農(nóng)村食品安全監(jiān)管的困境及解決對策

◎李 蛟

近幾年我國在食品安全保障方面成績顯著，但是從整體上看國家在保障食品安全上的“重城市，輕農(nóng)村”現(xiàn)象仍十分嚴重，監(jiān)管資源分配存在明顯的城鄉(xiāng)不平衡。正是由于在監(jiān)管資源分配上的問題以及農(nóng)村地區(qū)本身存在的區(qū)域特點、農(nóng)民自身鑒別能力等的制約，農(nóng)村地區(qū)的食品安全問題依然十分嚴重。因此，加強農(nóng)村食品安全監(jiān)管，完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管制度，已成為保障廣大農(nóng)民群眾切身利益與農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重大問題。

一、農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境

（一）農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)

其一，一些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者對于食品質(zhì)量安全沒有引起足夠的重視，加上其科學文化素質(zhì)的相對低下，對于新技術(shù)以及新的食品質(zhì)量安全形勢的把握也存在不足。因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，往往沿用過去為提升產(chǎn)量而使用見效快的違禁農(nóng)藥等。其二，農(nóng)業(yè)投入品市場缺乏監(jiān)管，經(jīng)營混亂。部分經(jīng)營者為追求更高的利潤，在農(nóng)業(yè)投入品銷售過程中，向農(nóng)民兜售一些已經(jīng)明文禁止的違禁農(nóng)藥，而農(nóng)資生產(chǎn)者往往缺乏辨識能力，并不會對這些農(nóng)藥的危險進行考究，導致一些高殘留農(nóng)藥流入田間低頭，使得農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量安全隱患。

（二）農(nóng)村食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)

在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，家庭式小作坊是生產(chǎn)經(jīng)營的主體，占有絕對比重。這些家庭作坊的經(jīng)營者一般是當?shù)剞r(nóng)民，他們大部分都沒有齊全的營業(yè)生產(chǎn)執(zhí)照，規(guī)模較小，生產(chǎn)衛(wèi)生條件比較差、設(shè)備設(shè)施簡陋，管理水平低，更沒有相關(guān)的食品安全管理制度。另外，這些小作坊為逃避監(jiān)管部門的監(jiān)管，常常會把生產(chǎn)場所安置在較為隱蔽的山區(qū)或農(nóng)村，因此，隱蔽性很高。這種環(huán)境下生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品，其質(zhì)量安全難以保證，食品安全隱患問題也較為突出。

近年來，農(nóng)村食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作任務正隨著農(nóng)產(chǎn)品市場的擴大逐年增加，監(jiān)管工作的難度也越來越高，而監(jiān)管部門的監(jiān)管能力很難跟得上監(jiān)管任務的需求。監(jiān)管人員不足、監(jiān)管經(jīng)費短缺等也制約了對農(nóng)村食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。

（三）農(nóng)村食品流通環(huán)節(jié)

在農(nóng)村地區(qū)，食品經(jīng)營網(wǎng)點一般都是以街頭商販、小型餐飲店為主，分布比較散，而且數(shù)量眾多。與此形成鮮明對比的是，直接行使監(jiān)管義務的工商部門，往往需要管轄多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及的行政村達到數(shù)十個甚至上百個，整個轄區(qū)面積達到數(shù)十平方公里，區(qū)域面積大而且往往交通不便，實施全方位監(jiān)管的難度很大。此外，農(nóng)村食品經(jīng)營網(wǎng)點一般都是在農(nóng)貿(mào)市場、交通要道位置或行政中心附近，以裸裝食品以及散裝食品為主，其儲存條件與生產(chǎn)條件一般都難以達標，存在較大的食品安全隱患。在進行日常的食品安全監(jiān)管與巡查時，一般執(zhí)法人員僅僅是從外觀、氣味等方面進行查證，檢查結(jié)果受人為影響因素干擾較大。近年來，現(xiàn)場執(zhí)法已經(jīng)配置了一些較為高端的快速檢測儀器，但是由于可供檢測的項目比較少，在應用上的局限性受到限制，而且快速檢測儀器的檢測結(jié)果并不能夠作為行政處罰或辦案的法律依據(jù)，這就更加限制了快速檢測儀器的應用。再者，從事農(nóng)村食品經(jīng)營的從業(yè)人員大都沒有按照規(guī)范要求進行健康體檢，許多經(jīng)營戶也沒有取得食品流通許可。在購銷記錄方面，經(jīng)營者往往不會專門進行記錄，進貨的渠道也不明晰，因此，當出現(xiàn)食品安全問題時，產(chǎn)品的追溯與召回工作難以開展。

