淺談行政許可監(jiān)督制度存在的問(wèn)題及改進(jìn)的幾點(diǎn)建議

陳 淑

湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000

一、行政許可監(jiān)督檢查概述

行政許可監(jiān)督檢查是對(duì)行政機(jī)關(guān)做出行政許可行為的監(jiān)督，是對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行行政許可行為的監(jiān)督等。具體而言行政許可監(jiān)督主要包括：強(qiáng)化法律對(duì)行政許可的規(guī)定，對(duì)行政許可申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查并作出是否許可的決定，對(duì)被許可人在準(zhǔn)許其從事某項(xiàng)活后是否依法活動(dòng)，未被許可的行政相對(duì)人是否從事了法律規(guī)定的應(yīng)該經(jīng)過(guò)許可的事項(xiàng)等。行政許可監(jiān)督有廣義和狹義之分。我國(guó)的《行政許可法》對(duì)行政許可的監(jiān)督檢查采取的是廣義概念：認(rèn)為對(duì)行政許可的行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人行為的監(jiān)督檢查有權(quán)行政機(jī)關(guān)均可進(jìn)行，同時(shí)還將行政許可相對(duì)人的自行檢查囊括進(jìn)來(lái)。

二、我國(guó)行政許可監(jiān)督檢查制度存在的問(wèn)題和不足

對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，我國(guó)的《行政許可法》對(duì)部分權(quán)力監(jiān)督做了明確的規(guī)定。例如規(guī)定對(duì)有限自然資源開(kāi)發(fā)利用的許可應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)的方式，行政機(jī)關(guān)才做出行政許可決定。行政機(jī)關(guān)違反上述規(guī)定損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。申請(qǐng)人復(fù)議或者訴訟構(gòu)成了對(duì)行政許可權(quán)力的一種監(jiān)督。但僅僅依靠復(fù)議或訴訟這種監(jiān)督方式是不夠的?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致腐敗”，如果沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)許可權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，將擾亂正常的社會(huì)秩序。只有完善我國(guó)的行政許可執(zhí)法監(jiān)督體系，我國(guó)的行政許可機(jī)關(guān)才能正確的履行自己的職權(quán)，行政相對(duì)人的權(quán)利才能得到保障，行政許可從許可到實(shí)施才能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，行政許可監(jiān)督檢查制度主要存在以下四個(gè)方面：

(一)行政許可公開(kāi)制度缺乏監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)《行政許可法》規(guī)定設(shè)定和實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)原則。行政許可的規(guī)定、實(shí)施和結(jié)果，屬于公開(kāi)的范圍應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。但公開(kāi)原則和制度沒(méi)有相應(yīng)的保障機(jī)制，也就容易被行政機(jī)關(guān)鉆法律的空子，相對(duì)人權(quán)利不能得到很好的保障，同時(shí)行政許可利害關(guān)系人的權(quán)益也將因公開(kāi)制度的不完善而得不到救濟(jì)。比如在我國(guó)的《行政許可法》中，對(duì)行政許可的相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、不能公開(kāi)的情形做了明確的規(guī)定：“行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！钡恰缎姓S可法》并沒(méi)有規(guī)定不符合我國(guó)行政許可公開(kāi)原則行為的責(zé)任問(wèn)題以及對(duì)行政許可公開(kāi)行為如何監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)定。如果行政許可機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)以是國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等理由拒絕公開(kāi)，對(duì)屬于不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的又予以公開(kāi)。所以我國(guó)對(duì)行政許可在公開(kāi)相關(guān)許可事項(xiàng)上缺乏監(jiān)督機(jī)制。這會(huì)在無(wú)形之中損害行政相對(duì)人及相關(guān)利害人的合法權(quán)益。

