涉農(nóng)資金審計(jì)面臨的問(wèn)題

田翠瑩

隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的逐步深入，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”的重視程度逐年加大，先后出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，涉農(nóng)資金總量呈逐年大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，涉農(nóng)資金管理使用中的違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，套取、騙取、截留、挪用，職務(wù)侵占等問(wèn)題層出不窮，成為了滋生腐敗的溫床。為使涉農(nóng)財(cái)政資金充分發(fā)揮效益，各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策真正落地，有效推動(dòng)“三農(nóng)”工作和中央一號(hào)文件的落實(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督力度，保證國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策陽(yáng)光規(guī)范操作。

一、涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)面臨的問(wèn)題

（一）涉農(nóng)資金的特點(diǎn)決定單靠資金審計(jì)無(wú)法抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

涉農(nóng)資金具有資金來(lái)源眾多，點(diǎn)多面廣，資金鏈條長(zhǎng)的特點(diǎn)，審計(jì)部門僅靠傳統(tǒng)的賬面審計(jì)很難發(fā)現(xiàn)深層的問(wèn)題。而近幾年來(lái)紀(jì)檢、監(jiān)察部門查出涉農(nóng)資金的案例中，問(wèn)題主要出現(xiàn)在涉農(nóng)資金分配的環(huán)節(jié)，即資金分配的依據(jù)、補(bǔ)貼對(duì)象的資格審查、虛報(bào)冒領(lǐng)以及項(xiàng)目完成后的驗(yàn)收等方面。審計(jì)人員僅靠傳統(tǒng)的“就賬論賬”審計(jì)方式，靠資金審計(jì)無(wú)法抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

（二）審計(jì)延伸力度不夠致使無(wú)法揭示資金運(yùn)行的真實(shí)面貌

大部分涉農(nóng)補(bǔ)貼資金實(shí)行錢事分離管理，錢由財(cái)政部門直接支付，事由專項(xiàng)資金主管部門經(jīng)辦，項(xiàng)目資金由財(cái)政部門自上往下，逐級(jí)下?lián)埽詈笸ㄟ^(guò)農(nóng)村信用聯(lián)社直接撥付到農(nóng)戶“一卡通”賬戶。作為涉農(nóng)資金實(shí)施主體的各級(jí)業(yè)務(wù)主管部門往往認(rèn)為項(xiàng)目資金未通過(guò)單位賬戶收支而不建立項(xiàng)目專賬，僅保留項(xiàng)目實(shí)施檔案，所以要真正摸清涉農(nóng)資金的真實(shí)面貌，需要對(duì)資金去向進(jìn)行延伸審計(jì)。隨著審計(jì)地位的不斷提升，審計(jì)人員任務(wù)越來(lái)越重，人員少，時(shí)限緊的客觀條件決定了沒(méi)有足夠的人力和時(shí)間去進(jìn)行延伸審計(jì)，審計(jì)延伸力度不夠，無(wú)法揭示資金運(yùn)行的真實(shí)面貌。

（三）同類涉農(nóng)資金涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門增加了重復(fù)申報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)

同類涉農(nóng)資金往往涉及多個(gè)部門，如通村公路的實(shí)施單位主要在交通運(yùn)輸局，發(fā)改委、扶貧辦、新農(nóng)村辦也有涉及。小水利建設(shè)水利局、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦等部門均有涉及。各業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)自身職責(zé)開(kāi)展工作，存在多頭管理、多頭申報(bào)的現(xiàn)實(shí)情況，容易發(fā)生重復(fù)申報(bào)的問(wèn)題。審計(jì)部門僅通過(guò)審計(jì)單個(gè)部門或者審計(jì)單個(gè)項(xiàng)目往往不能發(fā)現(xiàn)此類問(wèn)題，客觀上增大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）審計(jì)的事后實(shí)施使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題難以糾正

不論是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)還是專項(xiàng)資金審計(jì)，一般都是事后審計(jì)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題已經(jīng)形成既定事實(shí)，再進(jìn)行糾正損失也已無(wú)法避免。如某庫(kù)區(qū)在有渠灌設(shè)施的情況下，又在該處增設(shè)了提灌設(shè)施及埋地PE管，造成重復(fù)投資26萬(wàn)元；某縣投入31.58萬(wàn)元新建的29個(gè)羊肚菌種植大棚因設(shè)計(jì)不合理被大雪壓塌，棚內(nèi)種植的羊肚菌全部?jī)鏊?，這些損失浪費(fèi)在事后審計(jì)發(fā)現(xiàn)后，造成的損失已無(wú)法挽回。

（五）審計(jì)的目的重合規(guī)合法輕效益分析，對(duì)資金使用效益關(guān)注程度不夠

當(dāng)前的涉農(nóng)資金審計(jì)基本目的是合規(guī)合法性審計(jì)，審計(jì)的目的重在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，查處問(wèn)題。審計(jì)重點(diǎn)放在項(xiàng)目招投標(biāo)程序、項(xiàng)目資金滯留、地方配套資金到位情況、擠占挪用、套取騙取項(xiàng)目資金、虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金等方面，對(duì)涉農(nóng)資金領(lǐng)域中的違規(guī)違法行為確實(shí)起到了很強(qiáng)的震懾作用。但是也存在關(guān)注審計(jì)業(yè)績(jī)忽略對(duì)專項(xiàng)資金產(chǎn)生的效益的關(guān)注。國(guó)家安排涉農(nóng)專項(xiàng)資金的一個(gè)重要目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，審計(jì)結(jié)論缺乏對(duì)資金使用效益的分析和評(píng)價(jià)，例如通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施給農(nóng)民帶來(lái)了多少直接收益，產(chǎn)生了哪些社會(huì)效益和生態(tài)效益，涉農(nóng)項(xiàng)目是否符合客觀需要，是否有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。