（四）農(nóng)村食品消費環(huán)節(jié)

相較于城市而言，鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較差，通訊、交通也相對落后，許多城市商品往往難以向農(nóng)村地區(qū)流通。由于農(nóng)村地區(qū)居民居住相對較為分散，且農(nóng)村消費習慣與消費需求與城市有所差異，在農(nóng)村地區(qū)建立較為大型的超市的經(jīng)營難度很大。因此，一般的超市規(guī)模都比較小，可供選擇的食品種類也比較小。另外，農(nóng)村地區(qū)消費者在選擇食品時，其食品安全意識并不高，往往只權(quán)衡食品的價格，而忽略食品的安全性，這也在一定程度上導致了假冒偽劣食品在農(nóng)村地區(qū)以低價迎合農(nóng)村消費者。同時，農(nóng)村食品經(jīng)營者一般文化素質(zhì)都不高，法治意識較為淡薄，對于《食品安全法》缺乏了解，往往為追求利益不惜添加對人體有毒害作用的添加劑，從而在一定程度上助長了農(nóng)村食品安全問題的爆發(fā)。

二、農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境的解決對策

針對目前我國農(nóng)村食品安全問題的存在，必須采取有效措施進行防范和治理。

（一）做好農(nóng)村食品安全監(jiān)管制度的立法工作

2015年，國家對《食品安全法》進行了修訂和完善，并制定出臺了實施條例。但是，隨著實踐的發(fā)展，還應根據(jù)不斷變化的實際從內(nèi)容與體系上對相關(guān)配套的規(guī)范性法律法規(guī)文件進行分析、審查與整理，并結(jié)合實際做出繼續(xù)適用、修改、補充或廢止的判斷和決策。關(guān)于農(nóng)村食品安全監(jiān)管相關(guān)的細節(jié)，可在辦法、條例、實施細則等中體現(xiàn)出來；應盡量減少立法層面的沖突，使得《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等與新的《食品安全法》及其實施條例的內(nèi)容能夠協(xié)調(diào)，并適應時代發(fā)展的需求。

再者，要努力消除我國在農(nóng)村食品安全監(jiān)管方面的盲區(qū)，并實施農(nóng)產(chǎn)品源頭的重點監(jiān)管。高度重視“小攤販、小作坊”所引發(fā)的食品安全問題，并將其納入到《食品安全法》的監(jiān)管體系當中，通過制定符合地方實際情況的管理辦法或條例，加強對小作坊、小攤販等食品生產(chǎn)加工、流通領(lǐng)域的監(jiān)管。要對小作坊經(jīng)營者開展注冊登記工作，并要求經(jīng)營者身體健康狀況符合要求，持有健康證。由于各個地區(qū)的實際情況差異較大，而小攤販、小作坊又在食品消費市場領(lǐng)域扮演重要角色，因此，亟需國家出臺原則性、統(tǒng)一性的條例與管理細則。

（二）加強資源投入，提升農(nóng)村食品監(jiān)管執(zhí)法水平

其一，提高農(nóng)村食品安全監(jiān)管的資源配置。首先應在經(jīng)費投入方面，提高基層監(jiān)管的經(jīng)費水平?？h政府可在縣財政預算中加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管網(wǎng)格化建設(shè)，保證農(nóng)村食品安全監(jiān)管經(jīng)費充足。提高日常巡查和監(jiān)管的必要開支經(jīng)費水平，并對監(jiān)管結(jié)果實行激勵機制，以提高基層監(jiān)管人員參與農(nóng)村食品安全監(jiān)管的熱情；其次，加大農(nóng)村食品安全監(jiān)管的硬件投入。配置更多的便捷式、高技術(shù)含量、多功能的檢測設(shè)備；重點配置注水牛肉、農(nóng)藥化肥殘留等食品質(zhì)量檢測相關(guān)的設(shè)備；在食品流通環(huán)節(jié)，應配置技術(shù)先進的多功能快速檢測設(shè)備；在執(zhí)法監(jiān)管過程中加強執(zhí)法過程的數(shù)字化記錄與歸檔，應配置警用執(zhí)法記錄儀，以應對復雜多變的執(zhí)法環(huán)境。

