構(gòu)建農(nóng)村宅基地管理政府權(quán)力清單制度的政策建議

◎常 城

中國(guó)權(quán)力清單制度的實(shí)踐始于2005年，先以河北省邯鄲市為試點(diǎn)，后經(jīng)中央政府的統(tǒng)籌部署推行全國(guó)。截止至2016年年初，全國(guó)省級(jí)政府部門權(quán)力清單全部對(duì)外揭曉：其中24個(gè)省份公布了責(zé)任清單，17個(gè)省份公布了市縣兩級(jí)政府部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單。仔細(xì)梳理各級(jí)政府頒發(fā)的權(quán)力清單，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容多是圍繞城市行政管理權(quán)力的運(yùn)行，鮮有與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民緊密相關(guān)的宅基地管理方面內(nèi)容。農(nóng)村宅基地管理是政府行政管理職能的重要組成部分，不僅關(guān)涉三農(nóng)問題，直接影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而且牽動(dòng)全局，對(duì)全面建成小康社會(huì)具有深遠(yuǎn)意義。然而，農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度雖極為重要，現(xiàn)實(shí)中卻難以落地生根。彌補(bǔ)政府宅基地管理權(quán)力清單制度的缺位，是當(dāng)前中國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的迫切任務(wù)，是推進(jìn)全面深化改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代需求。

一、農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度構(gòu)建應(yīng)與新時(shí)代黨和國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略緊密相系

任何具體政策的制定，都需要立足宏闊的時(shí)代背景，主動(dòng)服務(wù)黨和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的構(gòu)建，首先必須深刻領(lǐng)悟習(xí)近平總書記的十九大報(bào)告精神，保證新制度與新時(shí)代黨和國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略緊密相系。

農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度建設(shè)涵蓋全面深化體制改革與鄉(xiāng)村振興，這兩個(gè)領(lǐng)域都是新時(shí)代黨和國(guó)家的關(guān)注焦點(diǎn)和宏觀戰(zhàn)略。全面深化改革是黨和政府的實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興的重要路徑和發(fā)展方向。2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)明確指出應(yīng)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。”2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中再次提出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式”。三農(nóng)問題，一直是歷屆政府關(guān)心的焦點(diǎn)。十九大報(bào)告習(xí)近平總書記適時(shí)提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，再次明確將三農(nóng)問題作為國(guó)計(jì)民生的根本，作為全黨工作的重中之重。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再度聚焦三農(nóng)問題。中央一號(hào)文件為政府宅基地管理提供工作指南與基本綱領(lǐng)：文件提出加快修改土地管理相關(guān)法律，系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，進(jìn)而不斷完善整個(gè)農(nóng)村土地利用管理政策體系。在涉及宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，明確指出將以往的“一地兩權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙坏厝龣?quán)”?！耙坏貎蓹?quán)”，指宅基地所有為集體共有，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶個(gè)人所有?！耙坏厝龣?quán)”則指宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)分置。對(duì)于所有權(quán)，集體共有性質(zhì)保持不變。為了維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，農(nóng)戶合法取得宅基地的資格權(quán)給予保障，加快宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。準(zhǔn)許宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)的合法流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格禁止逆城市化現(xiàn)象，堅(jiān)決打擊宅基地的違規(guī)非法交易。

新制度建設(shè)若想擁有生命力，必須妥善處理好局部與整體之間的關(guān)系。服務(wù)大局，服務(wù)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略是構(gòu)建農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度的首要關(guān)切點(diǎn)。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的建設(shè)，需要緊緊圍繞黨和國(guó)家深化行政體制改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這兩大重要發(fā)展戰(zhàn)略。在全面深化改革領(lǐng)域，深刻領(lǐng)悟黨的十九大精神，將政府宅基地權(quán)力清單制度的建構(gòu)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，以建設(shè)人民滿意政府為主要目的，把權(quán)力真正關(guān)入制度的牢籠，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。農(nóng)村宅基地管理直接關(guān)系三農(nóng)問題，是當(dāng)前農(nóng)村深化改革的切入點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從戰(zhàn)略角度闡釋了未來鄉(xiāng)村發(fā)展的宏觀藍(lán)圖，2018年中央一號(hào)文件則從政策層面論述了中央政府的具體行動(dòng)，兩者都鮮明指出要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是農(nóng)村宅基地管理改革。農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度的構(gòu)建必須以新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)思想，以貫徹2018年黨中央一號(hào)文件為基本綱領(lǐng)，突出市場(chǎng)配置的重要性，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性相結(jié)合。亦只有如此，才能真正推動(dòng)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等多層面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度構(gòu)建需將保障農(nóng)民權(quán)益作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

