PPP扶貧模式研究

張碧波

摘 要：我國貧困治理過程是不斷追求扶貧效率提升的過程，精準(zhǔn)扶貧理念下，扶貧效率被放在核心位置，PPP模式旨在提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，在扶貧領(lǐng)域推廣PPP模式是扶貧改革的重要方面。PPP扶貧模式是PPP模式在貧困治理領(lǐng)域的具體運用，具有多方面的效率性，也有其特征、運用原則及難點。提升PPP模式扶貧效率，需要充分保障社會資本的適當(dāng)利益，更好地發(fā)揮政府在貧困治理中的主導(dǎo)作用，注重扶貧對象的項目參與度，創(chuàng)新PPP扶貧績效考核。

關(guān)鍵詞：扶貧效率；精準(zhǔn)扶貧；PPP模式；貧困治理；新時代

中圖分類號：F124.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）01-0035-06

貧困與人類社會相生相伴，從一定意義上來說，人類治理貧困的過程是不斷追求貧困治理效率改進(jìn)的過程。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要“堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”。新時代，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是解決我國社會發(fā)展不平衡不充分問題的重要方面。我國扶貧工作的開展要堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，即在扶貧工作中，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在扶貧資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在精準(zhǔn)扶貧理念下，爭取用最少的扶貧資源實現(xiàn)最大的扶貧績效，提升貧困治理效率。在扶貧工作中引入PPP模式，是扶貧改革的重要方面。

一、我國扶貧模式演進(jìn)與PPP扶貧模式的提出

（一）我國扶貧模式演進(jìn)——扶貧效率的視角

貧困自人類社會產(chǎn)生以來就存在，并隨著社會發(fā)展而不斷變化，與此同時，人類社會對貧困的認(rèn)識逐漸豐富，為解決貧困問題的努力也從未停止。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，貧困問題一直突出并困擾著我國的發(fā)展。改革開放以來，我國扶貧成績斐然，7億多農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，為全世界提供了減貧的中國經(jīng)驗。從我國貧困治理的方式來看，經(jīng)歷了從提供物質(zhì)救助的救助式扶貧到強調(diào)扶貧對象發(fā)展能力的開發(fā)式扶貧，再到強調(diào)扶貧對象自身融入的參與式扶貧[1]，最后是精準(zhǔn)扶貧的提出。從扶貧效率來看，我國貧困發(fā)生率持續(xù)降低，貧困治理效率不斷提升。

救助式扶貧前提是把貧困看成是物質(zhì)匱乏而導(dǎo)致的低水平生活狀態(tài)，因此，扶貧的關(guān)鍵是強調(diào)對貧困者的物質(zhì)救助和幫扶，提升他們的收入水平，改善他們的生活狀態(tài)。救助式扶貧往往被稱為“輸血式”扶貧，它僅僅能在短期內(nèi)解決貧困者的物質(zhì)貧乏問題，扶貧效果差且不穩(wěn)定，易造成貧困問題的反復(fù)甚至在代際間傳遞，形成持續(xù)性貧困累積。所以，救助式扶貧的效率并不高。

開發(fā)式扶貧將貧困原因理解為能力貧困，進(jìn)而強調(diào)發(fā)展能力提升，特別是貧困者自身能力的發(fā)展。開發(fā)式扶貧強調(diào)貧困地區(qū)及貧困者自身發(fā)展能力和權(quán)利的獲得，例如從教育、就業(yè)、勞動技能培訓(xùn)等方面加強貧困者發(fā)展能力。開發(fā)式扶貧往往被稱為“造血式”扶貧，它立足解決脫貧不穩(wěn)定的問題，使貧困者獲得發(fā)展后勁，因而比救助式扶貧更能治本，效果要好，脫貧率更高。然而，早期的開發(fā)式扶貧并沒有很好利用市場力量，資金投放的“計劃性”造成了資金投放結(jié)構(gòu)的“扭曲”。其結(jié)果，扶貧資金因投放過程中的結(jié)構(gòu)性“扭曲”而進(jìn)一步束縛了效率的發(fā)揮[2]。

