農(nóng)業(yè)部事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)業(yè)務(wù)探討

審計(jì)一處課題組

2010年，中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，首次明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象包括黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。2014年，中央七部委印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》明確“對(duì)地方黨委與政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部、黨政工作部門、高等院校等單位的黨委與行政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，企業(yè)法定代表人與不擔(dān)任法定代表人的董事長、總經(jīng)理、黨委書記等企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以同步組織實(shí)施，分別認(rèn)定責(zé)任，分別出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果報(bào)告。”2015年，兩辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及其相關(guān)配套文件，要求堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋。為此，2016年我部在開展部屬事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)，首次對(duì)專職黨委書記開展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！包h政同責(zé)、同責(zé)同審”是審計(jì)制度改革的一個(gè)有力突破，對(duì)我們來說是一種創(chuàng)新，如何在探索中規(guī)范這一新的審計(jì)形式十分必要。

一、事業(yè)單位黨政同審的必要性

(一)黨政同審是現(xiàn)實(shí)需要

習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，要“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”。從當(dāng)前我部的實(shí)際情況看，重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用，即“三重一大”事項(xiàng)關(guān)系到一個(gè)單位的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，事關(guān)職工的切身利益，必須經(jīng)集體討論做出決定，很多決策都是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一起做出的；從審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)揭示的財(cái)政資金使用、重要政策落實(shí)、重大項(xiàng)目建設(shè)等方面存在的問題，行政領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任，專職書記也有責(zé)任。如果黨政不同責(zé)、不同審，當(dāng)初決策的事項(xiàng)就很難深入審計(jì)下去，存在的問題就很難追究到具體責(zé)任人，審計(jì)監(jiān)督也就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋也就失去了實(shí)質(zhì)意義。從現(xiàn)實(shí)情況看，在推動(dòng)中央重大決策部署貫徹落實(shí)，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展過程中，黨政負(fù)責(zé)人都承擔(dān)著重大責(zé)任，而且黨委書記承擔(dān)更大的責(zé)任。

(二)黨政同審是政治體制需要

《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》規(guī)定:堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出了明確要求，就是黨委書記和行政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行同步審計(jì)。在以前的審計(jì)工作中，由于黨委書記一般情況下兼任行政領(lǐng)導(dǎo)，因而很少對(duì)黨委書記進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)也多是針對(duì)行政一把手。近幾年，由于事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)分設(shè)，有的事業(yè)單位黨委書記不再兼任行政領(lǐng)導(dǎo)，這就對(duì)審計(jì)程序提出新要求。如果只對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審計(jì)，很顯然，審計(jì)不包含黨委書記，形成了對(duì)單位“二把手”進(jìn)行審計(jì)的現(xiàn)象。

(三)黨政同審是全覆蓋需要

近年來，我部主要是對(duì)事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使得審計(jì)監(jiān)督存在一定盲區(qū)。實(shí)行“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”的原則，可以使這個(gè)問題得到較為可行并且穩(wěn)妥的解決。實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”的原則，才能更好地以“人的全覆蓋”為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋提供保障，也才能更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

二、事業(yè)單位黨政同審的難點(diǎn)

2016年至2017年，我部共對(duì)29個(gè)部屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部開展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，涉及35位領(lǐng)導(dǎo)干部，其中有全國農(nóng)業(yè)展覽館、農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、全國畜牧總站(中國飼料工業(yè)協(xié)會(huì))4個(gè)單位是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)。審計(jì)過程中，按照“黨政同責(zé)，同責(zé)同審”的原則進(jìn)行，但也發(fā)現(xiàn)還存在不少需要探討和解決的難點(diǎn)問題。

