淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制工作

鞠 薇

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。近年來(lái)，財(cái)政部密集出臺(tái)了關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的文件和管理辦法，在制度層面要求、督促行政事業(yè)單位建立內(nèi)控機(jī)制并貫徹執(zhí)行，進(jìn)一步規(guī)范和制約行政事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，其中2017年出臺(tái)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》明確要求各級(jí)行政事業(yè)單位按年度編制、報(bào)送內(nèi)部控制報(bào)告。本文結(jié)合某中央單位2017年的內(nèi)部控制報(bào)告編制情況，分析內(nèi)部控制報(bào)告編制存在的主要問(wèn)題，并就解決途徑進(jìn)行探討。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告工作的政策依據(jù)

2017年1月25日，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）的通知，對(duì)對(duì)象范圍、編制、報(bào)送以及報(bào)告信息質(zhì)量監(jiān)督檢查等方面進(jìn)行了明確要求，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制、報(bào)送、使用及報(bào)告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開(kāi)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量。自該項(xiàng)制度印發(fā)以來(lái)，財(cái)政部連續(xù)2年印發(fā)開(kāi)展年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知，已經(jīng)組織了2016年度、2017年度2次內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)工作。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告工作的重要意義

開(kāi)展單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，是認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》有關(guān)精神的重要舉措。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。按照文件要求和工作部署，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度基本建立，進(jìn)入了執(zhí)行和完善的階段，這階段開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，有利于進(jìn)行基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，不斷修正、完善內(nèi)部控制制度。

開(kāi)展單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

開(kāi)展單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，有利于促進(jìn)內(nèi)部控制信息公開(kāi)。針對(duì)內(nèi)部控制建立和實(shí)施的實(shí)際情況，單位應(yīng)當(dāng)按照《單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求積極開(kāi)展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作。單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)情況應(yīng)當(dāng)作為部門決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告的重要組成內(nèi)容進(jìn)行報(bào)告。積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息公開(kāi)，通過(guò)面向單位內(nèi)部和外部定期公開(kāi)內(nèi)部控制相關(guān)信息，逐步建立規(guī)范有序、及時(shí)可靠的內(nèi)部控制信息公開(kāi)機(jī)制，更好發(fā)揮信息公開(kāi)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。

三、內(nèi)部控制報(bào)告編制工作案例分析

（一）基本情況

內(nèi)部控制報(bào)告分匯總報(bào)告和各單位的分報(bào)告，匯總報(bào)告是由各單位的分報(bào)告匯總分析生成，分報(bào)告由各單位在填報(bào)系統(tǒng)里填制相關(guān)數(shù)據(jù)和證明資料后形成，結(jié)果評(píng)價(jià)有優(yōu)良中差4個(gè)級(jí)次。

分析2017年度某中央部門的內(nèi)部控制報(bào)告的情況，匯總報(bào)送決算報(bào)表的單位數(shù)491，實(shí)際匯總的單位數(shù)為426，差異的原因是有合并的單位2家，有企業(yè)的單位63家，不在報(bào)送范圍。隨機(jī)抽取45家單位作為樣本，內(nèi)部控制報(bào)告評(píng)價(jià)總體運(yùn)行情況為優(yōu)單位的有12家，運(yùn)行情況為良的單位有15家，運(yùn)行情況為中的單位有17家，運(yùn)行情況為差的單位有1家。

（二）數(shù)據(jù)指標(biāo)分析

對(duì)樣本編報(bào)存在的問(wèn)題分析匯總，得出對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有影響的指標(biāo)數(shù)據(jù)。

1.數(shù)據(jù)和信息填報(bào)的完整性。評(píng)價(jià)為“優(yōu)”的單位均信息填報(bào)完整，沒(méi)有缺項(xiàng)、漏項(xiàng)。

2.數(shù)據(jù)和信息填報(bào)的邏輯性。數(shù)據(jù)和信息填報(bào)前后要一致，要有邏輯性。如：“內(nèi)控信息系統(tǒng)情況表”中預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理6個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中是否有不適用的情況，與“單位工作職責(zé)分離情況表”和“建立健全內(nèi)控制度情況表”要相一致。前表如果填寫了“不適用”，后表也應(yīng)填寫“不適用”。

