地方政府轉(zhuǎn)型中的公信力問題初探

摘 要：隨著我國改革開放進(jìn)程不斷加快，政府行政管理體制改革也在不斷推進(jìn)，政府逐漸轉(zhuǎn)型成為更加適應(yīng)當(dāng)前政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的服務(wù)型政府。但由于政府自身因素及公眾和社會因素的共同作用，造成了地方政府當(dāng)前在公信力建設(shè)方面的困境。本文主要運用文獻(xiàn)分析的方法，分析研究造成我國地方政府轉(zhuǎn)型過程中公信力缺失的原因及如何提升公信力，旨在提高政府行政水平，為打造服務(wù)型政府提供相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：政府轉(zhuǎn)型 服務(wù)型政府 政府公信力

一、研究背景

隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平日益提高，人們的訴求也逐漸趨于多元化，對政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品有了更高的要求，對政府的期望值也越來越高?？傮w看，在市場經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展過程中，社會對“服務(wù)型政府”的建構(gòu)訴求越來越強烈。在我國服務(wù)型政府的建設(shè)過程中，雖然已取得很大的進(jìn)展，但是仍存在不少的問題，尤其表現(xiàn)在地方政府公信力建設(shè)方面，還存在較大問題。張洪忠教授指出當(dāng)前中國網(wǎng)民對政府的信任可以用“差序格局”來描述，總體呈現(xiàn)從中央到地方信任度逐漸減弱的波紋輻射狀，即政府層級越高，網(wǎng)民信任度越高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“中央-省部-地方”三級政府的網(wǎng)民信任度從高到低得分依次是：4.02，3.73，3.3（五分制），配對t檢驗差異顯著。具體從各個省份來看，除西藏外，每個省份內(nèi)部對“中央-省部-地方”三級政府的信任度均存在顯著差異，各個省份對于地方政府的信任度都最低。[1]由此可以看出，在政府轉(zhuǎn)型過程中省部以下各級地方政府公信力的提升刻不容緩，亟需改善。

二、政府公信力內(nèi)涵

政府公信力是中國學(xué)屆對英文語境中credibility ，public trust，public credit等詞匯的中國化改造?；诿裰髦贫群褪忻裆鐣?，西方學(xué)者對政府公共信任的研究側(cè)重于從社會公眾的角度出發(fā)，探討公眾對政府行為的信任程度和認(rèn)可程度。而中國特有的政治文化和“強政府，弱社會”[2]的現(xiàn)狀，使得“政府公信力”在中文語境下更側(cè)重于政府自身，強調(diào)政府通過行政行為贏得公眾信任和支持的能力[3]。從上述內(nèi)涵中可以清楚看到政府公信力涉及到政府和社會公眾兩個主體，政府公信力既有政府對公眾的責(zé)任也有公眾對政府的信任，政府為獲得公眾信任而不斷完善自身來為公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，基于政府的合法性公眾信任政府，之后公眾根據(jù)政府行政行為來調(diào)整自己對政府的滿意度和信任度。所以，政府公信力是政府和公眾兩者有機互動后產(chǎn)生的動態(tài)結(jié)果。

三、地方政府公信力建設(shè)中存在的問題

由于經(jīng)濟、社會、文化等客觀因素和地方政府自身的共同影響，我國地方政府公信力存在一定的問題，從制度層面看，行政法制建設(shè)不健全，對政府內(nèi)部和社會關(guān)系的規(guī)范管理尚有不及之處；從行政理念看，“服務(wù)型”行政理念在行政執(zhí)法過程中尚未得到貫徹；從外部環(huán)境看，社會環(huán)境復(fù)雜化。下面，本文將具體闡述我國地方政府公信力建設(shè)中存在的問題。