(一)時(shí)間不統(tǒng)一

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，各單位黨委書記與行政負(fù)責(zé)人的任期往往不一致，有的黨委書記在任期限早于行政負(fù)責(zé)人在任期限，或者反之，導(dǎo)致了對(duì)審計(jì)起止時(shí)間的選擇有著不一樣的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)影響到審計(jì)范圍的確定，進(jìn)而影響到審計(jì)質(zhì)量。如全國畜牧總站(飼料協(xié)會(huì))站長李希榮的任期是2010年11月至2016年4月，但黨委書記何新天的任期是2006年2月至2016年4月，任期相差近5年。有的問題在前任站長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告已披露，如何重新認(rèn)定成為難題。

(二)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致

審計(jì)評(píng)價(jià)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的核心，正確、客觀的審計(jì)評(píng)價(jià)能夠有效地規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來，雖然國家出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)和規(guī)章制度，規(guī)定了審計(jì)的內(nèi)容、對(duì)象、范圍等，但是，沒有明確同步審計(jì)的具體實(shí)施程序和標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)評(píng)價(jià)更是缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系，導(dǎo)致審計(jì)人員難以做出客觀、全面的審計(jì)評(píng)價(jià)，使審計(jì)結(jié)果難以運(yùn)用到領(lǐng)導(dǎo)干部的工作考核上來。

(三)經(jīng)濟(jì)責(zé)任難界定

我部事業(yè)單位類型不同，黨政領(lǐng)導(dǎo)的角色定位、工作職責(zé)與分工也各不相同，有實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位，也有實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位。如全國農(nóng)業(yè)展覽館屬于社會(huì)公益性文化事業(yè)單位，其黨委書記是單位一把手，是領(lǐng)導(dǎo)核心和決策者，館長是決策執(zhí)行者；但兩者參與的決策和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也存在著重疊或交叉的部分，使得在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出現(xiàn)問題時(shí)，很難界定兩者之間的責(zé)任，誰負(fù)直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或主管責(zé)任，加大了審計(jì)人員的工作量和經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定難度。目前，國家法律法規(guī)或規(guī)章制度雖然對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策的一些事項(xiàng)做了一些規(guī)定，但都是比較籠統(tǒng)的概括，相關(guān)概念界定模糊以及實(shí)際可操作性不強(qiáng)。

(四)審計(jì)內(nèi)容不明確

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)，審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)職責(zé)和義務(wù)的履行情況為限。目前，中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的有關(guān)政策規(guī)定主要是2010年印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》(中辦發(fā)〔2010〕32號(hào))和2014年印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》(審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號(hào))，但文件僅對(duì)地方黨政負(fù)責(zé)人的審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定，對(duì)企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人的審計(jì)內(nèi)容沒有與行政負(fù)責(zé)人(或法定代表人)進(jìn)行區(qū)分，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作職責(zé)融為一體、密不可分，對(duì)雙方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)如何確定各自的審計(jì)內(nèi)容成為難點(diǎn)。

三、我部在黨政同審中所進(jìn)行的有益探索

根據(jù)部人事勞動(dòng)司的安排，從2016年起，我部首次將事業(yè)單位專職黨委書記納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，在黨政同審方面進(jìn)行了初步嘗試和探索。

一是在審計(jì)模式上，按照“同期進(jìn)點(diǎn)、全面鋪開、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，將專職黨委書記、行政負(fù)責(zé)人同時(shí)納入審計(jì)范圍，作為一個(gè)整體項(xiàng)目，同時(shí)審計(jì)、同時(shí)報(bào)告，按審計(jì)對(duì)象出具不同的審計(jì)報(bào)告。按照誰主管誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)、誰主持誰負(fù)責(zé)、誰簽批誰負(fù)責(zé)的原則，科學(xué)劃分和評(píng)價(jià)黨、政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為組織部門監(jiān)督和考察干部提供了重要依據(jù)。

二是在審計(jì)內(nèi)容上，初步確定將“三重一大”決策及執(zhí)行情況、業(yè)務(wù)分管領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任落實(shí)情況、個(gè)人遵守廉潔自律有關(guān)規(guī)定情況作為黨委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容。

