PPP模式建設(shè)區(qū)域共享實訓基地探析

【摘要】共享實訓基地建設(shè)雖然取得了一些成果，但政府新增投入較大，資金利用率并不高，產(chǎn)教融合也沒有真正深入。PPP模式建設(shè)共享實訓基地，則可以在減輕政府財政壓力、專業(yè)化運作和提高利用率等方面提升公共實訓基地的建設(shè)質(zhì)量，不僅具有較大現(xiàn)實意義，且有政策法規(guī)依據(jù)。政府與社會資本合作，以BOT、ROT和政府采購公共產(chǎn)品和服務(wù)等方式建設(shè)共享實訓基地，切實可行，值得嘗試。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 共享 公共實訓基地

一、PPP模式建設(shè)共享實訓基地的意義

當前，共享實訓基地建設(shè)在部分區(qū)域?qū)嵤?，并取得了一些實質(zhì)的進展和成果。在應(yīng)用型高校和高職高專院校相對集中的區(qū)域，分別由政府出資，建設(shè)了一些公共實訓基地。比如上海市政府集中投資建造的職業(yè)培訓公共實訓中心，青島市建立的區(qū)域共享公共實訓基地，常州高職園區(qū)公共實訓基地（現(xiàn)代工業(yè)中心），廣州白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)的高職園開放式實訓基地，深圳公共實訓基地，還有天津、無錫建立的公共實訓基地等[1]。這些公共實訓基地建設(shè)模式雖然有所不同，但基本上都是由政府人力資源和社會保障管理部門、教育行政部門等相關(guān)機構(gòu)出資，并牽頭負責管理和運行（或聘請專門機構(gòu)負責運營維護），強調(diào)公益性、無償或成本費使用，每年會投入相當?shù)馁M用用于建設(shè)、運營和維護，給地方政府帶來一定的財政壓力。PPP模式建設(shè)共享實訓基地，則可以在減輕政府財政壓力、專業(yè)化運作和提高利用率等方面提升公共實訓基地的建設(shè)質(zhì)量，因而具有獨特的意義。

（一）有利于解決建設(shè)資金不足的難題

公共實訓基地建設(shè)需要較大的資金投入。首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往占據(jù)了較大一部分資金。土地批租、規(guī)劃設(shè)計、建筑安裝工程、配套市政基礎(chǔ)建設(shè)、綠化、道路等，都需要相當?shù)馁M用。其次，實訓基地硬件環(huán)境、軟件環(huán)境的建設(shè)，也要投入相當?shù)慕?jīng)費和精力。為滿足生產(chǎn)性實訓需要，與行業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動零距離對接，部分先進實訓設(shè)備的采購費用較大。再次，實訓基地運營管理與維護，需要專門的團隊，無論是政府機構(gòu)委派，還是向市場采購服務(wù)，均需要持續(xù)的資金投入。如果采取純粹的公益性運營模式，需要持續(xù)投入的金額依然巨大?？紤]到院校專業(yè)的多樣性、知識更新的速度以及對實訓基地需求的多樣性，政府需要投入的資金往往存在較大缺口，只能保證一些需求量大、需要重點支持的實訓項目。PPP模式則引入了社會資本參與實訓基地的建設(shè)，其龐大的規(guī)模足以為實訓基地的建設(shè)提供持續(xù)的資金支持，可以很大程度上解決政府教育經(jīng)費投入不足的問題，為公共實訓基地大規(guī)模建設(shè)和推廣帶來可能性。

（二）有利于產(chǎn)教深度融合

產(chǎn)教融合是應(yīng)用型高等教育人才培養(yǎng)的必然要求，也是真正實現(xiàn)應(yīng)用型轉(zhuǎn)型的有效路徑。因此，教育領(lǐng)域一直對產(chǎn)教融合有較高的關(guān)注度。在現(xiàn)實中產(chǎn)教深度融合存在較大的障礙。原因在于院校和行業(yè)企業(yè)之間缺乏有效的切合點。院校與企業(yè)的合作中擁有科技和人才優(yōu)勢，但科研成果轉(zhuǎn)化本身有著自身的市場機制，人才培養(yǎng)過程中的實踐教學則仰仗企業(yè)提供實踐基地予以支持。企業(yè)的利益訴求難以得到滿足，往往在校企合作合作過程中缺乏應(yīng)有的動力，更多是單方面的付出。這種狀況必然導致產(chǎn)教融合無法真正深入，失去持久的動機機制。PPP模式由于企業(yè)的投資與深度參與，對校企合作和產(chǎn)教融合的需求較為迫切。實訓基地的建設(shè)與運營維護成為企業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，必然成為產(chǎn)教融合的推動者，從而使得產(chǎn)教融合具備了長期性和穩(wěn)定性。

