政府與社會資本合作財政風險監(jiān)管研究

錢利明

摘要：政府與社會資本合作簡稱“ppp”，是社會發(fā)展進程中公共服務的一種創(chuàng)新機制。它是將政府公共管理和服務的職能與社會的資本以一種“合作關系”的模式結(jié)合起來，一方面實現(xiàn)社會資本利用率的提高，另一方面則彌補政府公共服務中資金的不足，從而實現(xiàn)雙方收益最大化。從這個過程中也可以看出，這個機制要想運行必然面臨著巨大的財務風險?；诖?，本文將對現(xiàn)階段我國PPP機制的財務風險監(jiān)管等問題進行深入分析和研究，以期促進我國PPP機制的不斷優(yōu)化發(fā)展。

關鍵詞：政府與社會資本合作；財政風險；財務監(jiān)管

前言

政府的公共服務角色決定了其要體現(xiàn)出“去利益化”的功能，那么如何在公共建設的過程中處理好債務問題就是政府項目建設的一個重要問題，而引入社會資本是一個必要的解決方式。目前我國的相關部門已經(jīng)頒布了文件對PPP中的相關財務管理工作進行有效規(guī)范，在實踐中還需要進一步具體針對風險問題實施必要措施處理好財政風險。

一、政府與社會資本合作財政風險管理的必要性

（一）PPP自身存在的高風險

現(xiàn)階段，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的PPP模式主要有共投項目公司、合理分攤風險等模式，但是無一例外地，這些模式都存在極為明顯的財政風險。造成這種現(xiàn)象的主要原因就是PPP中涉及多個財務主體，并且在資源投入和收益中存在一定的競爭要素。尤其是政府與社會資本主體本身存在的信息不對稱、溝通機制不暢等矛盾加劇了兩者之間的競爭關系。此外，政府項目的公共性與社會資本的私有性是雙方不可調(diào)和的資本矛盾，而雙方在合作中出現(xiàn)的有關風險問題就會形成對立性的立場，從而很容易導致風險的激化引起財政風險。

（二）當前法律與道德約束的“失靈”

PPP實際上是一種集專業(yè)化和綜合性為一體的項目共建模式，要想完成一個項目就要處理好各種問題，如建設主體、質(zhì)量檢測等重要問題。在這個過程中，法律不可能實現(xiàn)完全的覆蓋，而即使具有比較完備的法規(guī)和道德體系約束，在這個復雜的模式中，法律與道德約束很可能失靈。其中最主要的問題就是雙方對“契約精神”的認知差異。在現(xiàn)階段，我國法律法規(guī)中未能創(chuàng)建成熟的“信用體系”，政府更是由于自身的公共性很容易成為“強勢”的一方，其行政的手段就是對社會資本實施影響的最直接的手段。

（三）全國PPP項目數(shù)量不斷增多

我國PPP項目數(shù)量在不斷增多也加劇了財政的風險。政府出于社會治理的需要不斷增加公共建設的項目數(shù)量，這必然需要大量的社會資本參與其中，在PPP機制急速而又大規(guī)模推進實施的過程中，項目后期很容易出現(xiàn)財務風險，甚至是財務糾紛。甚至是有些地方政府為了提高項目的可視收益，利用利率約定、期限回購等“融資方式”推進PPP，最終的結(jié)果就很容易出現(xiàn)財務風險的不斷擴大。

二、政府與社會資本合作財政風險管理的措施

（一）我國PPP財政風險管理存在的問題

隨著我國PPP項目數(shù)量不斷增多，我國各個地區(qū)都采取了一系列的手段對其財務風險進行有效的監(jiān)管，成效比較明顯。但是從實踐上看，我國PPP財務風險監(jiān)管理工作還存在一定的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，缺乏具有專業(yè)操作性的行業(yè)規(guī)范。目前我國中央政策鼓勵PPP機制的推廣和實踐，但是更多的是對其可行性進行的規(guī)范，如宣傳示范、開放限制等，而對具體過程中的財務風險的監(jiān)管工作沒有一個明確規(guī)范。2015年財政部頒布了《政府和資本合作項目財政承受能力論證指引》，其中只是從整體上對財務風險控制的必要性進行了說明，但是對于要如何控制以及管理到何種程度的才算是符合標準的問題，該文件并沒有提及。也就是說，我國還未建立起專業(yè)化PPP財務風險監(jiān)管的行業(yè)規(guī)范，風險管理的界限、標準都不明確。

第二，PPP財務風險管理缺乏監(jiān)管主體，政策覆蓋率過低。從目前我國PPP推行實際看，我國財政部和國家發(fā)改委是規(guī)范制定、頒發(fā)的主管部門，而規(guī)范文件中并未對財務風險的監(jiān)管主體有明確的規(guī)定和責任劃分，更多的是體現(xiàn)政府規(guī)范“向下執(zhí)行”的力度，更談不上專家、技術(shù)人員、公眾等第三方主體的監(jiān)管和參與。同時，PPP項目的法律還沒有形成項目各個環(huán)節(jié)的覆蓋，很多專業(yè)性的環(huán)節(jié)度沒有明確的法律解釋。如在項目采購的環(huán)節(jié)上，如何對采購工作可能出現(xiàn)的財務風險和違法行為進行防范，目前的法律還沒有明確化的規(guī)定，這樣就很有可能帶來巨大的財產(chǎn)損失。

