規(guī)范和加強農業(yè)農村部部屬事業(yè)單位國有資產管理工作

蔡 琳

一、事業(yè)單位國有資產管理的內涵

(一)事業(yè)單位國有資產的概念

國有資產是法律上確定為國家所有并能為國家提供經濟和社會效益的各種經濟資源的總和。國家是國有資產所有權的唯一主體。事業(yè)單位國有資產是指由事業(yè)單位占有使用的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，包括:國家撥給行政事業(yè)單位的資產，事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接收捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。按存在的形態(tài)不同，可分為流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。

(二)事業(yè)單位國有資產管理的主要內容

1.資產配置。是指財政部門、主管部門、事業(yè)單位等根據單位履行職能的需要，按照國家有關法律、法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)定的程序，通過購置或者調劑等方式為行政事業(yè)單位配備資產的行為。事業(yè)單位購置納入政府采購范圍的資產，依法實施政府采購

農業(yè)農村部事業(yè)單位2016年國有資產分類占比情況。

2.資產使用。包括資產自用、對外投資和出租、出借等。事業(yè)單位應當建立健全國有資產使用管理制度，規(guī)范使用行為，做好使用管理工作，充分發(fā)揮國有資產的使用效益，保障國有資產的安全完整，防止國有資產使用中的不當損失和浪費。

3.資產處置。是指事業(yè)單位國有資產產權的轉移及核銷。包括各類國有資產的無償調撥(劃轉)、對外捐贈、出售、出讓、轉讓、置換、報損報廢、貨幣性資產損失核銷等。

4.其他基礎性工作。主要包括事業(yè)單位資產清查、資產核實、產權登記、資產評估等配套基礎性工作，與資產配置、使用、處置三個基本環(huán)節(jié)構成了事業(yè)資產管理的內容體系。

(三)事業(yè)單位國有資產管理制度體系

這些制度體系，全面規(guī)范了資產配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)的管理，構建了從資產配置、使用到處置全過程的有效監(jiān)管體系，標志著我國行政事業(yè)單位國有資產管理工作進入了一個嶄新的階段——建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業(yè)務流程，著力構建更加符合行政事業(yè)單位運行特點和國有資產管理規(guī)律、從“入口”到“出口”全生命周期的國有資產管理體系。

二、農業(yè)農村部事業(yè)單位國有資產管理存在的問題

(一)國有資產管理制度執(zhí)行方面的問題

1.制度建設方面:沒有制定符合現行規(guī)定的國有資產管理辦法；只制定固定資產管理辦法而沒有制定國有資產管理辦法。

2.資產配置方面:資產配置超預算；采購資產不符合相關的配置標準，即超標準配置資產。

3.資產使用方面:財務賬和資產賬賬賬不符；賬實不符；固定資產未全部粘貼標簽；資產管理信息系統(tǒng)填報不規(guī)范；房屋出租未履行審批或備案程序；房屋出租未實施公開招租；房屋出租合同簽訂不規(guī)范等。

4.資產處置方面:資產處置未履行審批備案手續(xù)；資產處置程序不規(guī)范，處置收入未上繳中央國庫。

5.事業(yè)單位所辦企業(yè)管理方面:事業(yè)單位長期投資賬面金額數與所辦企業(yè)實收資本不符；事業(yè)單位對所辦企業(yè)管理責任落實不到位，未能有效行使出資人職責。

6.會計基礎工作方面:無形資產入賬不規(guī)范。

(二)政府采購制度執(zhí)行方面的問題

主要包括:無預算、超預算采購；限額以上事項未規(guī)范執(zhí)行分散采購；個別品目未執(zhí)行政府集中采購；政府采購計劃管理系統(tǒng)錄入不規(guī)范等。

產生上述問題的原因主要是:

(一)對國有資產管理重要性認識不足

部分事業(yè)單位仍存在“重錢輕物”“重購置輕管理”的思想，對國有資產管理重視程度不夠，資產管理意識淡薄，不利于國有資產管理精細化水平的提高。

(二)資產管理人員配備不強

部分事業(yè)單位負責國有資產管理的人員素質和業(yè)務水平不高，對新出臺的一些制度和管理辦法理解不到位，具體工作落實不夠認真、不夠細致，精細化管理意識缺乏，個別單位頻繁更換資產管理崗位人員，新接手人員短期內無法勝任工作，也不注重與業(yè)務部門、財務部門溝通，導致許多工作無法規(guī)范運行。

(三)對所辦企業(yè)監(jiān)管不夠

目前，一些事業(yè)單位未制定所辦企業(yè)的管理辦法，也未對企業(yè)實施績效考核。企業(yè)管理者參與企業(yè)經營管理的積極性不高，個別企業(yè)缺乏市場競爭力，導致企業(yè)經營效益不佳，投資收益率極低，甚至虧損，對事業(yè)單位投資無法有效實現經濟回報。

(四)政府采購管理不規(guī)范

一些事業(yè)單位負責政府采購的人員對政府集中采購、分散采購、政府采購計劃管理系統(tǒng)填報等工作不夠重視，對應執(zhí)行政府采購的事項自行采購；一些事業(yè)單位對政府采購工作缺乏統(tǒng)一管理，沒有設立政府采購的管理部門，各業(yè)務部門和財務部門溝通不暢，互相推諉，影響了政府采購的規(guī)范執(zhí)行。

三、推行國有資產管理績效考核的必要性分析

事業(yè)單位國有資產是不以營利為目的，既不參與市場經營，也不參與生產經營流通過程，其管理的目標在于防止國有資產流失，維護國家財產權益，努力提高資產管理效率，促進單位任務的圓滿完成和各項社會事業(yè)的發(fā)展。

(一)事業(yè)單位國有資產管理要實現的主要目標

1.保障履職。充分發(fā)揮事業(yè)單位資產在單位履行職能方面的物質基礎作用，有效保障單位運轉和提供公共服務的需要。

2.配置科學。事業(yè)單位資產配置的范圍符合公共財政的要求；資產配置標準科學合理；根據事業(yè)單位職能、資產配置標準、資產存量情況以及資產使用績效細化資產配置預算。

3.使用有效。事業(yè)單位資產日常管理制度完善，單位資產得到有效維護和使用；資產共享共用機制合理，實現使用效益最大化；對資產出租、出借和長期投資行為及其收益實現有效監(jiān)管。

4.處置規(guī)范。有效遏制隨意處置資產的行為，防止處置環(huán)節(jié)國有資產的流失；建立完善的資產處置交易平臺和重大資產處置公示制度，引入市場機制，實現資產處置的公開化、透明化；規(guī)范資產處置收入管理。

(二)推行國有資產管理績效考核的必要性

2014年至2016年三年間，我部事業(yè)單位資產占比均在96%以上，事業(yè)單位擁有如此龐大的國有資產，管好用好事業(yè)單位國有資產顯得尤為重要，也預示著事業(yè)單位國有資產管理開始進入一個新的發(fā)展方向——績效管理，必須研究出建立資產安全性、完整性和使用有效性的考核方法、考核標準和考核機制，對其實行績效考核。

建立國有資產績效考核體系，就是運用定性指標和定量指標相結合的辦法對國有資產進行評價考核，有利于科學、全面地評價資產管理效能。對事業(yè)單位國有資產進行績效評價，考核事業(yè)單位的國有資產能否充分利用、有無閑置不用的，盡可能客觀真實地反映國有資產的運用狀況，從而優(yōu)化國有資產的配置，提高國有資產的使用效率。加強事業(yè)單位國有資產績效考核的工作，是做好國有資產管理工作的有效措施，事業(yè)單位通過對國有資產管理的績效考核結果分析，有利于掌握國有資產管理的情況，及時調整管理方式，促進資產管理水平的提高。