農(nóng)村宅基地制度建立的初衷是確保農(nóng)民“居者有其屋”，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民最低限度的福利保障。隨著工業(yè)化、城市化如火如荼地鋪展，為了防止農(nóng)民進(jìn)城后因房?jī)r(jià)高企而不能真正融入城市，同時(shí)又因?yàn)檎氐膯适Р荒軞w鄉(xiāng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地流通實(shí)行嚴(yán)格的限制，進(jìn)而最終保證農(nóng)民可進(jìn)可退，有效地避免“城市貧民窟”的出現(xiàn)。可見，嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，是為了保障農(nóng)民權(quán)益，保障其“住”的最基本權(quán)利。權(quán)力清單制度的設(shè)計(jì)是為了限制權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，根本目的也是為了保障人民的合法權(quán)益。作為農(nóng)村宅基地制度和權(quán)力清單制度的創(chuàng)新，毋庸置疑，農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是通過對(duì)政府宅基地管理領(lǐng)域權(quán)力的限制，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，無論是天津“宅基地?fù)Q房”模式、嘉興“兩分兩換”模式，還是上海的“宅基地置換”模式，都是以政府為主導(dǎo)行政色彩強(qiáng)烈，同時(shí)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督體制。政府為主導(dǎo)，固然可以保證農(nóng)村宅基流轉(zhuǎn)的效率，但是，政府的過度干預(yù)也往往會(huì)引發(fā)農(nóng)民權(quán)益受損。首先，在宅基地流轉(zhuǎn)過程初期，農(nóng)民的自主權(quán)益沒有得到充分尊重。為了實(shí)現(xiàn)宅基地的高效率流轉(zhuǎn)，某些地方政府甚至憑借其手中權(quán)力強(qiáng)行要求農(nóng)民參與，而對(duì)農(nóng)民所承諾的補(bǔ)償方案又因種種原因不能完全兌現(xiàn)。在宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，政府主導(dǎo)整個(gè)運(yùn)作過程，不僅決策宅基地退出機(jī)制，而且控制分配土地的增值收益，作為利益直接相關(guān)方農(nóng)民基本上處于弱勢(shì)狀態(tài)，沒有知情權(quán)，更無參與權(quán)，正常權(quán)益與合法訴求時(shí)常得不到滿足。據(jù)2003年第32期《改革內(nèi)參》報(bào)道，2002年農(nóng)民征地補(bǔ)償大約為1.5-3.5萬元左右，而當(dāng)年全國(guó)土地使用權(quán)拍賣每畝則為35.67萬元。部分地區(qū)的對(duì)比更加刺眼，如2002年南京農(nóng)民征用土地補(bǔ)償價(jià)位8-20萬之間，而經(jīng)政府轉(zhuǎn)手拍賣，價(jià)格竟高達(dá)120-980萬元。

由于特殊國(guó)情的制約，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式形成了某些既得利益集團(tuán)。為了維護(hù)原有制度，繼而保證利益的持續(xù)輸送，既得利益集團(tuán)也不愿創(chuàng)新當(dāng)前農(nóng)村的宅基地管理制度。農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度的構(gòu)建，就是要從制度上明確政府的權(quán)限，清晰規(guī)定政府在宅基地管理中什么可以為，什么不可為，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由運(yùn)行有效地減少流轉(zhuǎn)過程中的隱形成本，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用，權(quán)為民謀福。還需指出，近年來，由于利益驅(qū)使和規(guī)避監(jiān)管，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)以隱形的方式存在，這種違法行為滿足了部分農(nóng)民的短時(shí)利益，但違背了全體農(nóng)民的根本利益。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的建設(shè)是保障全體農(nóng)民的根本權(quán)益，而非部分農(nóng)民的違法利益。