參與式扶貧旨在動員全社會各方面的力量幫助貧困地區(qū)和貧困者擺脫被邊緣化的狀態(tài)，強調(diào)社會發(fā)展的整體性和平衡性。參與式扶貧關(guān)注貧困者的經(jīng)濟社會發(fā)展參與和融入，以期從經(jīng)濟、社會、制度、心理等方面全方位解決貧困者的貧困問題，讓其徹底擺脫貧困。參與式扶貧為我國貧困治理描繪了理想目標(biāo)，但可實施性和可操作性欠缺，在調(diào)動社會資本、社會組織以及貧困者等社會各方力量方面沒有很好的制度安排和激勵機制。

救助式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧三種模式基于“同質(zhì)性假設(shè)”，已經(jīng)不適合目前剩余貧困人口的生活現(xiàn)狀，需要揚棄它們的局限[3]。就精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵來講，差異性是精準(zhǔn)扶貧的基本前提[4]。精準(zhǔn)扶貧基于貧困異質(zhì)性，將扶貧效率擺在核心位置，要求一份扶貧資源就要實現(xiàn)相應(yīng)的扶貧績效，使扶貧資源的使用效率最大化。應(yīng)該說，精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)了貧困治理的最優(yōu)路徑，并提出具體操作標(biāo)準(zhǔn)，即六個精準(zhǔn)：扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧給出了貧困治理的要求和具體路徑，落腳點在脫貧的成效。然而，踐行精準(zhǔn)扶貧理念存在諸多困境，能否將政府職能轉(zhuǎn)變與精準(zhǔn)扶貧績效提升機制有效結(jié)合，才是解決精準(zhǔn)扶貧工作出現(xiàn)問題的關(guān)鍵點[5]，在扶貧領(lǐng)域引入各方力量并積極探索相互之間的合作模式是激發(fā)社會潛能的關(guān)鍵所在，積極引導(dǎo)、利用社會資源參與扶貧開發(fā)是當(dāng)下扶貧開發(fā)的大勢所趨[6]。

（二）PPP扶貧模式的提出

政府和社會資本合作（PPP），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動[7]。2016年11月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中明確指出，要發(fā)揮政府投入主導(dǎo)作用，廣泛動員社會資源，確保扶貧投入力度與脫貧攻堅任務(wù)相適應(yīng)；推廣政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、社會組織與企業(yè)合作等模式，建立健全招投標(biāo)機制和績效評估機制，充分發(fā)揮競爭機制對提高扶貧資金使用效率的作用；要構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。

從我國扶貧模式演進(jìn)來看，PPP模式匯集開發(fā)式扶貧、參與式扶貧及精準(zhǔn)扶貧的要求，更加注重發(fā)揮市場機制的作用且操作性不斷增強，貧困治理的理念和條件逐漸成熟，能有效提高扶貧資金使用效率。從政府責(zé)任的層面上講，治理貧困是我國政府義不容辭的責(zé)任，PPP模式運用的必要條件之一是在公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的供給上政府負(fù)有責(zé)任，治理貧困具有提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)。因此，在扶貧領(lǐng)域推廣PPP模式是扶貧改革的重要方向。

二、PPP扶貧模式的特征與運用原則endprint

（一）PPP扶貧模式的特征

PPP扶貧模式是PPP模式在扶貧領(lǐng)域的具體應(yīng)用，其特征源自扶貧領(lǐng)域的特點。貧困治理的實質(zhì)性內(nèi)容是地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，扶貧項目的供給不僅要滿足貧困地區(qū)及貧困人口對公共產(chǎn)品及服務(wù)的生活需求，更重要的是滿足他們的生產(chǎn)發(fā)展需求。我們可以從滿足貧困地區(qū)生活需求和生產(chǎn)發(fā)展需求兩個方面對PPP扶貧模式的特征進(jìn)行分析和把握。

我國貧困地區(qū)大多是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，特困地區(qū)更是如此，這些地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平低，貧困區(qū)內(nèi)貧困人口居住比較分散，人口集中度不高，這就意味著公共項目的供給效益不樂觀。另一方面，貧困地區(qū)公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給多是地方貧困人口的基本生活保障，滿足他們的基本生活需求，意味著公共項目的供給層次不高。此外，對于一些地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁等，特別是旅游產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)設(shè)施，其利用率的季節(jié)性比較明顯，意味著公共項目的需求穩(wěn)定性不強。這些特征對PPP模式在扶貧領(lǐng)域的運用起著決定性作用。大致來說，受扶貧對象支付意愿和支付能力的限制，政府各類公共資源（不限于資金）的投入要比其他領(lǐng)域多，對社會資本方要求較高但投資收益率不會太高。