（一）服務(wù)意識不足，行政理念尚未轉(zhuǎn)變

長期以來，我國地方政府在履行行政管理職責(zé)的過程中重管理輕服務(wù)，只注重自己的管理主體地位，而忽視了為人民服務(wù)的宗旨。我國有著悠久的歷史文化，有許多優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化，同時也有許多封建糟粕存留了下來，而“官本位”思想就是封建社會官尊民卑思想在現(xiàn)代社會的主要體現(xiàn)。部分地方政府官員，為政一方，習(xí)慣于從自身出發(fā)思考人民的需求，其往往是事倍功半甚至造成不好的結(jié)果。地方政府公務(wù)人員在履行職責(zé)時只強調(diào)對行政事務(wù)的管理，把自己放在一個較高的位置，做事總是從自己的角度出發(fā)，自己覺得好的想法就直接決策繼而以政策規(guī)定等強制手段予以執(zhí)行，在一定程度上忽略了人民的聲音，這實際上就是地方政府官員的服務(wù)意識不足，沒有意識到人民才是主體。

（二）行政法制建設(shè)不健全，依法行政落實不到位

政府行政管理必須依法進(jìn)行，可是在當(dāng)前社會環(huán)境中，由于主客觀方面多重因素的作用，行政行為有時并不能真正依法而為。行政管理要依法而為，但又不能僅僅依據(jù)法律，更多的還是要堅持合理性原則，而其需要把握的尺度正是最難以掌握的。不論過緊還是過松都會使公眾訴求無法得到滿足、公共利益受損，進(jìn)而使社會公眾對政府行政產(chǎn)生不信任，使政府公信力下降。

（三）行政管理制度不健全，缺乏真正的激勵機制

由于制度不健全，一方面對地方政府公務(wù)人員的監(jiān)督約束力度不夠，造成權(quán)力濫用、尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，另一方面缺乏對公務(wù)人員的激勵機制。從整體上看，地方政府公務(wù)人員普遍待遇較低，晉升也比較緩慢，更為強調(diào)按資排輩而不重視個人能力及工作成果，公務(wù)人員往往需要熬資歷。對于基層公務(wù)人員來說，導(dǎo)致其工作積極性降低的原因還不僅僅是待遇和晉升兩方面的因素，也包括工作量大、任務(wù)繁重。這些原因?qū)е虏糠值胤秸珓?wù)人員為社會公眾服務(wù)意識不強，沒有深入了解人民群眾的需求，對待工作往往機械應(yīng)付，工作缺乏主動性。當(dāng)前我國正面臨政府轉(zhuǎn)型，打造服務(wù)型政府之際，在這一轉(zhuǎn)型過程中，需要建立完善的行政管理制度，為解決地方政府公信力缺失問題提供根本的解決之道，但恰恰是我們的管理制度建設(shè)還不十分到位。

（四）社會矛盾復(fù)雜多變，公眾信任危機有強化趨勢

我國社會處于轉(zhuǎn)型期，社會發(fā)展變化過快，思想文化多元開放，不論是政府還是公眾自己，在這樣高速發(fā)展的環(huán)境下難免會跟不上形勢的發(fā)展，從而就會產(chǎn)生一定的社會信任危機。根據(jù)人民網(wǎng)新媒體智庫發(fā)布的《2016年全國政務(wù)輿情回應(yīng)指數(shù)評估報告》， 許多事件都是由網(wǎng)民率先在自媒體平臺領(lǐng)域曝光信息， 經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)傳播擴散形成輿情事件的， 占三分之一[4]。這意味著輿情事件的曝光次數(shù)和范圍大大增加，而一旦“圍觀”，其能量和影響力會使官方信息的權(quán)威性大大降低，進(jìn)而降低政府公信力[5]。同時，公眾在信息爆炸的社會背景下難以分辨真假信息，以至于收到錯誤信息引導(dǎo)，而產(chǎn)生對整個社會和政府不信任感，進(jìn)而在出現(xiàn)不利于政府的信息言論時對政府權(quán)威性產(chǎn)生懷疑，使政府公信力受損。

四、地方政府公信力建設(shè)中存在問題的原因分析

（一）地方政府重管理輕服務(wù)

