農村非法集資類犯罪問題研究

◎趙新宇

一、非法集資基礎理論

（一）非法集資法律規(guī)制沿及概念

從1986年開始，我國立法機關、司法機關以及行政機關等就以法律、司法解釋和法規(guī)等形式對非法集資類犯罪行為進行規(guī)制，其中具有重要規(guī)制作用的包括以下一些法律、司法解釋和法規(guī)。

1.立法機關出臺的相關法律

在1995年5月全國人大常委會出臺的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》中，“非法吸收公眾存款”首次被定性為犯罪行為，規(guī)定了行政取締和刑事處罰相結合的治理模式。1995年6月，全國人民代表大會常務委員會通過的《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，首次以單行刑法的形式明確了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的定義等內容。1997年《中華人民共和國刑法》修訂后，將非法集資類犯罪規(guī)定在了增設的“破壞金融管理秩序罪”中，同時還增設了“擅自發(fā)行股票、公司、債券罪”。

2.司法機關出臺的相關司法解釋

非法集資的概念在1996年12月24日最高人民法院發(fā)布《關于審理詐騙案件具體應用法律若干問題的解釋》中被首次正式明確，非法集資是指法人、其他組織或個人未經(jīng)有權機關批準，向社會公眾募集資金的行為。在2011年1月4日起施行的《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中，非法集資是指違反國家金融管理法律規(guī)定，向社會公眾（包括單位和個人）吸收資金的行為。

3.行政機關出臺的相關法規(guī)

在國務院辦公廳于2007年7月發(fā)布的《關于依法懲處非法集資有關問題的通知》中，確定了債權、股權、商品營銷和生產(chǎn)經(jīng)營四種方法為非法集資的主要方法。

此外，在2017年中央一號文件《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》中，首次確定對農村非法集資和金融詐騙進行嚴厲打擊的政策。

通過對上述法律法規(guī)的分析可知，一方面，非法集資行為在我國的城市和農村都一直存在，我國始終堅持并不斷完善依法治理非法集資類犯罪的措施。另一方面，非法集資并不是刑法所特有的概念，它既存在于刑法分則中集資詐騙罪的法條表述中，也存在于國務院制定的金融行業(yè)相關的行政法規(guī)中，還存在于金融監(jiān)管部門的規(guī)章中。［1］目前非法集資的概念并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，非法集資應該是指單位或者個人未依照法律規(guī)定的程序，未經(jīng)有權機關批準，向社會公眾募集資金的行為。

（二）非法集資類犯罪的典型罪名

1.非法吸收公眾存款罪

根據(jù)我國刑法第一百七十六條規(guī)定，非法吸收公眾存款罪是指違反國家金融法規(guī)，非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的行為。在司法實踐中，由于對“社會公眾”、“存款”等法律術語的理解不同，導致在對民間融資行為罪與非罪認定時產(chǎn)生很大爭議。隨著相關司法解釋的出臺，非法吸收公眾存款罪的認定半徑被不斷擴大，相關案件數(shù)量大量增加，吸收公眾存款罪成為了一個“口袋罪”。但是，非法吸收公眾存款行為是市場經(jīng)濟的必然存在，完全廢除本罪不能滿足保護公眾存款安全的需要。［2］。

2.集資詐騙罪

根據(jù)我國刑法第一百九十二條規(guī)定，集資詐騙罪是指以非法占有為目的，適用詐騙方法非法集資，數(shù)額較大的行為。在司法實踐中存在爭議的問題包括：對集資詐騙罪的“非法占有目的”認定困難；與非法吸收公眾存款罪區(qū)分不清；“詐騙方法”、“數(shù)額較大”等客觀方面內容認定存在著爭議；對集資詐騙行為的嚴懲趨勢與刑法主客觀相統(tǒng)一原則和謙抑性相違背等。

二、農村非法集資類犯罪現(xiàn)狀

（一）農村非法集資類犯罪主要方式

1.以農民專業(yè)合作社形式非法集資

農民專業(yè)合作社已經(jīng)成為農村重要的互助性經(jīng)濟組織。農業(yè)合作社因為有完備的工商執(zhí)照和稅務登記等合法手續(xù)，入社退社自由的口號，為入社農民提供生產(chǎn)資料的購買、農產(chǎn)品的銷售、農業(yè)生產(chǎn)技術和信息等服務，獲得了農民的信任。一些不法分子利用農民對專業(yè)合作社的信任，以虛假農業(yè)經(jīng)營活動為掩護，通過制作發(fā)放虛假國家文件、宣傳材料以及帶領社員參觀、學習先進經(jīng)驗等方式，騙取農民繳納入社資金，進行非法吸收公眾存款甚至集資詐騙。