PPP扶貧項目的特殊性在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域最為顯著。與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)缺乏，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。與其他領(lǐng)域PPP項目相比，某些地區(qū)可能是商業(yè)性質(zhì)的項目在貧困地區(qū)則適合以PPP模式實施。與滿足生活需求的公共領(lǐng)域相比，社會資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的發(fā)揮空間更大?！丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》中的規(guī)劃領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育脫貧、健康脫貧、生態(tài)保護(hù)扶貧等等，明確提出要提升貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展能力。利用貧困地區(qū)特色資源比較優(yōu)勢，工商資本進(jìn)入農(nóng)林、旅游、電商等領(lǐng)域，有利于形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)甚至產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群。另一方面，運用PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，在國家及地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃下進(jìn)行，以政府與社會資本的合作形式開展，對于農(nóng)村貧困地區(qū)而言，能有效避免資本下鄉(xiāng)的負(fù)面效應(yīng)。政府部門要善于運用扶貧資源彌補當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展中的短板，通過設(shè)立扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等形式引導(dǎo)、保障社會資本投資扶貧產(chǎn)業(yè)。

（二）PPP扶貧模式的運用原則

PPP扶貧模式的運用原則是PPP原則在扶貧領(lǐng)域的具體化。其一，公共部門和私人部門之間平等合作的原則。平等是不同主體合作的前提，沒有平等就沒有合作，沒有真正意義上的治理。從PPP實踐來看，一方面，在扶貧“軍令狀”下，公共部門往往依據(jù)自身優(yōu)勢，在整個合作過程中單方面行事，不考慮社會資本方的意見或建議，如在合作前期的胡亂承諾、合作過程中單方面變更條件或不按合同辦事等。另一方面，社會資本方也可能利用當(dāng)?shù)卣鲐殙毫?，讓地方政府作不恰?dāng)?shù)膿?dān)保或承諾，有些甚至是違法違規(guī)之舉，給政府部門帶來更大風(fēng)險，這些都不利于扶貧工作的開展。

其二，不同扶貧領(lǐng)域采取不同PPP治理模式的原則。根據(jù)扶貧項目本身性質(zhì)可將項目分為非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目以及經(jīng)營性項目。根據(jù)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給在公共部門和私人部門之間配置的不同，PPP模式中典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式等。PPP的有序運行離不開有效的分權(quán)機制，只有有效的民主分權(quán)機制，才能提高合作伙伴參與的積極性[8]。一般說來，項目的公益性越強，私人部門受到政府規(guī)制就越多，項目的經(jīng)營性越強，私人部門在項目供給中的權(quán)利就越多。例如在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，一些項目如產(chǎn)業(yè)園區(qū)廠房PPP項目就可采取BOO的合作模式，基本上是一種接近市場化的運作模式，對社會資本的激勵作用更大。

其三，扶貧項目利益共享與風(fēng)險共擔(dān)的原則。利益共享與風(fēng)險共擔(dān)的原則以合作關(guān)系原則為基礎(chǔ)。在扶貧領(lǐng)域，利益共享原則應(yīng)理解為合作各方的各取所需，公共部門以更少的公共資源提供更有質(zhì)量和效率的產(chǎn)品或服務(wù)，履行自身職責(zé)，私人部門取得自身合理回報。利益共享不應(yīng)理解為公私利益同盟或共謀。實踐中政府部門往往追求公共資產(chǎn)的保值或適當(dāng)增值，通過實施利潤率管制或價格管制等控制私人部門的暴利，以保證項目的公益性。公私合作往往期限較長，由于存在不確定性，風(fēng)險共擔(dān)原則是確保合作順利進(jìn)展的核心原則。扶貧領(lǐng)域需要注意的風(fēng)險包括扶貧政策風(fēng)險、項目產(chǎn)品或服務(wù)的需求風(fēng)險等。

