我國農(nóng)村金融體系建設(shè)之建議

郭冬泉

農(nóng)村金融是我國金融體系的重要組成部分，是支持服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的重要力量。習(xí)近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的致辭中指出，“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血液。血脈通，增長才有力。我們要建立穩(wěn)定、可持續(xù)、風(fēng)險可控的金融保障體系，創(chuàng)新投資和融資模式，推廣政府和社會資本合作，建設(shè)多元化融資體系和多層次資本市場，發(fā)展普惠金融，完善金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。通過構(gòu)建適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，推動農(nóng)村金融機構(gòu)回歸本源，動員和激勵更多社會資本投入到“三農(nóng)”領(lǐng)域，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。

一、我國農(nóng)村金融體系建設(shè)沿革

我國農(nóng)村金融體系建設(shè)從無到有經(jīng)歷了三個階段：

第一階段，單一銀行體系（建國后至1978年），只有中國人民銀行這樣一家金融機構(gòu)，具體執(zhí)行農(nóng)村信貸計劃和儲蓄計劃的部門是在人民銀行管理下的農(nóng)村信用社。

第二階段，農(nóng)村金融體系逐步完善（1979-2002年）。1979年恢復(fù)設(shè)立中國農(nóng)業(yè)銀行，其占據(jù)了農(nóng)村金融體系的核心地位；恢復(fù)農(nóng)村信用社合作金融組織地位，1979年農(nóng)村信用社管理權(quán)由人民銀行劃歸中國農(nóng)業(yè)銀行，1996年農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，2000至2002年開展“法人與組織體系試點”；1986年組建郵政儲蓄機構(gòu)；1994年組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的分離。這個階段經(jīng)過一系列改革，基本形成了合作金融、商業(yè)金融和政策性金融分工合作的農(nóng)村金融體系。

第三階段，農(nóng)村金融體系進(jìn)一步完善（2003至今）。重點是農(nóng)村信用社改革。2003年6月27日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》，確立了以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村信用社新一輪改革目標(biāo)。2004年，農(nóng)村信用社改革在全國范圍內(nèi)展開，試點推廣到全國29個?。ㄊ校?，成為我國農(nóng)村金融體系的主要力量。此外，2006年設(shè)立中國郵政儲蓄銀行，向全功能微型金融服務(wù)機構(gòu)方向發(fā)展。2015年11月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，提出加快建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競爭適度、風(fēng)險可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系的目標(biāo)任務(wù)。十三五規(guī)劃綱要進(jìn)一步要求發(fā)揮各類金融機構(gòu)支農(nóng)作用，發(fā)展農(nóng)村普惠金融。連續(xù)幾年的中央1號文件都對銀行業(yè)金融機構(gòu)的職責(zé)定位提出明確要求。

二、我國農(nóng)村金融體系建設(shè)取得成績

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國農(nóng)村金融體系建設(shè)取得了階段性成績，基本形成了以政策性銀行為引導(dǎo)、商業(yè)性銀行為主力、合作性金融機構(gòu)為補充的農(nóng)村金融體系。相關(guān)銀行金融機構(gòu)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

農(nóng)村信用社（含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）改革取得實質(zhì)性突破，支農(nóng)服務(wù)能力不斷增強，涉農(nóng)貸款和農(nóng)戶貸款分別占全部金融機構(gòu)的三分之一和近7成。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革進(jìn)一步強化政策性職能，在農(nóng)村金融體系中發(fā)揮主體和骨干作用。中國農(nóng)業(yè)銀行將三農(nóng)金融事業(yè)部改革試點覆蓋到所有縣域支行。中國郵政儲蓄銀行于2016年9月成立了三農(nóng)金融事業(yè)部，著力打造專業(yè)化為農(nóng)服務(wù)體系。2017年5月，國務(wù)院常務(wù)會議部署推動大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部，要求聚焦小微企業(yè)、“三農(nóng)”、脫貧攻堅及“雙創(chuàng)”等提升服務(wù)能力。此外，新型農(nóng)村金融機構(gòu)在解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融服務(wù)不足、競爭不充分等方面發(fā)揮了重要作用。

除銀行業(yè)金融機構(gòu)外，農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金、政府與社會資本合作（PPP）、資本市場直接融資等非銀行金融體系建設(shè)也取得明顯進(jìn)展。本文重點討論銀行業(yè)金融機構(gòu)體系建設(shè)，其他非銀行體系建設(shè)不再涉及。