（二）政府與社會資本合作財政風險管理可行性措施

1.借鑒西方國家的相關管理經(jīng)驗

與英國、美國等西方國家相比，我國的PPP機制還處于初步創(chuàng)建的階段，要想讓這一機制繼續(xù)在我國的社會建設中發(fā)揮作用，就需要在初期就做好財務風險監(jiān)管的工作，而借鑒其他國家的相關經(jīng)驗是十分必要的。

國際上英國等國家都通過嚴格控制PPP項目的投資規(guī)模來降低財務風險的概率，如英國在1987年-2012年的25年時間里只批準了730個項目，金額是540億英鎊。此外，很多西方國家還設置了專業(yè)的PPP項目管理的部門，通過政府、社會組織和專業(yè)人員三方力量全程監(jiān)督和控制財務風險。例如澳大利亞成立國民基礎設施部，對PPP進行嚴格控制。除此之外，英國、法國等國家都已經(jīng)出臺了專門的法律指引PPP項目的推進，如英國《標準化PFI合同指南》。

由此可見，其他國家通過控制項目的規(guī)模和組織機構(gòu)構(gòu)建與法律制度的完善來監(jiān)管PPP財政風險，使其成為社會建設的一個重要方式。

2.創(chuàng)建專業(yè)PPP項目財政風險監(jiān)管技術(shù)體系

PPP項目一般涉及的都是大型的建設項目，因此就需要利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段創(chuàng)建一個專業(yè)化風險監(jiān)管的技術(shù)體系，科學客觀地將風險進行甄別和控制。具體來說，首先可以在項目創(chuàng)建階段創(chuàng)建一個財政風險的評估模型，就是將項目的各項必要數(shù)據(jù)導入到風險甄別系統(tǒng)中，對其可能存在的風險進行甄別并由專業(yè)化人員給出項目風險的建議。其次，在項目的建設階段，政府應該視己方為公平的市場參與者，與社會資本主體共同監(jiān)控項目的風險指數(shù)，與社會資本方建立暢通的信息溝通渠道，實現(xiàn)風險信息的共享。最后，政府和社會資本雙方都應該建立各自的風險動態(tài)監(jiān)管的模型和數(shù)據(jù)體系，及時甄別各項數(shù)據(jù)信息風險，從而有效實現(xiàn)風險監(jiān)管。

3.完善財務風險監(jiān)管的制度體系

PPP項目是一個長期的過程，因此就有必要從制度的角度對整個項目的過程進行監(jiān)控。一般來說，完善業(yè)務制度的體系，需要從可行性、主體準入、運行績效等方面人手。

項目的可行性就是判斷一個公共服務的項目是否使用政府與社會資本合作的模式來完成，而目前我國在這個方面工作是一片空白。完善制度體系就是成立相關的評估機制，對公共服務項目能否以PPP模式完成來進行評估，重點是對項目可能發(fā)生的公私收益分配、風險承擔等方面進行分析，進而對可預見的風險有一定的把握。從我國的實際情況上看，這部分制度完成既可以委托給財政部，也可以委托給相關的獨立評估機構(gòu)。

項目的主體準入資格制度建設就是對政府主體和社會主體資格進行審核的制度。對于政府的主體準入資格審核重點審核的就是政府財政能力和履約能力，而社會資本主體的審核一般就是指對其資金、技術(shù)、服務等各個方面的綜合能力考察，但是目前我國在這個方面的審核制度還未建立。實際上，項目的主體準入資格審核一方面要評估政府的抗風險能力，另一方面則是要考察社會主體的抗風險能力，這是項目完成并有效監(jiān)管財務風險的一個重要保障。

項目績效管理制度就是對項目整個實施的過程中對各個環(huán)節(jié)進行有效的控制，避免風險不斷擴大，例如對項目市場環(huán)境進行合理評估?？冃Ч芾碇贫裙δ芸梢酝ㄟ^定期的財務審核、簡報等方式進行，及時預警財務風險。

4.建立PPP風險分攤的配套機制

風險分攤機制不是一個統(tǒng)一的機制模式，而是可以按照項目的類型和政府、社會資本主體的角色來制定。比如按照項目的運營流程標準劃分財務風險包括項目識別風險、采購風險等，因此進行風險分攤就是按照公平公正的原則根據(jù)各自的職責進行風險控制，在整體上控制項目的財務風險。

三、結(jié)語

伴隨著我國國家治理體系建設的不斷推進，PPP機制在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)揮了十分重要的作用。PPP推行過程中的財務風險是不可避免的，也是不容忽視的，但是目前我國PPP財務風險監(jiān)管工作領域存在著法律規(guī)范覆蓋不全、行業(yè)規(guī)范趨勢和責任主體不明確等問題，影響了PPP的推進。對此，應該在借鑒西方國家成熟經(jīng)驗的同時結(jié)合我國的實際情況不斷完善相關的法律制度體系，有效防范可能出現(xiàn)的財務風險。