一是因為少數(shù)政府公務(wù)人員為私利而忽視公利、為個人而忽視公眾；二是因為部分公務(wù)人員缺乏服務(wù)意識，只重視管理，強調(diào)自上而下的命令和服從，而忽視自下而上的反饋和意見，沒有真正了解社會公眾的訴求，久而久之，公眾真正的需求得不到滿足，又缺乏表達(dá)的渠道，自然對地方政府喪失信任，造成政府的公信力弱化。

（二）法律法規(guī)不夠詳盡具體

一是行政管理活動涉及領(lǐng)域?qū)拸V、對象繁多、過程復(fù)雜，立法存在較大困難，使部分行政行為缺乏詳盡具體的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致行政行為合法性危機。而合法性是當(dāng)?shù)厣鐣妼φJ(rèn)可、信任與接受的基礎(chǔ)，是地方政府為實現(xiàn)公共利益對當(dāng)?shù)厥聞?wù)進(jìn)行管理、為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┕伯a(chǎn)品與公共服務(wù)的權(quán)力來源。因此地方政府行政過程中必須以合法性為必備條件與重要依據(jù)。合法性一旦出現(xiàn)問題，公眾對政府的信任自然會出現(xiàn)問題，地方政府的公信力將會大為受損。二是行政管理過程中涉及的事務(wù)和對象往往較為復(fù)雜，所以許多情況下要兼顧合法與合理具有很大難度，既要堅持嚴(yán)格執(zhí)法，以公平公正為唯一評判標(biāo)準(zhǔn)，又要考慮實際情況，盡量滿足群眾合理訴求、保障群眾利益不受侵害，在法律法規(guī)沒有具體細(xì)化規(guī)定的情況下，在操作層面確實中很難辦到。

（三）升遷任用與業(yè)績能力脫節(jié)

公務(wù)員考試選拔出較高素質(zhì)的、能夠與政府工作相適應(yīng)的人才，是我國目前較為公平公正的考試。但是當(dāng)公務(wù)員經(jīng)過選拔環(huán)節(jié)進(jìn)入正式工作崗位后，對其的考核機制卻往往無法真正體現(xiàn)競爭性和公平性。論資排輩現(xiàn)象依然嚴(yán)重， 晉升指標(biāo)更為偏重資歷而非能力，導(dǎo)致年輕有活力的優(yōu)秀人才難以獲得晉升機會。這種情況下，公務(wù)員隊伍靈活性、創(chuàng)新性便存在很大問題。作為競爭上崗依據(jù)的考核結(jié)果的不全面、不準(zhǔn)確， 是競爭上崗真正落實并做到公開、公平、公正的最大障礙之一。另外，在現(xiàn)在的考核激勵中，仍存在一小部分考核的結(jié)果沒有真正與公務(wù)員的任用、獎懲、交流、培訓(xùn)掛鉤，績效獎金的分配沒有真正起到激勵作用，不作為、“混日子”的現(xiàn)象仍然存在，對公務(wù)員平時的績效考評機制還需要完善。

（四）互聯(lián)網(wǎng)時代行政環(huán)境復(fù)雜多變

當(dāng)前正處于互聯(lián)網(wǎng)時代、全媒體時代，政府公務(wù)人員在進(jìn)行公務(wù)活動時的行為都可能被社會記錄并予以傳播。第一，存在部分公務(wù)人員消極作為甚至不作為，機械應(yīng)付工作，沒有真正做到為人民服務(wù)，甚至出現(xiàn)貪污腐敗等犯罪現(xiàn)象，這些行為被社會公眾記錄甚至通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播后造成了極其惡劣的社會影響；第二，我國地方政府忽視了程序正義的實現(xiàn)，辦事流程不夠公開透明，許多辦事程序沒有用相關(guān)規(guī)章明確下來，一方面造成了制度對權(quán)力監(jiān)管的疏漏，滋生腐敗尋租等現(xiàn)象，另一方面使公眾對政府行為的公正程度產(chǎn)生不滿甚至懷疑；第三，社會上也存在一些心懷惡意的反社會人員或者是法律意識淡薄的人利用日漸發(fā)展成熟的網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠，惡意傳播虛假視頻，使公眾產(chǎn)生恐慌情緒，甚至?xí)构娛懿环ǚ肿悠垓_、誘導(dǎo)對政府產(chǎn)生信任危機。最終導(dǎo)致政府的公信力受損。