（三）有利于提高實訓基地的使用效率

院校內(nèi)部自建的實訓基地、政府投資建設(shè)的實訓基地在運作過程中，往往并沒有充分發(fā)揮其設(shè)計的接待能力，有的實訓基地利用率并不高。一般而言，專業(yè)性越強的實訓基地，使用中的排他性越強，其他專業(yè)學生利用其開展實訓的可能性越低。這樣很容易產(chǎn)生資源閑置，導致單位時間內(nèi)的實訓成本高企。利用率的低下，也會導致進一步的維護、改造升級意義不大，影響了實訓基地的與時俱進的更新?lián)Q代。PPP模式由于企業(yè)投資參與建設(shè)，一般會有經(jīng)營年限的制約，這會迫使企業(yè)設(shè)法充分利用基地資源，加快資金的周轉(zhuǎn)和回收。在兼具市場化和公益性的基地建設(shè)中，企業(yè)會通過合理運作，增強實訓基地的適用性和競爭力，努力提高實訓基地的使用效率，以便充分發(fā)揮實訓基地的作用。

二、PPP模式建設(shè)共享實訓基地的依據(jù)

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在當前的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中受到重視，被視為公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新。PPP模式中，政府與社會資本通過平等協(xié)商，簽訂合作合同以明確雙方的權(quán)責關(guān)系，由社會資本運營管理并提供公共服務(wù)，同時通過政府采購或特許經(jīng)營，使社會資本獲得合理的收益。政府則負責監(jiān)管，保證公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。PPP模式不僅僅適用于基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，同樣也適用于文化教育領(lǐng)域。

區(qū)域共享式公共實訓基地的建設(shè)，首先是為了滿足應(yīng)用型高校和中等職業(yè)學校人才培養(yǎng)工作的需要，2002年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，在決定中提出了實施職業(yè)教育開放實訓中心建設(shè)計劃的規(guī)劃綱要，在職業(yè)學校相對集中的地區(qū)應(yīng)建設(shè)一批可共享的實驗和訓練基地。共享實訓基地的建設(shè)進入發(fā)展期，到2014年，國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中，進一步提出了推進職業(yè)教育資源跨區(qū)域、跨行業(yè)共建共享的政策安排。這些政策的出臺，從國務(wù)院的層面，給區(qū)域共享實訓基地建設(shè)提供了政策依據(jù)，指明了發(fā)展方向。

其次，為了培養(yǎng)高技能人才、開展社會職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)與再就業(yè)水平，國家勞動和社會保障部在2007年頒發(fā)《關(guān)于開展高技能人才公共實訓基地建設(shè)試點工作的指導意見》，指導意見明確指出，全國高職公共實訓基地建設(shè)要堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、布局合理、技術(shù)先進、資源共享”等原則，將公共實訓基地建設(shè)政策落到實處，就公共實訓基地建設(shè)的指導思想、目標任務(wù)、功能定位、建設(shè)模式等具體辦法提出了切實可行的意見。endprint

再次，關(guān)于社會資本、民營資本投資教育事業(yè)，國務(wù)院先后發(fā)布了多個文件進行鼓勵。其中，2010年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）就提出，要進一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，鼓勵民間資本參與發(fā)展教育和社會培訓事業(yè)。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），鼓勵社會資本更多地參與教育、文化設(shè)施建設(shè)，也要求地方政府盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發(fā)展的意見，要求地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施，逐步擴大對教育、文化等方面的政府服務(wù)購買范圍。2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕42號）更是專門提出要廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)，在教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與[2]?？梢姡诎l(fā)展PPP模式建設(shè)共享實訓基地方面，政策法律依據(jù)較為豐富。