其四，監(jiān)督激勵原則。PPP項目運作時間長，項目供給具有壟斷性，特別是在特許經(jīng)營權(quán)的情況下，監(jiān)督激勵是提升合作效率的重要手段，包括合同監(jiān)督、行政監(jiān)督及公眾監(jiān)督。監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提是信息公開，包括信息公開的內(nèi)容和持續(xù)性兩個方面，除涉及國家機密和商業(yè)機密外項目內(nèi)容都應(yīng)公開，要做好事前、事中、事后的信息公開，如合作項目發(fā)起、中期評估、績效監(jiān)測報告等。在PPP扶貧項目中，扶貧公共資源所投入的領(lǐng)域都應(yīng)公開，要做好項目信息收集和入庫工作（一般至少入省級項目庫），確保項目在陽光下運行。

三、PPP扶貧模式的效率性及其難點

（一）PPP扶貧模式的效率性分析

總的來看，PPP扶貧模式是將市場機制引入公共扶貧資源的配置領(lǐng)域，擴大了市場配置資源的范圍，是市場經(jīng)濟體制的改革與完善，實現(xiàn)了公共扶貧資源和市場資源的有效結(jié)合和優(yōu)勢互補，提升了全社會扶貧資源的利用效率。例如在政府選擇社會資本的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，就是充分利用市場的競爭機制選出最適合的社會資本，為扶貧工作的開展打下良好基礎(chǔ)。

從政府的角度來看，一方面，有利于政府扶貧職能的轉(zhuǎn)變，即有利于政府從扶貧運動員身份向扶貧裁判員身份轉(zhuǎn)變，更加強化政府貧困治理職能。長期以來，政府在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著主體作用，這在市場機制不健全及社會力量薄弱的條件下有一定合理性。但由于信息不完備及壟斷體制的弊端，扶貧資源經(jīng)常不是用在最需要的地方，扶貧資源的使用漏損和使用偏差時有發(fā)生，貧困治理效率大打折扣。在PPP扶貧模式下，扶貧基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的供給由社會資本承擔(dān)，政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和監(jiān)督者，因而能在貧困治理工作中更好發(fā)揮作用。另一方面，相對于扶貧資源所要投入的領(lǐng)域及程度而言（扶貧資源所要投入的領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、易地搬遷、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、基礎(chǔ)設(shè)施、危房改造、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村整治等等），公共扶貧資源相對有限，在PPP扶貧模式下，有限的公共扶貧資源能撬動更多的社會扶貧資源，利用效率大幅提升。在PPP項目的審核評估中，就有項目的物有所值評估，它是從公共資源利用效率的角度來評估項目，政府部門在PPP模式下比在傳統(tǒng)模式下節(jié)約的公共資源被量化為一個數(shù)值，即物有所值。endprint

從社會資本的角度來看， PPP扶貧模式就是要發(fā)揮社會資本在設(shè)計、融資、建造、運營維護(hù)等方面的比較優(yōu)勢，從而提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給效率。現(xiàn)階段，我國很多項目都是涉及多個領(lǐng)域的綜合項目，如城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、田園綜合體等，一個扶貧項目可能包含不同領(lǐng)域的多個子項目，這就導(dǎo)致實施項目的社會資本方常常采取聯(lián)合體的形式，如此，社會資本聯(lián)合體集聚不同領(lǐng)域社會資本優(yōu)勢而產(chǎn)生集成效率。經(jīng)過正確引導(dǎo)，其將可能發(fā)展出介于政府和市場之間的、具有創(chuàng)新意義的混合經(jīng)濟組織，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展注入更多活力[9]。此外，在政府和社會資本的合作過程中，政府方的服務(wù)及監(jiān)督考核職能也能激發(fā)社會資本創(chuàng)新活力，更好完成合作過程中的各項任務(wù)。