五、提高地方政府公信力的途徑

公信力是政府在民眾中影響力與號召力的體現(xiàn)，它是政府行政能力的客觀反饋結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的合法性、權(quán)威性；同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的認(rèn)可度和信任度。因此，我們必須做好政府，尤其是地方政府的公信力建設(shè)工作。

地方政府公信力建設(shè)涉及兩類主體：信用方（即地方政府），信任方（即社會公眾）。它包含公眾對地方政府的信任和地方政府對公眾的信用。所以，要解決我國地方政府公信力問題就需要地方政府和社會公眾兩個主體協(xié)同合作、共同努力。

（一）地方政府方面

因為政府信用是政府公信力的核心內(nèi)容，只有政府對公眾有信用，公眾才能對政府有信心。因此，地方政府要做到言出必行、禁出必止，只要是對公眾做出的承諾就一定要做到。當(dāng)然，其前提是所頒布的法令政令、規(guī)章制度都必須是合法合理并且真正符合公眾訴求的。政府公信力的評價對象是公眾，政府公信力的強弱程度直接取決于公眾對政府能力的滿意度，這并不僅僅指政府自身能力的強弱程度，更是公眾對政府為社會發(fā)展、人民生活需求所提供的服務(wù)，與進(jìn)行的管理的滿意與認(rèn)可程度。所以，地方政府要解決公信力缺失問題，就需要做到以下幾點。

1.堅持服務(wù)行政理念和為人民服務(wù)的宗旨。在法治背景下，公務(wù)員就是公共行政服務(wù)員，政府部門就是公共行政服務(wù)機構(gòu)。現(xiàn)代行政法治的一個重要取向和趨勢，就是要從傳統(tǒng)的管理型行政向現(xiàn)代服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變，將服務(wù)行政理念澆鑄進(jìn)各項法律制度當(dāng)中，促進(jìn)各級公共行政部門為群眾服務(wù)。政府的宗旨是為人民服務(wù)，當(dāng)前我國行政體制改革的方向和目標(biāo)就是要打造服務(wù)型政府。因此，政府要加強自身建設(shè)，增強政府工作人員的自覺性，努力提高政府部門管理能力和服務(wù)質(zhì)量，滿足公民訴求，實現(xiàn)社會公共利益。政府是社會資源分配的權(quán)威主體，所以政府管理要在保障不同利益群體享有平等的話語權(quán)的基礎(chǔ)上，綜合權(quán)衡社會多元主體各自不同的利益訴求，以追求達(dá)到一個平衡點，從而實現(xiàn)社會公共目標(biāo)。

2.堅持依法行政。政府行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)以憲法、法律和法規(guī)為執(zhí)法依據(jù)，并且要在整個行政過程中深刻體現(xiàn)法治精神，用法律和制度規(guī)范政府行政行為，避免出現(xiàn)違規(guī)執(zhí)法的現(xiàn)象，充分展現(xiàn)其行為的合法性，使人們提高對政府的信任度。并且，政府堅持依法行政也有利于全社會形成知法守法的氛圍，公民相信政府能夠依照法律規(guī)定辦事，能夠公正地處理社會事務(wù)，不會接受賄賂，那么希望通過不當(dāng)手段謀求私利者便會漸漸放棄這些不正義的想法，這樣便能將腐敗扼殺在搖籃里。在這樣一種積極向上的風(fēng)氣引導(dǎo)下，法治建設(shè)進(jìn)程也將在全社會得以更好推進(jìn)。