（六）體制、機(jī)制層面的局限性限制了審計(jì)作用的充分發(fā)揮

地方審計(jì)機(jī)關(guān)受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和同級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，所以對(duì)同級(jí)政府或相關(guān)部門的審計(jì)作用有所弱化。對(duì)查出的一些敏感問(wèn)題往往因體制機(jī)制的原因而無(wú)法有效的披露和處理，審計(jì)體制機(jī)制的現(xiàn)狀限制了審計(jì)作用的充分發(fā)揮。

二、應(yīng)對(duì)策略

（一）合理改進(jìn)審計(jì)技術(shù)手段和方法創(chuàng)新

為了有效地查處惠農(nóng)資金分配、使用中存在的違法違規(guī)問(wèn)題，必須跳出傳統(tǒng)的“就賬論賬”審計(jì)模式，把審計(jì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)換到業(yè)務(wù)審計(jì)上。在賬面審計(jì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)檢查業(yè)務(wù)主管部門留存的項(xiàng)目檔案，根據(jù)資金的批復(fù)文件和項(xiàng)目實(shí)施方案，對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象的申報(bào)資料、補(bǔ)貼對(duì)象的資格、補(bǔ)貼物資的采購(gòu)與發(fā)放、補(bǔ)貼條件的確認(rèn)和公示、相關(guān)部門的驗(yàn)收審核結(jié)果等環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)通過(guò)走訪、調(diào)查、實(shí)地查看和業(yè)務(wù)核對(duì)等方法，順著資金鏈條，延伸調(diào)查資金流向的各個(gè)環(huán)節(jié)直至最末端。運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)的查詢、分析和篩選功能，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，將政策規(guī)定、補(bǔ)貼對(duì)象申報(bào)信息、資格審查信息、補(bǔ)貼資金發(fā)放信息等整合到一起，進(jìn)行比對(duì)分析，篩查出其中存在的深層問(wèn)題。

（二）進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)

一是根據(jù)每年業(yè)務(wù)部門上報(bào)的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行篩查，及時(shí)查找風(fēng)險(xiǎn)線索；二是對(duì)重大涉農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，把審計(jì)關(guān)口前移，變事后審計(jì)為事前事中審計(jì)，事前審計(jì)項(xiàng)目涉及方案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目涉及方案中存在的缺陷；事中監(jiān)督資金在管理、使用、撥付中存在的違規(guī)問(wèn)題，監(jiān)督資金使用效益，及時(shí)制止和糾正重大管理缺失、損失浪費(fèi)、改變資金用途等問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金使用效益最大化。

（三）合理確定審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)模式

為克服單項(xiàng)審計(jì)、同級(jí)審計(jì)的弊端，理清同類項(xiàng)目的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、實(shí)施方案，使多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)問(wèn)題，克服審計(jì)體制機(jī)制的限制，有必要進(jìn)行審計(jì)組織模式創(chuàng)新。確定審計(jì)項(xiàng)目時(shí)根據(jù)項(xiàng)目采取部門聯(lián)合審計(jì)、省市縣三級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，或者異地交叉審計(jì)等組織模式，抽調(diào)熟悉相關(guān)政策的審計(jì)人員組成審計(jì)組，充分發(fā)揮上下聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，協(xié)同作戰(zhàn)，形成整體合力，既能確保審計(jì)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是顯著提升財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的效果。使重復(fù)申報(bào)問(wèn)題暴露于陽(yáng)光下，使體制機(jī)制問(wèn)題消弭于無(wú)形。

（四）注重涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)，提高審計(jì)成果的質(zhì)量

涉農(nóng)資金審計(jì)不僅僅是審計(jì)資金使用的真實(shí)合法性，最終目的是檢查資金使用效果、促進(jìn)資金的合理有效利用。審計(jì)工作中除對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金在籌集、分配和使用各環(huán)節(jié)查清是否真實(shí)合法外，根據(jù)被審計(jì)單位預(yù)算確立的績(jī)效目標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，結(jié)合專門的審計(jì)方法和的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合效益評(píng)價(jià)。通過(guò)延伸審計(jì)走到群眾中去，聽(tīng)取受益群眾的心聲，看看相關(guān)專項(xiàng)資金是否真正服務(wù)于“三農(nóng)”，是否真正提高了受益群眾的經(jīng)濟(jì)效益，是否真正發(fā)揮了應(yīng)有的社會(huì)效益和生態(tài)效益。重點(diǎn)揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和資金流失等重大問(wèn)題。通過(guò)效益審計(jì)提高涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)的廣度和深度，提高審計(jì)成果的質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)審計(jì)決定的督促落實(shí)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

審計(jì)的最終目的是通過(guò)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)和糾正涉農(nóng)專項(xiàng)資金運(yùn)行中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性的提出審計(jì)建議和整改措施，使問(wèn)題得到有效糾正，審計(jì)意見(jiàn)和建議是否落實(shí)到位。必要時(shí)需要對(duì)整改結(jié)果實(shí)施跟蹤，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的目的和作用，確保整改措施落實(shí)到位。同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)要督促有關(guān)部門及單位進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金的會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督檢查工作，促進(jìn)管好、用好涉農(nóng)專項(xiàng)資金，確保?？顚Ｓ?，提高資金使用效率。