其二，應加強食品安全監(jiān)管隊伍建設(shè)。應盡快扭轉(zhuǎn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管人員的配置水平不合理，專業(yè)技術(shù)人才的配置比例不符合要求的現(xiàn)狀；創(chuàng)造條件吸引和聘用更多的食品安全監(jiān)管專業(yè)技術(shù)人員，以補充基層公務員食品安全監(jiān)管隊伍的短板。加強在職食品安全監(jiān)管稽查人員的培訓，提高其專業(yè)技術(shù)水平，全面提升基層食品安全監(jiān)管隊伍的監(jiān)管能力。

（三）確保信息公開，促進公眾參與食品安全監(jiān)管

食品安全監(jiān)管涉及每一個人的切身利益，同時也需要每一個人齊心參與，與國家監(jiān)管力量一道，共同維護好食品安全的大閘，以全面提升我國食品安全水平。在食品安全監(jiān)管過程中，應落實好“以公開為原則，不公開為例外”基本原則，盡可能擴大信息公開的內(nèi)容與范圍，這些內(nèi)容包括：第一，監(jiān)管部門依據(jù)職權(quán)公開的各類市場監(jiān)管信息；如重大食品安全事件的調(diào)查與處理報告、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的信用狀況、抽查不合格的食品名單、食品安全檢測報告信息等；第二，食品企業(yè)向社會公布的產(chǎn)品信息；如企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制實施情況、員工質(zhì)量安全培訓及其考核與激勵、不合格食品的召回預案與處理記錄、消費者評價情況等。當社會公眾能夠通過政府或其他平臺十分便利地獲取權(quán)威的食品安全信息時，社會公眾在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的優(yōu)勢就會凸顯，食品生產(chǎn)加工企業(yè)也會受到全社會的監(jiān)督。另外，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展浪潮，可以建立國家層面的食品安全信息溝通共享平臺，并將省、市、縣等級別的食品安全監(jiān)管機構(gòu)納入到平臺管理當中，通過信息的共享，能夠全面提升區(qū)域食品安全監(jiān)管水平。

（四）構(gòu)建農(nóng)村食品產(chǎn)銷者信用體系

所謂食品產(chǎn)銷者信用體系，就是將農(nóng)村食品產(chǎn)銷者納入到食品安全監(jiān)管部門的信用監(jiān)管，將農(nóng)村食品產(chǎn)銷者的經(jīng)營記錄（包括生產(chǎn)過程、流通過程以及銷售過程）都納入到誠信信息管理中，將生產(chǎn)企業(yè)的食品中毒事件信息、行政處罰信息、企業(yè)衛(wèi)生信息等記錄在企業(yè)信用檔案當中。建立農(nóng)村食品產(chǎn)銷者信用體系主要包含四個方面：其一，建立農(nóng)村食品產(chǎn)銷者信用記錄制度、信用信息共享與通報制度。制度是保障信用體系的構(gòu)建的基礎(chǔ)，具體的實施都在制度的保障之下執(zhí)行。通過建立和完善相關(guān)制度，使得食品安全監(jiān)管常態(tài)化。其二，建立征信制度與誠信激勵機制。在征信方式的選擇上，應盡量科學合理，不能野蠻推進；在信用評價方式方法上，應科學公正，所選擇的評價指標應能夠切實反應企業(yè)的誠信水平；并要加強社會公眾對食品產(chǎn)銷者信用體系建設(shè)工作的監(jiān)督。其三，建立企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫。以工商部門的經(jīng)濟戶口為基礎(chǔ)平臺，建立企業(yè)信用等級公示平臺，并通過信息的共享、分類與更新，提高食品產(chǎn)銷者信用體系的時效性。其四，建立企業(yè)失信懲罰機制與信用預警機制。根據(jù)食品產(chǎn)銷者的信用等級，對企業(yè)信用進行劃分，對于失信的企業(yè)，應采取合理的懲罰措施，同時，對于信用良好的企業(yè)，給予一定的獎勵。獎罰分明，切實提高企業(yè)的誠信與自律水平。

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