2.以金融理財類中介機構進行非法集資

隨著農民農業(yè)收入和外出打工收入的增加，農民渴望以金融投資的方式增加財富，對新型金融理財服務的需求不斷加大。在國家鼓勵金融創(chuàng)新和金融下鄉(xiāng)的大背景下，一些不法分子利用金融理財類中介機構為依托，通過在商業(yè)區(qū)設置類似銀行的營業(yè)網(wǎng)點、營業(yè)柜臺以及招聘當?shù)貥I(yè)務員辦理存款業(yè)務等方式欺騙農民。農民在缺乏必要理財知識和高利率回報誘惑雙重作用下，將資金投入此類中介機構。最終結果往往是犯罪分子在短時間內吸收大量資金后卷款逃跑，農民遭受重大損失。

3.以網(wǎng)絡為平臺進行非法集資

農村經(jīng)濟發(fā)展需要進行農業(yè)供給側結構性改革，其中金融供給改革是重點。由于傳統(tǒng)國有銀行和商業(yè)銀行以營利為最高目標，在農村設立分支機構成本高而農業(yè)回報率低，因此它們給予農村的金融資源仍然非常有限。為了增加農村的金融供給，2016年的中央一號文件首次提出支持互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，大量互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)涌入農村金融行業(yè)。網(wǎng)絡平臺提供給農民的主要金融服務模式是P2P網(wǎng)貸模式，這一模式能夠大大降低在農村地區(qū)吸收公眾資金的成本，并能夠突破傳統(tǒng)民間借貸組織地域的限制。一些不法分子借著P2P網(wǎng)貸平臺，打著金融創(chuàng)新、慈善、互助的旗號，將作為信息中介的網(wǎng)絡平臺異化為信用中介，違規(guī)開展信貸業(yè)務，利用農民金融專業(yè)知識欠缺和追逐高額回報的心理進行非法集資。

（二）農村非法集資類犯罪的特點

1.涉案金額大、人數(shù)多、地域廣

我國農村社會是“熟人社會，”即農民的生活、生產(chǎn)和投資等交際活動在“圈子”內進行，圍繞血緣關系、親緣關系、友緣關系形成各種龐大關系網(wǎng)，網(wǎng)絡中的農民相互之間有著相似生活習慣和很強的信任感。不法分子正是利用了農民之間的熟人關系特點，聘用農村中有影響力的人作為代辦員，代辦員在已經(jīng)提前獲取小利和未來獲取傭金利誘下對村中熟人們進行宣傳，村民們基于信任和從眾心理紛紛出資參與。云南省的包崇華在“農村致富帶頭人”的光環(huán)下，在農村共非法集資4.8億余元，其中3億多元未能返還，使農民遭受重大損失。在互聯(lián)網(wǎng)金融時代，不法分子更是突破地域限制，在廣大農村進行非法集資犯罪活動，給農民造成巨大損失。

2.社會危害性大，易引發(fā)群體事件和新的犯罪

發(fā)生在農村的非法集資犯罪案件造成很大社會危害性。從直接損失層面來看，農民個人辛苦積攢的血汗錢付之東流，剛剛脫貧的農民又退回到貧困境地。從間接損失層面來看，農民的再生產(chǎn)、養(yǎng)老、子女教育、醫(yī)療等方面均會受到影響。農村非法集資受害者中老年人占了很大比例，老年農民在受騙后又因勞動能力明顯減弱而無法賺取足夠養(yǎng)老錢，生活陷入困境；有學齡子女的家庭因為受騙而無法支付學費，影響子女上學；農民再生產(chǎn)的資金和醫(yī)療資金也都受到極大影響，無錢生產(chǎn)和看病。

受害群眾為挽回損失大多數(shù)情況下首先求助于政府，如果問題在短時間內得不到解決極易引起大規(guī)模上訪事件，激發(fā)社會矛盾，嚴重影響政府的公信力和農村地區(qū)社會秩序。此前有媒體報道，在河南的一個國家扶貧開發(fā)重點縣的16個鄉(xiāng)中，有14個鄉(xiāng)都被“偽P2P”、非法集資“洗劫”，其中一個村被騙800多萬元，很多村民連醫(yī)保都交不起了。［3］基于熟人之間信任發(fā)生的借貸，為了避免資金鏈斷裂造成的損失，極易誘發(fā)以暴力方式強行收回債務的暴力犯罪，構成非法拘禁罪、故意傷害罪，甚至是故意殺人罪。