四、依托國有資產績效考核規(guī)范和加強部屬事業(yè)單位國有資產管理

事業(yè)單位國有資產管理績效的實現，體現為社會公共服務質量的提高。事業(yè)單位國有資產績效主要表現為社會效益、生態(tài)效益，絕大部分資產效益無法直接用貨幣來衡量與反映，因此，事業(yè)單位國有資產管理績效考核指標體系的設計具有一定的技術難度。

(一)國有資產績效考核指標應考慮的主要內容

1.對國有資產基礎管理的績效考核。國有資產基礎管理的績效考核是指對國有資產的基礎性管理工作進行績效考核，從而加強國有資產的基礎管理。首先，要建立完善的國有資產管理體制，設置專門的國有資產管理部門來進行資產的管理，將國有資產的管理職責予以明確，并將資產管理的責任落實到個人。其次，要加強國有資產管理制度建設的績效考核。要對于資產管理制度的建設予以考核，建立資產管理、采購、監(jiān)督、處置等制度，對于制度的建設、監(jiān)督和執(zhí)行情況分開予以考核評分。

2.對國有資產過程管理的績效考核。事業(yè)單位要加強對國有資產過程管理，提高資產管理的效率和質量。首先，要對于資產的配置情況進行績效考核。資產配置包括資產的年度預算編制、年度配置計劃和專項經費的使用，資產配置是否合理科學以及符合相關規(guī)定，大型設備等資產配置是否經過科學合理的論證并編制可行性報告，資產采購的過程是否合乎規(guī)定等。其次，要對于資產的自用管理進行績效考核。資產的自用管理包括國有資產的采購、登記、驗收、入庫、領用、保管、處置等制度的落實情況，大型設備的管理以及使用狀況，單位要對于這些工作進行嚴格的績效考核。最后，對于資產的出租、出借以及投資等管理情況進行績效考核。要將事業(yè)單位國有資產的出租、出借、投資論證、風險評估以及主管部門審批狀況，國有資產的保值增值狀況等進行分項考核。

3.國有資產信息化管理的績效考核。隨著事業(yè)單位國有資產管理的規(guī)模和難度越來越大，對于國有資產進行信息化管理已經成為資產管理的必然趨勢，因此，單位要將國有資產的信息化管理納入績效考核的內容中來，促進國有資產的信息化管理。首先，要對于信息化系統(tǒng)的建立和使用狀況進行績效考核。對于系統(tǒng)建立的初始化情況、基礎信息的錄入情況等分開進行評分；其次，要對于資產的信息化管理情況進行績效考核；第三，對于國有資產的動態(tài)管理狀況(如出租出借、處置信息)等進行績效考核。

4.將績效考核與預算管理相結合?？茖W的預算管理制度對于事業(yè)單位的國有資產管理工作非常重要，事業(yè)單位可以將績效考核的環(huán)節(jié)全面的融入到預算管理制度中去，從而提高國有資產預算管理的效率，并提高國有資產管理的透明度。在每年的單位預算編制時，一定要根據國有資產占有和使用的情況，進行科學合理的計算和預測，使得預算編制能夠真實的反應國有資產的價值以及使用狀況，使得國有資產的管理能夠有科學的管理依據。另外，事業(yè)單位要對于預算的執(zhí)行情況進行績效考核，從而保證預算能夠有效的執(zhí)行，提高國有資產管理的效率。

(二)部屬事業(yè)單位國有資產管理績效考核指標體系分析

農業(yè)農村部部屬事業(yè)單位國有資產管理績效考核采取定量與定性相結合的方法，以規(guī)范資產管理、優(yōu)化資源配置、確保資產安全完整、提高資產利用率和使用效益為目標設計考核指標體系。

第一，在“制度建設及基礎工作”項目下的“資產管理相關制度建設——建立符合現行規(guī)定的資產管理制度”、“內部控制——明確資產管理領導分工制并設有獨立的資產管理機構”、“內部控制——制定崗位責任制度”、“內部控制——制定資產采購控制流程”體現出對國有資產基礎管理的績效考核。

