìn)行，我國(guó)的立法前的評(píng)估程序可以包括以下幾個(gè)階段：

1.評(píng)估的啟動(dòng)階段

在評(píng)估的啟動(dòng)階段，從我國(guó)目前的現(xiàn)狀看，立法機(jī)關(guān)是啟動(dòng)評(píng)估的主體。在啟動(dòng)階段需要重點(diǎn)關(guān)注評(píng)估的對(duì)象，即哪個(gè)方案需要啟動(dòng)評(píng)估程序；在組織的過(guò)程中，應(yīng)該制定評(píng)估方案，針對(duì)不同的立法草案制定不同的方案，明確評(píng)估的意義、評(píng)估的時(shí)間、評(píng)估的方法以及經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。

2.評(píng)估的實(shí)施階段

我國(guó)現(xiàn)行的立法前評(píng)估的實(shí)施階段主要是針對(duì)重要的立法項(xiàng)目進(jìn)行的評(píng)估。由立法機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和收集到的信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析最終完成的自我評(píng)估報(bào)告。再由第三方針對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行評(píng)審提出相關(guān)意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注反面意見(jiàn)。在實(shí)施階段，組織評(píng)估的機(jī)關(guān)主要是利用這個(gè)平臺(tái)收集關(guān)于法案在實(shí)施的過(guò)程中的預(yù)期問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)的各種信息，最后總和分析這些信息。

3.評(píng)估的完成階段

經(jīng)過(guò)實(shí)施程序之后，進(jìn)入最后的終結(jié)階段。在評(píng)

估的完成階段重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題：第一，評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容包括什么？第二，評(píng)估結(jié)果的效力。評(píng)估的內(nèi)容主要分為三塊，即存在的問(wèn)題，合理的解釋，解決方案。主要論證該立法草案將解決的社會(huì)問(wèn)題以及該法案支出的成本費(fèi)和取得的收益的詳盡分析。評(píng)估結(jié)果的效力，僅具有參考價(jià)值并沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，沒(méi)有法律約束力，最終該草案是否予以批準(zhǔn)進(jìn)入立法程序還需考慮其他因素。

三、立法前評(píng)估報(bào)告的效力

立法前評(píng)估報(bào)告的效力是立法前評(píng)估程序中必須予以高度重視的內(nèi)容，也是整個(gè)評(píng)估工作的關(guān)鍵所在。立法前的評(píng)估報(bào)告僅作為立法項(xiàng)目審議時(shí)的參考，不具有強(qiáng)制的約束性。我們也很難把握它在整個(gè)草案審議的過(guò)程中的重量。但可以肯定的是立法前的評(píng)估是提高立法質(zhì)量的有效手段，立法前的評(píng)估不能流于形式，成為“走過(guò)場(chǎng)”“完任務(wù)”的負(fù)擔(dān)。為了避免這一情況的發(fā)生，就要實(shí)現(xiàn)立法前評(píng)估工作的常態(tài)化，賦予立法前評(píng)估報(bào)告實(shí)質(zhì)價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的目標(biāo)。具體而言，就是要求立法機(jī)關(guān)在審議時(shí)必須參考評(píng)估報(bào)告，如果該評(píng)估報(bào)告的結(jié)論是草案的制定沒(méi)有必要、不合法、不具有可執(zhí)行性，則該立法項(xiàng)目就要進(jìn)入待定區(qū)，如果因?yàn)樘厥庠虮仨氁^續(xù)的時(shí)候，則需要向社會(huì)予以公開(kāi)并進(jìn)行有力的說(shuō)理。只有立法前評(píng)估結(jié)果對(duì)立法產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響，才能實(shí)現(xiàn)立法前評(píng)估制度的價(jià)值與目標(biāo)。

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