3.數(shù)據(jù)和信息填報(bào)的準(zhǔn)確性。如：“基礎(chǔ)信息表”中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)未準(zhǔn)確填報(bào)；“內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況表”中金額單位要求為元，有單位填報(bào)金額單位為萬(wàn)元；有單位資產(chǎn)配置預(yù)算比配置總金額??；有單位財(cái)政資金支出預(yù)算比實(shí)際支出小。

4.內(nèi)部控制建設(shè)情況。評(píng)為優(yōu)的單位均為正在進(jìn)行信息化建設(shè)。

5.內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人是否為單位一把手，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)會(huì)議次數(shù)，內(nèi)控工作小組負(fù)責(zé)人為單位一把手還是分管領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)控工作小組召開(kāi)會(huì)議次數(shù)，內(nèi)控專題培訓(xùn)次數(shù)，內(nèi)控牽頭部門和監(jiān)督評(píng)價(jià)部門是否為不同部門、2017年是否開(kāi)展了內(nèi)控評(píng)價(jià)工作等方面的指標(biāo)都對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有影響。

6.“內(nèi)控制度執(zhí)行情況表”各項(xiàng)指標(biāo)均按實(shí)際情況填寫?！邦A(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定比例”“批復(fù)細(xì)化程度”“預(yù)算執(zhí)行控制程度”“績(jī)效評(píng)價(jià)工作執(zhí)行情況”“非稅收入管控情況”“采購(gòu)預(yù)算完成情況”“國(guó)有資產(chǎn)安全性”“資產(chǎn)配置預(yù)算完成率”“人均行政資產(chǎn)配置情況”“合同訂立規(guī)范情況”等指標(biāo)。

7.附件信息統(tǒng)計(jì)表按要求上傳證明材料等附件，且與前面的各項(xiàng)數(shù)據(jù)邏輯一致。

（三）原因分析

各單位的內(nèi)部控制進(jìn)展情況比較均衡，但造成填報(bào)結(jié)果差別較大的原因分析如下：

一是重視程度不夠。主要體現(xiàn)在單位領(lǐng)導(dǎo)層面和實(shí)際操作人員層面的重視程度不夠，未認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)工作的重要性，存在應(yīng)付了事的心理，出現(xiàn)很多低級(jí)錯(cuò)誤，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果。

二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。內(nèi)部控制報(bào)告中需要財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)、綜合等數(shù)據(jù)，在報(bào)告填報(bào)中單位內(nèi)部的相關(guān)部門未有效溝通，造成數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，不能體現(xiàn)單位內(nèi)部控制情況的真實(shí)水平。

三是未按真實(shí)情況填寫。有單位存在僥幸心理，在填報(bào)中粉飾內(nèi)部控制建設(shè)情況，造成前后邏輯不一致，反而弄巧成拙。

四、有關(guān)建議

（一）提高管理意識(shí)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，明確責(zé)任主體，制定工作方案，細(xì)化分解任務(wù)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，加大保障力度，推動(dòng)本單位做好內(nèi)部控制報(bào)告編制、審核、報(bào)送、分析、使用等工作。

（二）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。內(nèi)部控制工作是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)工程，需要有綜合性人才；內(nèi)部控制報(bào)告的編制工作是每年必須要進(jìn)行的，需要穩(wěn)定的人員。因此，要加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)，為進(jìn)一步做好內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)、審核、分析和使用等工作提供人力支持。

（三）加強(qiáng)分析，合理利用成果。各單位應(yīng)在做好內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的分析及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，并通過(guò)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查推動(dòng)所屬單位內(nèi)部控制問(wèn)題整改，逐步完善單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問(wèn)責(zé)力度。監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度，通過(guò)日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制；通過(guò)自我評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。同時(shí)，單位要將內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)與干部考核、追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，并將內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)結(jié)果采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰詢?nèi)部公開(kāi)。