三、PPP模式建設(shè)共享實訓基地的運作模式

采取PPP模式建設(shè)共享實訓基地，本質(zhì)上還是為區(qū)域內(nèi)應(yīng)用型高等院校和中職學校的人才培養(yǎng)服務(wù)，具有明顯的社會公益屬性。同時，社會資本參與又需要實訓基地項目本身具備一定的投資回報率。因而，采用PPP模式進行建設(shè)，需要在公益性和市場化兩個方面找到均衡點，其運作模式的設(shè)計較為關(guān)鍵。

（一）BOT模式

BOT（投資建設(shè)-運營-移交）模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。共享實訓基地并不依附于任何院校，作為區(qū)域性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，本身具有公共屬性，同時也需要一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而，其建設(shè)也應(yīng)適用于BOT模式。采用BOT方式建設(shè)運營，更適用于新建共享實訓基地項目。首先，政府與社會資本在資金投入上開展合作。由于公共實訓基地的部分公益性屬性，政府在合作中可以通過行政劃撥的方式提供土地，即以土地作為投資。社會資本則以自有資金或向市場籌集項目建設(shè)所需要的全部資金，由社會資本全面負責規(guī)劃建設(shè)、設(shè)備購置，直至投入使用。其次，社會資本向區(qū)域內(nèi)院校人才培養(yǎng)提供生產(chǎn)性實訓服務(wù)，并取得合理的收益，同時承擔實訓基地的安全運營、維護、管理。此外，政府部門也可以授權(quán)企業(yè)開展適當?shù)纳鐣寄芘嘤柡图寄荑b定，以及特許其承擔再就業(yè)培訓和扶貧等政策性功能。當然，由于共享實訓基地的部分公益屬性，政府可以考慮對參訓者或院校予以一定財政補貼，也可以直接向企業(yè)購買服務(wù)，以補償社會資本的資源投入，實現(xiàn)公益性與經(jīng)營性項目的統(tǒng)籌平衡。最后，共享實訓基地達到合同約定的運營年限，無償移交給政府。

（二）ROT模式

ROT（重構(gòu)-運營-移交）模式，采取“區(qū)域?qū)嵱柣卣现貥?gòu)，社會資本專業(yè)運營，政府購買服務(wù)”的方式，實行“管辦分離”。即在界定公共實訓基地所有權(quán)和管理權(quán)的基礎(chǔ)上，由政府集中將分布在區(qū)域內(nèi)各院校的校內(nèi)實訓基地、政府所屬的校外實訓基地進行重組重構(gòu)，在所有權(quán)歸屬政府的前提下，將共享實訓基地的經(jīng)營管理權(quán)限賦予社會資本，由企業(yè)開展專業(yè)化運作，政府實施有效監(jiān)管。日常經(jīng)營管理活動、材料耗費、實訓基地的維護等所需資金投入由社會資本負責，并參照社會事業(yè)單位等非營利性機構(gòu)的標準，在成本價基礎(chǔ)上附加合理利潤率，適當收取管理費。按照官辦民營方式，開展經(jīng)營活動，合同期滿時，所有資產(chǎn)無償移交給政府，政府則可以通過招投標方式重新選定社會資本開展運營管理。

（三）政府采購公共服務(wù)模式

對于部分沒有收益或收益較低的生產(chǎn)性實訓項目，社會資本往往參與意愿不強的，可以考慮采用政府采購公共服務(wù)模式。即政府以土地出資，由社會資本采用綜合開發(fā)模式，對整個教育資源相對集中區(qū)域進行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌進行基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，按照院校人才培養(yǎng)工作關(guān)于實踐教育的要求，利用行業(yè)企業(yè)、教育咨詢機構(gòu)組建的專業(yè)團隊提供實訓教學產(chǎn)品和服務(wù)，有需求的院校，將需求量上報政府部門，由政府統(tǒng)一采購，分配給區(qū)內(nèi)院校使用。這樣，可以深化產(chǎn)教融合，特別是企業(yè)為滿足院校的需求，獲得更多的政府采購訂單，不得不主動加強與院校的合作，最終形成共享實訓基地資源的優(yōu)化配置，提高財政資金的使用效益。

參考文獻

[1]謝盛良.高職教育區(qū)域開放共享型實訓基地的運行機制研究[J].長春教育學院學報，2016（12）.

[2]國務(wù)院辦公廳：國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕42號），中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.

作者簡介：嚴圣陽：（1971-），湖北江陵縣人，武漢商學院經(jīng)濟與金融學院教師，研究方向：金融市場、高等教育。endprint