第二，在“制度建設及基礎工作”項目下的“清查盤點情況”、“資產賬管理”、“固定資產標識管理情況”、“無形資產管理情況”，在“資產配置”項目下的“配置標準”、“政府采購”，在“資產使用”項目下的“資產自用管理情況”、“資產出租出借管理情況”、“長期投資及企業(yè)管理情況”、“大型儀器設備管理情況”，在“資產處置”項目下的“處置程序”、“處置收入”、“資產評估”，以及在“保值增值”項目下的“國有資產安全完整”、“國有資本保值增值”，體現出對國有資產過程管理的績效考核。

第三，在“制度建設及基礎工作”項目下的“信息系統(tǒng)——使用行政事業(yè)單位資產管理信息系統(tǒng)進行科學、規(guī)范、準確的資產日常管理”體現出國有資產信息化管理的績效考核。

第四，在“資產配置”項目下的“配置預算——相關資產采購按照批復的資產配置預算執(zhí)行”、“政府采購——嚴格按照政府采購預算實施采購”，體現出將績效考核與預算管理相結合。

從以上的分析可以看出，農業(yè)農村部的國有資產管理績效考核指標設計以原始數據的易取得性和評價指標的可比性為前提，堅持公平公正、程序規(guī)范、科學評價的原則，基本涵蓋了應該考慮的主要內容，有助于確定事業(yè)單位資產管理目標和資產使用效益的實現程度。同時，各項指標的考核和評分標準詳盡細致，使得績效考核打分有理有據、可操作性強。

2015年，農業(yè)農村部在國有資產保值增值檢查中，試行績效考核評分，自2016年起正式實行國有資產管理績效考核。國有資產管理績效考核相較于以前的國有資產保值增值檢查，考核內容更加全面，考核程序更加規(guī)范，考核評價更加客觀公正。在重點考評中，我們可以以考核指標體系為工作指南，按照考核內容分步實施考核并撰寫考核報告，考核發(fā)現的問題基本可以與考核評分表一一對應，相互核對，查遺補漏，通過實施國有資產管理績效考核，查找各單位在國有資產管理方面存在的問題和不足之處，研究提出整改意見，規(guī)范和加強部屬事業(yè)單位國有資產管理。

(三)進一步規(guī)范部屬事業(yè)單位國有資產管理的意見建議

首先，建議進一步完善國有資產管理績效考核指標體系。我部目前已經設計了比較完備的國有資產管理績效考核指標體系，但我們在考核的過程中，發(fā)現部分事業(yè)單位長期投資賬面額與所辦企業(yè)實收資本不一致；部分事業(yè)單位資產管理信息系統(tǒng)填報錄入內容不完整，未錄入資產出租出借情況、資產處置情況等信息；部分事業(yè)單位年初做大政府采購預算，但政采執(zhí)行情況與預算數相比差距很大，這些內容未在現有的指標體系中體現，我們建議據此進一步完善國有資產管理績效考核指標體系。

其次，建議進一步加強對國有資產管理績效考核結果的運用。規(guī)范部屬事業(yè)單位國有資產管理，最關鍵最核心的在于各單位的整改、落實、提高，因此，我們建議主管部門對各單位提出明確要求，重視國有資產管理工作，針對績效考核中查擺出的問題，進一步完善國有資產管理體制，加強國有資產管理人才隊伍建設，強化所辦企業(yè)管理，規(guī)范政府采購、資產出租出借和處置工作，切實提高部屬事業(yè)單位國有資產管理水平。

對國有資產管理進行績效考核，是時代發(fā)展的需要，更是可持續(xù)發(fā)展的需要。我們要從“入口關”(資產配置)——“使用關”(資產使用)——“出口關”(資產處置)，環(huán)環(huán)相扣地全面管理，以國有資產管理績效考核為依托加強和完善部屬事業(yè)單位國有資產管理工作。