從扶貧項目層面來看，項目建設(shè)是貧困治理工程的載體，一定意義上說，扶貧工作的開展都是圍繞著扶貧項目來進(jìn)行的，扶貧資源中的人、財、物等都由扶貧項目來配置，項目運作的好壞直接關(guān)系到扶貧的成效，精準(zhǔn)扶貧要求之一就是項目安排要精準(zhǔn)。習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話中指出，“貧困群眾需要的項目往往沒有扶持政策，而明眼人都知道不行的項目卻被當(dāng)作任務(wù)必須完成。這種狀況必須改變?！盵10]這就說明，扶貧項目安排不當(dāng)而造成扶貧資源浪費進(jìn)而影響貧困治理成效的情況不少。在PPP項目實施決策過程中，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》）中明確要求，“有關(guān)主管部門擬定合作項目實施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會資本方的意見”，基于社會資本方的信息及市場研判優(yōu)勢，扶貧項目在決策環(huán)節(jié)借助于市場機制和社會資本的力量，有利于項目安排精準(zhǔn)。另外，相較于非營利組織、貧困者自身、政府部門等主體，社會資本在扶貧項目的具體實施操作過程中具有專業(yè)的管理能力與技術(shù)水平。

從扶貧的本質(zhì)來看，扶貧從根本上還是要解決貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展能力問題。迄今為止，市場是最有效率的資源配置手段，即一個地方最有效率的發(fā)展途徑。當(dāng)代社會，一個國家或一個地區(qū)不走市場經(jīng)濟的道路基本上就是死路，是不可想象的，所不同的只是如何運用市場手段的問題。這可能就是市場經(jīng)濟條件下以政府為主體的扶貧模式成效不顯著的根本原因，因為這種模式還是以計劃的手段去解決一個地方的經(jīng)濟發(fā)展問題。市場是配置資源最有效率的根本機制，在市場機制以外，政府還必須在發(fā)展過程中發(fā)揮積極而重要的協(xié)調(diào)或提供基礎(chǔ)設(shè)置改進(jìn)以及補償外部性的作用，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多樣化和升級[11]。PPP扶貧模式就是在政府主導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮社會資本的作用，既充分利用市場機制的活力，又矯正社會資本在貧困治理領(lǐng)域的偏差，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）PPP扶貧模式的難點分析

PPP扶貧模式的難點源于貧困治理領(lǐng)域的特殊性，實施PPP扶貧模式除了要遵循PPP模式運用的一般原則外，還要按照我國扶貧領(lǐng)域的規(guī)律辦事。

首先，PPP扶貧模式的應(yīng)用推廣還存在障礙。貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平較為落后，基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套條件薄弱，而PPP項目的合作時間普遍較長（一般不低于10年），項目在實施過程中不確定性和風(fēng)險較大。社會資本的逐利本性使其在公共項目的選擇上挑肥揀瘦，社會資本進(jìn)入貧困治理領(lǐng)域的積極性不高。從財政部政府和社會資本合作中心公布的相關(guān)統(tǒng)計公報來看，農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)以及保障性安居工程等領(lǐng)域的PPP數(shù)量占比不大。一些地方即使成立了扶貧產(chǎn)業(yè)基金，由于缺乏成熟項目，基金利用率很低。

其次，扶貧項目的決策精準(zhǔn)較難。目前來看，全國范圍的貧困面還比較大，有些地區(qū)貧困程度比較深，貧困的原因比較復(fù)雜，市場經(jīng)濟條件下，扶貧項目的精準(zhǔn)定位比較困難。貧困的異質(zhì)性與扶貧項目的同質(zhì)化之間矛盾凸顯，最終導(dǎo)致扶貧項目流于形式，對貧困地區(qū)和貧困者的帶動作用不大。另外，有些地方政府部門不尊重扶貧對象的主體地位，扶貧項目和扶貧活動不是考慮貧困群眾的切身需求，扶貧工程安排的出發(fā)點欠妥，扶貧資源的浪費也就不足為怪。有的地方政府部門市場法制意識薄弱，項目決策過程靠拍腦袋決定，增加準(zhǔn)入門檻或附加條件，官僚作風(fēng)明顯，沒有充分利用市場機制的作用，不考慮潛在社會資本方的建議，挫傷了社會資本積極性，導(dǎo)致扶貧項目安排脫離實際。