三、農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度構(gòu)建亟待補(bǔ)齊配套法律法規(guī)嚴(yán)重缺失的制度短板

依法治國(guó)是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的基本路徑。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的構(gòu)建，亦需要相關(guān)配套制度，特別是法律制度的豐富與完善。

權(quán)力清單制度自2005年探索實(shí)踐以來，積累了不少有益經(jīng)驗(yàn)，中央還出臺(tái)了相應(yīng)的《指導(dǎo)意見》。權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)在于限制權(quán)力，是一次深具中國(guó)特色的行政管理色彩強(qiáng)于法律強(qiáng)制要求的自我變革。雖然制度定位為行政自覺優(yōu)于法律強(qiáng)制，但是，作為新生事物，還處于成長(zhǎng)階段，由于缺乏配套法律法規(guī)建設(shè)，很容易變形走樣，違背初衷。

進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形勢(shì)發(fā)生諸多新形勢(shì)、新變化，但相關(guān)法律建設(shè)卻相對(duì)滯后，當(dāng)前調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)包括《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等都不能反映當(dāng)前的變化。地方出于自身的考慮，相繼出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)，但缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一法律法規(guī)引導(dǎo)。法律的漏洞和缺失，不僅導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)常發(fā)生，而且解決糾紛的成本增大，甚至為某些集體以“公益”之名侵害農(nóng)民利益提供便利。不僅農(nóng)村土地法律制度建設(shè)滯后，有些法律之間甚至還出現(xiàn)了相互抵觸的內(nèi)容。例如，《中華人民共和國(guó)憲法》在土地征收的前提條件方面，即同《土地管理法實(shí)施條例》、《征用土地公告辦法》等明顯沖突，《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》又對(duì)土地流轉(zhuǎn)態(tài)度不同。

另外，由于法律滯后的限制，導(dǎo)致當(dāng)前統(tǒng)一的土地市場(chǎng)仍未建立，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)缺乏，價(jià)格難以衡量。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，信息嚴(yán)重不對(duì)稱，同時(shí)又缺乏專業(yè)知識(shí)，很難在隱秘流轉(zhuǎn)中保障自己的利益。政府宅基地管理權(quán)力清單制度建設(shè)應(yīng)該法律先行，不僅要將權(quán)力清單制度納入到地方法規(guī)之中，充分體現(xiàn)人民的意志，而非本級(jí)行政機(jī)關(guān)的想法，還需豐富完善宅基地土地相關(guān)制度，保證政府能夠有法可依，進(jìn)而做到有法必依。

四、農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度構(gòu)建不可忽視市場(chǎng)在資源配置中的決定地位

農(nóng)村宅基地制度雖然具有生存保障功能，是農(nóng)民最低限度的福利，但由于同時(shí)具備財(cái)產(chǎn)屬性，所以又需要追求價(jià)值效率。隨著城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村宅基地的生存保障功能漸趨弱化，兩億多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工則是明顯佐證。同時(shí)，鑒于溫飽問題的解決，小康成為新的時(shí)代命題，農(nóng)民對(duì)價(jià)值效率的追求日益凸顯。歷史的實(shí)踐已經(jīng)證明，現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)一種最富有效率的生產(chǎn)要素配置，就必須通過市場(chǎng)化的方式配置。

由于不能通過合法市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)高效資源配置，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)冰火兩重天的現(xiàn)狀。一方面，某些偏遠(yuǎn)區(qū)域或者農(nóng)業(yè)大縣農(nóng)村宅基地大量閑置，嚴(yán)重浪費(fèi)農(nóng)村土地資源，另一方面，城市附近，特別是大城市附近郊區(qū)形成了較大規(guī)模的隱形交易市場(chǎng)。宅基地大量閑置，是農(nóng)民進(jìn)城的必然結(jié)果。中國(guó)的很多農(nóng)村，特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村甚至呈現(xiàn)出“空心村”、“空心戶”現(xiàn)象。宋偉等通過對(duì)24個(gè)省162個(gè)行政村的宅基地閑置率展開調(diào)查，指出全國(guó)村莊平均空心率為10.15%，其中東部最高，為14.82%，西部最低，為7.15%。國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)韓康也指出：“根據(jù)我們看到一些省市和縣級(jí)單位的調(diào)研，大致估算在10-15%左右?！迸c“空心化”現(xiàn)象相反的，則是部分農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)日趨火熱，而且形成一個(gè)規(guī)模龐大的隱形市場(chǎng)。農(nóng)村宅基地的隱形流轉(zhuǎn)則形式多樣：包括房屋買賣（小產(chǎn)權(quán)房買賣）、房屋出租（宅基地使用權(quán)的變相流轉(zhuǎn)）、房屋贈(zèng)與（若贈(zèng)與本村村民則違反“一戶一宅”的原則）、房屋抵押等。有調(diào)查統(tǒng)計(jì)，北京附近的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的隱形買賣占宅基地總數(shù)的十分之一，“小產(chǎn)權(quán)”項(xiàng)目甚至占整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的18%。深圳市宅基地隱形流轉(zhuǎn)更是相當(dāng)普遍，“小產(chǎn)權(quán)”房甚至占全市住房總量的 49%。