3.完善以績效結(jié)果為依據(jù)的相關(guān)激勵制度，提高地方政府公務(wù)人員薪資待遇，暢通晉升通道。第一，以應(yīng)當(dāng)以績效為依據(jù)，實行績效工資制。在當(dāng)前公務(wù)員收入相對偏低的情況下， 物質(zhì)激勵手段對公務(wù)員激勵作用很大。因此， 改變當(dāng)前公務(wù)員不作為現(xiàn)象，激勵公務(wù)員努力工作的重要方式之一便是以績效考評為依據(jù)，實行績效工資制，使公務(wù)員的收入水平產(chǎn)生差距，提高多勞者工資水平。同時，也要注意到獎金與福利對公務(wù)員所起的激勵作用，在制定獎金與福利發(fā)放制度時，也要遵循“多勞者多得”的原則，以績效為依據(jù)，從而更好地發(fā)揮激勵作用。第二，完善相關(guān)制度，促進(jìn)公務(wù)員依法自由競爭。公務(wù)員職業(yè)雖然晉升通道不暢，但卻具有很強的穩(wěn)定性。這容易導(dǎo)致公務(wù)員在履行公務(wù)的過程中消極工作。因此，要完善公務(wù)員激勵制度，引進(jìn)企業(yè)管理模式與手段，既要運用物質(zhì)和精神雙重激勵手段鼓勵公務(wù)員積極工作、正當(dāng)競爭，為有能力的公務(wù)員提供更多的晉升機會，又要加強對公務(wù)員不作為的懲罰力度，使公務(wù)員不再是“鐵飯碗”。通過提高公務(wù)員的工作效能來提高政府績效、實現(xiàn)政府目標(biāo)。

4.利用政務(wù)微博提高政府公信力。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代，媒體有了極大發(fā)展，人人都可以廣泛參與到社會事務(wù)中來，對政府行政活動的監(jiān)督意識逐漸增強，許多時候會產(chǎn)生政府行政行為是否合法的疑問，從而導(dǎo)致在輿論層面產(chǎn)生對政府的不信任。面對輿情危機，政府要充分利用政務(wù)微博傳播廣的特點，把政務(wù)微博作為新聞發(fā)布的第一現(xiàn)場，在“黃金時間”發(fā)布“客觀真相”，在復(fù)雜的信息群中，及時、權(quán)威的傳遞信息，擴大發(fā)布信息的受眾面，增強影響力，干預(yù)危機，從而引導(dǎo)事件走向，避免公眾對政府的誤解。[6]

5.堅持公開、公平、公正的原則。政府應(yīng)努力成為透明的政府，尤其是在辦事程序方面做到公開透明，這也是從實體正義轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蛘x。人們的共同利益需求聚合成為政府，政府是為滿足社會成員的共同需求而存在的，因此，社會公眾有權(quán)利了解獲知政府行政的具體過程，有權(quán)利問詢政府行政措施及手段的合法性、合理性。政府應(yīng)當(dāng)公開政府機構(gòu)設(shè)置、人員選拔任免、執(zhí)法過程的相關(guān)依據(jù)等等信息。最重要的是，政府應(yīng)當(dāng)確保公民對政府決策的知情權(quán)和參與權(quán)，這有利于提高政府的民主程度，增強公眾對政府的滿意度、信任度。

（二）社會公眾方面

地方政府公信力歸根結(jié)底是社會公眾對政府信任程度，這不僅需要政府改善自身，還需要社會公眾的反饋，以及社會公眾的遵紀(jì)守法。只有政府和社會公眾兩者的有機聯(lián)動，才能真正解決地方政府公信力問題。社會公眾對政府存在信任問題，除了政府自身問題，也有當(dāng)前社會大環(huán)境的影響以及公眾自身素質(zhì)的問題。針對這些問題提出四點建議。