最后，PPP扶貧模式的運作機制設(shè)計上存在困難。對于生活性扶貧項目而言，項目的需求特征使扶貧項目的投資成本高而回報低，增加了項目運作機制的設(shè)計難度。對于生產(chǎn)性扶貧項目而言，貧困地區(qū)的集聚經(jīng)濟效應(yīng)偏弱，項目的投資回報較慢。市場經(jīng)濟條件下，需求的不確定性使得扶貧項目的運作風(fēng)險上升，項目運作的設(shè)計需要平衡市場機制和政府公權(quán)的作用，對扶貧項目的創(chuàng)新性要求較高?？陀^來看，產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的項目有失敗的可能，市場經(jīng)濟講究優(yōu)勝劣汰，產(chǎn)業(yè)的選擇、培育及成長由市場決定其優(yōu)劣成敗，但在扶貧強制性預(yù)期下，似乎不允許失敗，這對扶貧項目的運作提出挑戰(zhàn)。扶貧領(lǐng)域PPP項目落地率低于市政工程等領(lǐng)域項目，說明項目運作機制成熟度不夠。

四、改進(jìn)完善PPP扶貧模式的建議

目前，PPP模式在法律制度建設(shè)、實踐推廣應(yīng)用等方面都處于探索完善階段。作為貧困治理領(lǐng)域的模式創(chuàng)新，PPP扶貧模式在制度建設(shè)和實踐推廣中要特別注意以下方面：

（一）充分保障社會資本的適當(dāng)利益

客觀講，扶貧項目相比其他公共領(lǐng)域的項目實施基礎(chǔ)差，項目風(fēng)險更大一些。市場經(jīng)濟環(huán)境里，資本天生具有逐利性和風(fēng)險意識，為穩(wěn)定社會資本預(yù)期，激發(fā)社會資本活力，需要充分保障社會資本的適當(dāng)利益。第一，盡快健全完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，以法律法規(guī)為保障社會資本方利益的根本。國內(nèi)目前還沒有一部專門的PPP立法，《PPP條例（征求意見稿）》作為征求意見稿存有不清晰的地方，例如其中對社會資本方的界定存在泛化的可能。需要以法律的形式規(guī)定各合作主體方的權(quán)、責(zé)、利，保障各合作主體的平等地位，保障不同所有制資本的公平競爭環(huán)境，規(guī)范社會資本項目的進(jìn)入退出秩序，明確不同性質(zhì)合作主體的爭端解決機制等等，充分保護(hù)私人部門利益。第二，合作過程中，減少甚至消除政府部門侵害社會資本方利益的行為。從PPP項目歷史投資額與GDP增長率來看，中國處于PPP投資對政府治理效率變化較為敏感的范圍內(nèi) [12]。在PPP扶貧項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護(hù)等環(huán)節(jié)，社會資本方往往發(fā)揮著主體作用，政府部門要摒棄以往大包大攬的做法，做好服務(wù)協(xié)調(diào)工作，保障項目有效順利進(jìn)行?！禤PP條例（征求意見稿）》中提出，“合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響?！苯⑾嚓P(guān)部門及負(fù)責(zé)人的終身責(zé)任制。這就是說，在合作過程中，政府部門要帶頭講誠信，做到誠信履約，誠信行政，保證社會資本的利益不受損害。第三，鑒于PPP扶貧項目投資回報期長、投資回報率低的特征，要妥善利用各種公共扶貧資源滿足社會資本合理投資回報。比如在行政審批、土地、稅收、金融、扶貧資金、配套設(shè)施、資源補償、相關(guān)扶貧政策等方面向社會資本方傾斜，將經(jīng)營性質(zhì)好的項目與公益性較強的項目進(jìn)行捆綁打包，改善整個項目的投資回報，建立項目收益的動態(tài)調(diào)整機制，保障社會資本方合理投資收益。endprint