三、我國農(nóng)村金融體系建設(shè)存在的問題

我國農(nóng)村金融體系建設(shè)取得了顯著成效，但在實際運行中仍存在個別突出問題。

1．涉農(nóng)金融機構(gòu)發(fā)展不均衡，形成農(nóng)村信用社一家獨大的局面。農(nóng)村金融體系在實際運行中，由于種種原因，主要商業(yè)性銀行和政策性銀行機構(gòu)未起到主力軍龍頭的作用，農(nóng)村信用社（含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）逐步發(fā)展形成一家獨大的壟斷局面，導(dǎo)致缺乏有效競爭。主要業(yè)務(wù)客戶限于有擔(dān)?；虻盅浩返钠髽I(yè)客戶群，大量小農(nóng)戶的信貸需求無法得到滿足，難以從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款，成為“地下金融”的主要參與者。同時，農(nóng)村信用社公司治理普遍缺位。由于股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散，“關(guān)鍵股東”缺位，股東、股東大會、監(jiān)事會沒有意愿、也很難對經(jīng)營者形成有效的制約，行政管理和治理結(jié)構(gòu)不完善，農(nóng)村信用社的發(fā)展前景有很大不確定性。

2．農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)點不足，廣大農(nóng)民仍未充分享受到金融服務(wù)帶來的便利。目前我國在農(nóng)村地區(qū)服務(wù)機構(gòu)配置明顯不足，且多數(shù)金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點都設(shè)置在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)，經(jīng)濟相對落后的西北部地區(qū)服務(wù)網(wǎng)點覆蓋愈加不足。由于在農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)機構(gòu)不足，使得對農(nóng)村金融服務(wù)功能逐漸弱化，農(nóng)民無法享受到與城市相同的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，農(nóng)村金融服務(wù)一直處于較低的水平，難以滿足農(nóng)民對金融服務(wù)的需求。一些金融機構(gòu)根據(jù)經(jīng)營狀況對農(nóng)村網(wǎng)點進(jìn)行調(diào)整，將大部分網(wǎng)點資源集中設(shè)置在縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，造成了農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點不斷減少；設(shè)置在農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點均采用傳統(tǒng)人工處理的方式，計算機和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息化基礎(chǔ)設(shè)備的投入不足，導(dǎo)致其各項金融服務(wù)較為落后；由于采用傳統(tǒng)的人工進(jìn)行處理，在開展各項服務(wù)時效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于基于信息化的城市服務(wù)網(wǎng)點。

3．農(nóng)村合作金融發(fā)展滯后，成為農(nóng)村金融體系中最薄弱的短板。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“允許合作社開展信用合作”，多個中央1號文件對此明確提出要求。從實踐看，合作社內(nèi)部開展資金互助對于緩解成員貸款難、增強合作社服務(wù)能力作用明顯。由于開展信用合作的法律地位缺失、監(jiān)管責(zé)任不明確、社會認(rèn)知不足等外部環(huán)境制約，以及內(nèi)部人才缺乏、資金不足、規(guī)范不夠等問題，現(xiàn)實中最需要、最有生命力的農(nóng)村合作金融，恰恰是目前我國農(nóng)村金融體系中最薄弱的一塊，也是整個農(nóng)村金融機構(gòu)體系中最缺失、最失衡的一塊短板。

四、對策建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對農(nóng)村金融服務(wù)提供了新機遇、新要求、新挑戰(zhàn)，要進(jìn)一步創(chuàng)新金融服務(wù)方式，完善金融扶持政策，探索農(nóng)村合作金融新模式，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供金融支持。

（一）完善農(nóng)村金融機構(gòu)體系建設(shè)，提高服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力。繼續(xù)加大中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行“三農(nóng)”金融事業(yè)部對鄉(xiāng)村振興支持力度；明確國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)定位，加大對鄉(xiāng)村振興中長期信貸支持；推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定；完善村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入條件，地方法人金融機構(gòu)要服務(wù)好鄉(xiāng)村振興。

（二）完善農(nóng)村金融政策體系建設(shè)，提高金融服務(wù)覆蓋率。完善在網(wǎng)點設(shè)立，人力投入、利率補貼和市場監(jiān)管等方面的政策體系，加大對農(nóng)村地區(qū)的金融機構(gòu)扶持力度，鼓勵和調(diào)動各類銀行業(yè)金融機構(gòu)，引導(dǎo)金融機構(gòu)向農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)有機構(gòu)、村村有服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本實現(xiàn)銀行物理網(wǎng)點全覆蓋。同時，加快推動《農(nóng)村金融法》出臺，賦予合作社內(nèi)部信用合作法律地位。

（三）完善農(nóng)村金融產(chǎn)品體系建設(shè)，積極開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點。鼓勵各類農(nóng)村金融機構(gòu)面向農(nóng)村地區(qū)提供安全、可靠的網(wǎng)上支付、手機支付等適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營特點的產(chǎn)品和服務(wù)，拓展銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)廣度和深度；堅持限于成員內(nèi)部、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲、分紅不分息的原則，在試點先行、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點；探索發(fā)展以服務(wù)小農(nóng)和各類新型經(jīng)營主體為唯一目標(biāo)的全國性農(nóng)民合作銀行體系。

（四）完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，為農(nóng)村金融體系提供良好的投資平臺。以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，大力發(fā)展新主體、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，積極推動農(nóng)業(yè)由總量擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化的生產(chǎn)體系，構(gòu)建以新型經(jīng)營主體為引導(dǎo)、廣大農(nóng)戶為主體的經(jīng)營體系，增強對銀行業(yè)金融機構(gòu)的吸引力。