無論是“空心村”還是隱形流轉(zhuǎn)，都沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置?！翱招拇濉币馕吨恋刭Y源的巨大浪費(fèi)，“空心村”的外出農(nóng)民無法將手中的宅基地資源變現(xiàn)，只能選擇空置，甚至荒棄。隱形流轉(zhuǎn)既反映出當(dāng)前宅基地管理領(lǐng)域的問題，也不能受法律制度保護(hù)，交易安全無法保障，而且破壞中國(guó)正常房地產(chǎn)秩序，加劇了部分區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)地的流失。

雖然全國(guó)多個(gè)省份紛紛開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)形式，至今依然缺乏一個(gè)相對(duì)自由的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建立農(nóng)村宅基地交易所、逐步放開農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)可以有效提高土地流轉(zhuǎn)效率，優(yōu)化資源配置，切實(shí)保障農(nóng)民的根本權(quán)益，是十九大之后農(nóng)村宅基地管理的發(fā)展方向。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的建構(gòu)，需要關(guān)注農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的發(fā)展潮流和方向，尊重市場(chǎng)在資源配置中的主體地位，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，厘清市場(chǎng)與政府的邊界，以清單制度來保障宅基地流轉(zhuǎn)擁有一個(gè)高效、公平的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化。

五、農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度構(gòu)建要完善對(duì)政府行為的監(jiān)察追責(zé)機(jī)制

政府宅基地管理權(quán)力清單制度出臺(tái)之后，如若政府出現(xiàn)違規(guī)行為如何處理？同時(shí)，如何規(guī)避政府既是規(guī)則制定者又是規(guī)則執(zhí)行者的角色尷尬？這就需要在政府宅基地管理權(quán)力清單制度構(gòu)建的過程中完善、健全對(duì)政府行為的監(jiān)察和追責(zé)。

清單之內(nèi)的不作為與清單之外的亂作為是十幾年來某些地方推行權(quán)力清單制度建設(shè)的弊端，甚至出現(xiàn)一些違法違規(guī)現(xiàn)象。例如，“暫停實(shí)施或取消本不屬于本級(jí)行政權(quán)力的行政執(zhí)法項(xiàng)目”或者“越權(quán)下放或整合某些具體行政執(zhí)法項(xiàng)目。”之所以出現(xiàn)這樣的情形，即是監(jiān)察問責(zé)機(jī)制的缺位。權(quán)力制度清單沒有相關(guān)的“責(zé)任清單”，沒有嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，很可能淪為一紙空文。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的設(shè)計(jì)，不僅僅應(yīng)該包括政府權(quán)力的清單，更應(yīng)該包含政府不能完成任務(wù)的“罰單”和民眾的“權(quán)利清單”。為此，也有學(xué)者提出了建設(shè)性意見，即“權(quán)力清單制度的鞏固，可內(nèi)嵌于地方的協(xié)商式民主政治建設(shè)。權(quán)力清單制度中對(duì)于權(quán)力行使的運(yùn)行流程規(guī)范，可與協(xié)商式民主建設(shè)的工作有機(jī)整合，形成聯(lián)動(dòng)?！弊鳛檗r(nóng)村宅基地管理與權(quán)力清單制度的創(chuàng)新，筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度必然能實(shí)現(xiàn)1加1大于2的實(shí)效。