（二）更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

政府部門負(fù)有治理貧困的責(zé)任，在PPP扶貧模式下，政府職能部門可以不發(fā)揮主體作用，但要發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先要做好政府行政職能改革和市場環(huán)境凈化，如建立完善PPP扶貧項目聯(lián)審機制、營造公平競爭的招投標(biāo)環(huán)境等，為市場配置資源打好基礎(chǔ)，為社會資本唱戲搭好舞臺。其次，加強對社會資本的引導(dǎo)、監(jiān)督和指導(dǎo)，而不是把社會資本僅僅當(dāng)成融資的工具。依據(jù)市場成熟度和當(dāng)?shù)胤鲐氼I(lǐng)域的特點，引導(dǎo)社會資本采取合適的PPP合作模式。在PPP扶貧項目的識別階段，充分利用社會資本優(yōu)勢對接貧困地區(qū)及貧困者訴求，確保扶貧項目安排精準(zhǔn)。利用合同及行政監(jiān)督等手段，確保項目規(guī)范化運作。在公私合作中，政府的首要角色是通過公私合作合同以及建立的相關(guān)監(jiān)管體系，避免公共福利的供給淪為私人部門牟利的手段，確保貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶合法權(quán)益不受侵害[13]。在政府貧困治理框架內(nèi)，應(yīng)把握PPP扶貧模式的改革方向，掌握PPP扶貧模式的實踐規(guī)律，總結(jié)扶貧項目實施過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段加強對扶貧項目的指導(dǎo)。最后，設(shè)立相關(guān)組織機構(gòu)，做好人員保障工作。根據(jù)地方貧困治理及項目實施的實際情況，可以成立相應(yīng)的工作中心或領(lǐng)導(dǎo)小組并配備相應(yīng)的技術(shù)工作人員。同時，通過制定相關(guān) PPP 項目培訓(xùn)規(guī)劃，整合有關(guān) PPP項目培訓(xùn)資源，有針對性、選擇性地開展專題培訓(xùn)，培養(yǎng)出一批高端、復(fù)合型的技術(shù)人才，從而更好地推進(jìn) PPP 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧項目的推廣[14]。此外，發(fā)揮好PPP專家的智力作用，廣泛吸收各類社會扶貧組織的力量，集智集力構(gòu)建大扶貧格局。

（三）注重扶貧對象的項目參與度

PPP扶貧項目實施的最終目的是保證貧困地區(qū)及人口的順利脫貧，這是評判貧困治理效率的必要條件。因此要注重扶貧對象的項目參與度，借助于項目的實施和發(fā)展，提升貧困者自身發(fā)展能力，改善收入分配狀況，實現(xiàn)自然而然脫貧。要建立PPP項目扶貧對象參與的框架性機制，在立項決策、竣工驗收和運營等全壽命周期內(nèi)拓展扶貧對象參與項目的方式[15]。具體而言，貧困者參與項目的實施無外乎人、財、物三個方面。“人”的方面，通過個人或組織（如農(nóng)民專業(yè)合作社）等形式參與項目。如在項目建設(shè)、運營及維護(hù)等環(huán)節(jié)，可以通過安保、保潔、臨時雇傭等形式優(yōu)先考慮貧困者，必要時加強對貧困者的職業(yè)培訓(xùn)，從就業(yè)途徑改善貧困者的收入狀況?！柏敗钡姆矫?，從資產(chǎn)扶貧的角度將貧困者的資金資產(chǎn)納入項目運作體系。比如，2017年7月財政部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》中明確指出，脫貧攻堅期內(nèi)，在不改變用途的情況下，各地利用中央財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可用于資產(chǎn)收益扶貧。地方各級財政安排財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入相關(guān)項目所形成的資產(chǎn)，具備條件的也可用于資產(chǎn)收益扶貧。用于資產(chǎn)收益扶貧的財政投入所形成的資產(chǎn)，收益權(quán)要優(yōu)先分配給貧困村和貧困戶，并鼓勵向喪失勞動力或弱勞動力的貧困戶、貧困殘疾人戶傾斜。在具體實施過程中，需要對資產(chǎn)進(jìn)行評估并量化到受益組織或個人。“物”的方面，運用市場機制激活各種資源要素（應(yīng)包括土地、礦產(chǎn)、山地、林地等有形資源要素以及文化、專利等無形資源要素），以入股或租賃等形式參與項目的發(fā)展，使貧困地區(qū)和貧困者享受發(fā)展紅利。

（四）創(chuàng)新PPP扶貧績效考核

PPP項目中有對項目建設(shè)及運營維護(hù)的績效考核，地方貧困治理中有脫貧績效考核，PPP扶貧項目的考核需要綜合兩類考核體系，依據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及具體項目實際，建立以項目供給質(zhì)量和效率提升為導(dǎo)向的考核指標(biāo)，創(chuàng)新PPP扶貧項目績效考核。應(yīng)該說，每個PPP扶貧項目的考核體系與指標(biāo)都不一樣，我們需要遵循項目考核及扶貧考核原則，使各合作主體都可接受，保證項目順利實施。比如，以PPP項目“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”為原則，在合作各方談判的條件下，項目可適當(dāng)分擔(dān)貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶等扶貧對象的脫貧任務(wù)，并以此為考核依據(jù)對項目進(jìn)行績效考核，進(jìn)而對項目實施主體進(jìn)行獎罰，以此激勵合作各方承擔(dān)扶貧責(zé)任，創(chuàng)新項目運作機制，提升貧困治理效率。另外，應(yīng)建立動態(tài)考核制度，按照貧困治理的發(fā)展態(tài)勢，適時調(diào)整考核方法、體系與時間，避免考核固化而影響貧困治理進(jìn)程。