3.破案率低，定罪難，追贓難

不法分子在農村進行非法集資前一般都經(jīng)過預謀和策劃，借助合法機構和互聯(lián)網(wǎng)進行非法集資犯罪活動，給犯罪證據(jù)的收集和固定造成很大困難。農村非法集資犯罪牽扯到熟人關系，受害農民礙于情面和存在止損的僥幸心理不配合調查，也影響了查清案件的進程。一些農村非法集資案件存在時間跨度長，參與人數(shù)多，手續(xù)不正規(guī)，賬目不清、代辦員身份難以確定等情況，導致破案難、定罪難，追贓難。

（三）農村非法集資類犯罪的成因

1.農村融資渠道狹窄

我國目前正進行農村產(chǎn)業(yè)結構的調整，傳統(tǒng)農業(yè)正在向現(xiàn)代農業(yè)轉型，新農村建設過程中農業(yè)、農村和農民的發(fā)展都不離開金融支持。但是我國長期實行金融抑制政策，大型國有銀行將金融資源投放到城市和工業(yè)等領域，農業(yè)相對較低的投資回報率無法吸引到足夠的正規(guī)金融資源。農村經(jīng)濟實體和農民在資金出現(xiàn)困難時只能通過提高借款利率的方式籌措資金，一旦營收狀況無法負擔高額借款利息，就會導致再次以高息進行民間借貸，最終可能無法償還本息，導致民間借貸異化為集資詐騙犯罪。

2.農村理財渠道狹窄

改革開放四十年以來，我國農村經(jīng)濟取得了長足發(fā)展。以浙江溫州為代表的東南沿海農村地區(qū)積累了大量財富；其他農村地區(qū)在“三農”建設和新農村建設等一系列惠農政策的引導下也積累了相當?shù)呢敻?。農民除了將現(xiàn)金存入農村信用社以外無法獲得其他正規(guī)金融服務，而存款賺取的利息幾乎與貨幣貶值造成的損失持平，農民尋找財富高效率升值途徑的愿望比較強烈，此時，各種以高利率回報為誘餌的非法集資類犯罪在農村便有了可乘之機。

3.農民金融和法律知識欠缺

與城市居民相比，目前我國農民受教育程度普遍不高，無法掌握較為專業(yè)的金融知識和法律知識，加之政府對相關知識普及力度不夠，導致農民法律意識和金融風險意識淡薄，缺乏對非法集資類犯罪活動的辨識能力，在“有心人”精心設計的互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P平臺等各種花樣翻新的騙局利誘下極易陷入非法集資，且在案發(fā)后因不了解正規(guī)維權途徑和手段而又無法維護自身權益。

4.相關法律規(guī)制不合理

民間融資在農村地區(qū)有著長期存在的事實和趨勢，民間融資在助推力農村經(jīng)濟發(fā)展的同時，與之伴生的非法集資風險也將長期存在。但是目前規(guī)制非法集資類行為的法律存在不合理之處。一方面，刑法的謙抑性要求在用刑罰懲處非法集資類犯罪行為之前，應該先適用行政手段。而在司法實踐中，本應該通過民法、行政法、商法和經(jīng)濟法等基礎性法律對民間融資行為進行界定，因為金融犯罪都是法定犯罪，即在認定某一金融行為是否構成犯罪必須以違反金融法律法規(guī)為前提，但是現(xiàn)實情況卻是由刑法進行界定。這種法律規(guī)制不合理的狀況導致非法集資類犯罪不斷擴大適用犯罪，應該由融資者和投資者共擔的金融風險全部轉嫁到融資者身上。另有一方面，刑法和相關司法解釋仍然沒有解決非法集資類犯罪中相關重要法律術語認定模糊、定罪數(shù)額標準認定不統(tǒng)一、非法吸收公眾存款罪與集資詐騙罪界限不明等問題，造成了不良影響是在認定農村民間融資行為性質時，一刀切地以債務是否清償這一客觀要素作為對農村融資行為定性的主要標準，導致對農村融資行為定性的民刑不分，重罪與輕罪認定不準。最終擴大了刑法的適用范圍，不合理地增加了農村民間融資變?yōu)榉欠Y的概率。