1.加強對社會公眾的宣傳教育工作，培養(yǎng)社會公眾的政治素質(zhì)，增強公眾政治意識。完善公眾參與的渠道和途徑，保障各利益群體擁有平等的參與權(quán)和利益表達(dá)權(quán)。使公民充分意識到自己有權(quán)利也有義務(wù)參與政治活動，既要對政府所做決策及制定的政策法案時刻關(guān)心，在進(jìn)行細(xì)致地了解后充分表達(dá)自身意見，為我國政府工作建設(shè)諫言獻(xiàn)策，又要提高自身政治素質(zhì)，采取合法合理的方式參與政治，做一個合格的公民。

2.完善多元主體參與的協(xié)商機制及溝通互動機制。我國社會已經(jīng)發(fā)展進(jìn)入新時代，人民生活水平不斷提高，人民的訴求已經(jīng)從物質(zhì)層面逐漸轉(zhuǎn)移至精神層面，公眾對參與公共事務(wù)，維護(hù)和行使自身政治權(quán)利有了更多的積極性。在這個社會背景下， 政府部門要不斷創(chuàng)新行政模式， 著力解決多元主體參與協(xié)商的障礙，不斷豐富公民的參與方式， 拓展參與渠道，廣泛接納多元利益主體在政治參與中的意見和建議， 充分發(fā)揮其參與作用， 并為其創(chuàng)造良好的制度條件。建立政府與公眾之間暢通的溝通機制， 既做到從上自下的政令傳達(dá)通暢與信息發(fā)布迅速便捷，又使公眾對政府決策的意見與建議能夠及時反饋給政府， 增加公眾對政策的理解和支持， 提升公眾對政府的滿意度。

3.完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系，嚴(yán)厲打擊造謠傳謠等違法行為。當(dāng)今社會已進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速，已成為社會公眾日常生活中不可或缺的存在，人們通過互聯(lián)網(wǎng)獲知信息、進(jìn)行社會交往、了解時政要聞和社會熱點。但網(wǎng)絡(luò)在帶來便捷的同時，也因其難以監(jiān)控而為虛假信息的傳播擴散提供了空間，其中有很多不利于政府的不實言論，許多公民盲信盲從從而對政府產(chǎn)生了不信任。所以，一方面必須制定相關(guān)法律法規(guī)，用法律規(guī)范網(wǎng)絡(luò)邊界；另一方面要培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)監(jiān)管人員，以有效管控網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)厲打擊造謠傳謠等違法犯罪行為，肅清當(dāng)前混亂的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

4.提高公民明辨是非的能力，增強對政府的信任度。從客觀上講，當(dāng)前我國地方政府自身運行仍存在許多問題，但這有一部分原因是由于當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型造成的，同時我國地方政府正處于轉(zhuǎn)型之中，正在主動進(jìn)行自我完善與創(chuàng)新，以更加適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展需要。所以，公眾應(yīng)該站在客觀公正的立場，在關(guān)注我國地方政府現(xiàn)存不足的同時正視我國地方政府所做出的努力和取得的進(jìn)步。

在社會轉(zhuǎn)型的過程中，提高政府公信力是十分必要的。政府公信力的評價對象是公眾，政府公信力的強弱程度直接取決于公眾對政府能力的認(rèn)可度和滿意度，這不單指政府自身能力的強弱程度，更是公眾對政府為社會發(fā)展、人民生活需求所提供的服務(wù)與進(jìn)行的管理的滿意和認(rèn)可程度。所以，地方政府要更加關(guān)注社會公眾的真正訴求，加強與公眾的互動，讓公民更多地參與到政府行政中，讓公眾有更多的知情權(quán)、更多的參與感。只有在政府和社會公眾兩者的良性互動下才能更好地促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，從而打造服務(wù)型政府。

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[5]單雯.自媒體時代對政府公信力的影響——以微博為例[J].南方論刊，2018（08）：14-16.

（張雨晨，西北大學(xué)公共管理學(xué)院。）