三是在審計(jì)整改上，將對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題下達(dá)給所在單位，要求對(duì)審計(jì)查出問題逐一分解落實(shí)，并要求有關(guān)單位高度重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真加以整改，深入查找原因，不斷完善相關(guān)制度。這為審計(jì)整改工作全面鋪開和審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用提供了重要保障。

四、加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)的思考和對(duì)策

(一)科學(xué)確定審計(jì)時(shí)限，統(tǒng)一審計(jì)期間

開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)，要科學(xué)合理地確定審計(jì)覆蓋期間，統(tǒng)一專職黨委書記及行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)間，有利于清楚地區(qū)分兩者之間任職期間的責(zé)任。同時(shí)，也要明確審計(jì)截止時(shí)間，防止審計(jì)時(shí)間跨度長，給審計(jì)工作的開展帶來更多的困難。

(二)合理確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，科學(xué)界定責(zé)任

任何評(píng)價(jià)都有高有低、有優(yōu)有劣，這就涉及一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有了標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)論才能恰當(dāng)。在審計(jì)評(píng)價(jià)上應(yīng)注重“三權(quán)一廉”“五大責(zé)任”。突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、政策執(zhí)行權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)以及廉潔從政(從業(yè))情況即領(lǐng)導(dǎo)干部“三權(quán)一廉”情況的評(píng)價(jià)，實(shí)事求是、客觀公正、科學(xué)合理地界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任中的事業(yè)發(fā)展責(zé)任、依法行政責(zé)任、科學(xué)決策責(zé)任、經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任、勤政廉政責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約和監(jiān)督，進(jìn)一步深化和推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)工作。

如前所述，由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自所履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任具有共同的責(zé)任也有不同的責(zé)任，在同和不同之間很難清晰地做出界定和劃分。在同步審計(jì)中，對(duì)事業(yè)單位專職黨委書記是一把手的責(zé)任界定按照如下思路進(jìn)行:共同參與且經(jīng)集體研究決定導(dǎo)致發(fā)生的問題，黨委書記應(yīng)負(fù)主要責(zé)任；分別召集且經(jīng)集體研究或未經(jīng)集體研究決定導(dǎo)致發(fā)生的問題，按照責(zé)任主體，劃分黨委書記及行政負(fù)責(zé)人各自應(yīng)負(fù)的相應(yīng)責(zé)任；對(duì)決策執(zhí)行中發(fā)生的問題，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，但是，由黨委書記直接組織實(shí)施或授意執(zhí)行發(fā)生的問題，黨委書記應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；黨委書記及行政負(fù)責(zé)人強(qiáng)令、指使、縱容、包庇下屬單位及其有關(guān)人員發(fā)生的問題，按照責(zé)任主體劃分各自相應(yīng)的責(zé)任。

(三)促進(jìn)制度建設(shè)，提高規(guī)范化水平

目前，我部事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)”也在有序推進(jìn)。在審計(jì)的內(nèi)容上，也從最初的以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部遵守經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況，制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況，以及遵守有關(guān)廉政規(guī)定情況。建立完善的經(jīng)濟(jì)責(zé)任法律規(guī)范體系，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)范化進(jìn)程和法制化水平當(dāng)務(wù)之急。我們需要在審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上盡快建立完善我部“黨政同審”的審計(jì)實(shí)施辦法，進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，分別確定黨委和行政的責(zé)任，從總體上和具體審計(jì)類型上對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在實(shí)踐操作中的指導(dǎo)原則、審計(jì)程序、審計(jì)級(jí)別、重點(diǎn)內(nèi)容、組織實(shí)施、成果運(yùn)用等方面予以詳細(xì)規(guī)范。針對(duì)不同事業(yè)單位類型黨政領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和權(quán)限，在審計(jì)程序、審計(jì)方法、責(zé)任認(rèn)定、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)等方面形成具有差異性操作規(guī)范。以便在統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步突出審計(jì)重點(diǎn)，提升審計(jì)質(zhì)量。