三、防范農村非法集資類犯罪的措施

社會上爆發(fā)的一系列頗富爭議的典型案件不斷暴露出非法集資類犯罪體系立法設計的瑕疵和司法適用的混亂，在民間融資合法化的大趨勢下刑法對非法集資犯罪不斷升級的打擊態(tài)勢并未能解決非法集資類犯罪持續(xù)高發(fā)的態(tài)勢，可見非法集資并非單純依靠刑法就能解決，問題的背后隱藏著一些更深層次的社會矛盾……。［4］要想解決農村非法集資類犯罪這一社會性問題，需要對相關金融和法律制度進行改革，并加大政府的監(jiān)督和宣傳力度。

（一）加強金融和法制宣傳，提高農民風險防范意識

法律的適用屬于事后救濟手段，為了減少農村非法集資類犯罪案件的發(fā)生，提高農民風險防范意識進而預防犯罪發(fā)生是關鍵。這就需要國家制定專門方案，將金融知識和法律知識通過派專人深入農村基層宣講和利用各級電視、廣播、網(wǎng)絡等媒體大力宣傳的方式不間斷地傳輸給農民。通過對農村非法集資犯罪典型案例的解讀，提高群眾的警惕性和識別能力。

（二）完善農村民間金融監(jiān)督管理

基于我國農村發(fā)展現(xiàn)狀，農村經(jīng)濟發(fā)展仍然需要民間金融的助力，為了有效規(guī)制民間集資行為，有必要將對民間金融的監(jiān)督程序前置，將民間金融納入法律監(jiān)督范圍。完善農村民間金融監(jiān)管需要理清工商、銀監(jiān)、公安等各部門的監(jiān)管職能，建立部門聯(lián)動機制，同時明確民間金融在市場準入、經(jīng)營方式、經(jīng)營范圍、組織形式、退出機制等方面的法律規(guī)定，使監(jiān)管部門能夠規(guī)范執(zhí)法。

加強對網(wǎng)絡金融平臺的監(jiān)督，通過完善借款人信用系統(tǒng)、完善借款人信息披露機制和建立第三方資金托管等措施加大對網(wǎng)絡金融平臺的監(jiān)管，減少非法集資風險。

（三）完善金融法、刑法等相關法律法規(guī)

改變現(xiàn)有金融法調整非法集資行為缺位的現(xiàn)狀，立足現(xiàn)實并著眼未來制定符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的相關金融法律法規(guī)，改變“一管就死，一放就亂”的金融管理模式，確立不斷增加和創(chuàng)新農村金融供給的金融管理機制，放松對農村民間金融的管制，使農村民間金融在良好金融法規(guī)制下蓬勃發(fā)展；對罪與非罪有重要影響的金融專業(yè)術語、數(shù)額、標準等內容進行明確界定，避免在司法實踐中因法律規(guī)定不清導致非法集資類罪名擴大適用爭議案件的發(fā)生，維護刑法的罪刑法定原則。

堅持刑法是社會權益保護最后一道防線的原則，注重刑法的謙抑性。做好刑法與金融法、民法的合理銜接，對農村民間集資行為按照合法法益是否受到侵害的標準進行界定，將對任何合法法益均未造成侵害的行為界定合法集資行為，這類行為由民法進行規(guī)制即可。將對合法法益造成一定侵害但還未達到犯罪程度的行為界定為違法集資行為，這類行為由金融法進行規(guī)制。將對合法法益造成侵害并且已經(jīng)達到犯罪程度的行為界定為犯罪行為，這類行為由刑法進行規(guī)制。在適用刑法對非法集資行為進行規(guī)制前，應當先采取民法和金融法規(guī)定的前置措施，刑法只處理達到犯罪程度的非法集資行為。實現(xiàn)既保護合法農村民間集資，又準確打擊農村非法集資類犯罪的目標。

［1］金泓序.互聯(lián)網(wǎng)金融中非法集資行為的刑法規(guī)制研究［D］.長春：吉林大學，2016.

［2］王韜，李孟娣.論非法吸收公眾存款罪［J］.河北法學.2013（6）：107.

［3］趙洋.對農村非法集資和金融詐騙須高度警惕［N］.金融時報，2017-2-9（第002版）.

［4］逯乙凡.非法集資犯罪的擴張適用趨勢及限制思路［D］.上海：華東政法大學，2016.