結(jié)語

我國治理貧困的歷程就是不斷追求扶貧效率改進(jìn)的過程，PPP項目的實施同樣致力于全生命周期內(nèi)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升，在精準(zhǔn)扶貧背景下，扶貧效率被放在首要位置。PPP扶貧模式契合了使市場在扶貧資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的改革方向，是扶貧領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，有利于市場機制配置扶貧資源，有利于政府更好發(fā)揮扶貧的主導(dǎo)作用。政府部門需要轉(zhuǎn)變貧困治理職能，在貧困治理的制度和方向上加強頂層設(shè)計，更好發(fā)揮自身的服務(wù)協(xié)調(diào)監(jiān)督功能。同時應(yīng)該看到，PPP模式在我國公共產(chǎn)品或服務(wù)供給改革領(lǐng)域還處于探索階段，相關(guān)的法律制度及實踐基礎(chǔ)還不成熟，各個領(lǐng)域及地區(qū)的差異性較大。正因為如此，PPP模式為相關(guān)制度規(guī)范制定留下了空間，允許并鼓勵不同地區(qū)、不同領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。PPP項目的物有所值定性評價就將鼓勵創(chuàng)新作為考核指標(biāo)之一。在扶貧領(lǐng)域，PPP模式更要注重行業(yè)及地區(qū)特殊性，追求合作方式及項目運作機制的不斷創(chuàng)新，充分利用市場力量，以全面提升扶貧效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉敏.貧困治理范式的轉(zhuǎn)變——兼論其政策意義[J].甘肅社會科學(xué)，2009（5）∶214-216.

[2]蔡昉，陳凡，張車偉.政府開發(fā)式扶貧資金政策與投資效率[J].中國青年政治學(xué)院學(xué)報，2001（3）∶60-66.

[3]張玉.論“治理保障型”社會救助模式的構(gòu)建依據(jù)與實現(xiàn)路勁——以廣東農(nóng)村扶貧模式演進(jìn)的歷史邏輯為分析文本[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012（1）∶171-176.

[4]梁士坤.新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵闡釋、現(xiàn)實困境及實現(xiàn)路徑[J].長白學(xué)刊，2016（5）∶127-132.

[5]莫光輝，凌晨.政府職能轉(zhuǎn)變視角下的精準(zhǔn)扶貧績效提升機制構(gòu)建[J].理論導(dǎo)刊，2016（8）∶17-20，32.

[6]?；?，莫光輝，于澤堃.農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實踐困境與路徑創(chuàng)新探索[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2017（1）∶9-11.

[7]國務(wù)院法制辦公室.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）[Z].2017-7-21.

[8]歐純智.政府與社會資本合作的善治之路——構(gòu)建PPP的有效性與合法性[J].中國行政管理，2017（1）∶57-62.

[9]諸大健.政府與社會資本合作模式的創(chuàng)新與超越[N].人民日報，2017-08-22（07）.

[10]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017∶229.

[11]林毅夫.新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)——重構(gòu)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的框架[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2010（10）∶1-32.

[12]鄭子龍.政府治理與PPP項目投資：來自發(fā)展中國家面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗分析[J].世界經(jīng)濟研究，2017（5）∶62-77.

[13]唐惠敏，范和生.精準(zhǔn)扶貧與公私合作（PPP）的協(xié)同治理[J].寧夏社會科學(xué)，2017（3）∶87-93.

[14]廉超.PPP模式助推精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧[J].貴州社會科學(xué)，2017（1）∶152-157.

[15]葉曉甦，覃丹丹，石世英.PPP項目公眾參與機制研究[J].建筑經(jīng)濟，2016（3）∶32-36.

【責(zé)任編輯：張亞茹】endprint