(二)行政許可缺乏事后監(jiān)督

我國(guó)的行政許可制度對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可設(shè)置了很多的準(zhǔn)入條件，申請(qǐng)人要通過(guò)層層關(guān)卡才能得到行政許可證從事許可的相關(guān)活動(dòng)。對(duì)于經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)許可的當(dāng)事人在取得許可證之后所從事的內(nèi)容我國(guó)缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。嚴(yán)格準(zhǔn)入，后續(xù)監(jiān)管不力有可能使行政許可成為虛設(shè)。所以在實(shí)施中的行政許可又會(huì)產(chǎn)生更多的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)為了解決問(wèn)題又重新設(shè)立了許多行政許可事項(xiàng)，這不是解決問(wèn)題的根本方法。重許可、輕監(jiān)管是我國(guó)行政許可制度的現(xiàn)狀。行政機(jī)關(guān)的管理模式不科學(xué)，監(jiān)督方式不合理導(dǎo)致我國(guó)的行政許可的門(mén)檻準(zhǔn)入高，雖一些行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可能對(duì)行政許可進(jìn)行監(jiān)督，但是監(jiān)督方法不到位、手段單一就會(huì)使得行政許可因進(jìn)入門(mén)檻之后因缺乏監(jiān)管而出現(xiàn)很多問(wèn)題。申請(qǐng)人被準(zhǔn)許行政許可獲得頒發(fā)的行政許可證書(shū)后，其本身應(yīng)該按照行政許可申請(qǐng)的條件和證書(shū)上所要求的行為。但行政許可事后的行為幾乎不受制約，從而導(dǎo)致許可證持有人非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)、出租、出借許可證現(xiàn)象嚴(yán)重，[1]我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序就會(huì)因?yàn)樾姓S可事后監(jiān)管不力而混亂，如果不加以監(jiān)管就會(huì)惡性循環(huán)，給行政機(jī)關(guān)行政管理造成了很大影響。

(三)缺乏相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制

目前我國(guó)行政許可缺乏相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。在行政許可監(jiān)督過(guò)程中，雖發(fā)現(xiàn)問(wèn)題但缺乏相應(yīng)責(zé)任條款，導(dǎo)致追責(zé)落實(shí)不到位，違反法律的許可行為就不能得到有效制止。例如我國(guó)《行政許可法》規(guī)定“在特殊情況下，如為了公共利益的需要行政機(jī)關(guān)可以變更或撤銷(xiāo)行政行為?！痹谠O(shè)定行政許可后，作為所設(shè)定行政許可的依據(jù)即相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章存在修改或者廢止的情形，或所依據(jù)的客觀(guān)情況已不適應(yīng)被準(zhǔn)許的行政許可，為了公共利益的需要，已經(jīng)生效的行政許可可由行政機(jī)關(guān)依法變更或撤銷(xiāo)。在上述中，對(duì)公共利益的界限如何界定沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)因?yàn)檫@一條款中公共利益之由損害申請(qǐng)人的合法權(quán)益。因?yàn)闆](méi)有建立完善的責(zé)任追究制度，對(duì)于在行政許可權(quán)的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)違法行為主要負(fù)責(zé)人和直接經(jīng)辦人的相關(guān)責(zé)任也沒(méi)有明確具體的規(guī)定，更無(wú)法依法追究。在實(shí)際操作中具體由哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，經(jīng)辦的公務(wù)人員違規(guī)違法后何種情況下部分或完全承擔(dān)責(zé)任也沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。

(四)行政許可內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督不足

我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主要是人大的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督缺乏公開(kāi)性和透明度，內(nèi)部監(jiān)督也就是自己對(duì)自己本身行為的監(jiān)督，這種監(jiān)督難以保證行政機(jī)關(guān)在行政許可執(zhí)法過(guò)程中堅(jiān)持公平和公正，難以使群眾信服。行政許可的外部監(jiān)督如人大、法院和社會(huì)組織和個(gè)人的監(jiān)督雖然存在多種途徑和方式，但是卻有不同程度問(wèn)題的存在：人大對(duì)行政許可的監(jiān)督因?yàn)槠浯嬖跁r(shí)間問(wèn)題的局限和法定責(zé)任形式的缺乏而導(dǎo)致人大的監(jiān)督顯得無(wú)力；我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政訴訟受案范圍進(jìn)行了規(guī)定，但其受案范圍導(dǎo)致法院對(duì)行政許可的監(jiān)督十分有限；除了上述之外還有公民個(gè)人的監(jiān)督，但個(gè)人監(jiān)督顯得非常乏力且缺乏有效途徑。我國(guó)對(duì)行政許可的監(jiān)督形式雖然多樣，但是各種局限非常明顯，且行政部門(mén)之間無(wú)明確的權(quán)責(zé)劃分，容易出現(xiàn)推諉或爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象，追責(zé)機(jī)制的缺乏使得這種現(xiàn)狀長(zhǎng)期存在。

三、完善我國(guó)行政許可的監(jiān)督檢查制度的幾點(diǎn)建議

完善行政許可監(jiān)督制度有利于我國(guó)行政許可按照公平、公正原則對(duì)行政許可申請(qǐng)人予以許可，防止行政機(jī)關(guān)的權(quán)力腐敗，對(duì)許可后獲得許可資格的人所從事的活動(dòng)符合行政許可制度所規(guī)定的范圍和條件，能夠維護(hù)正常的社會(huì)秩序。行政許可監(jiān)督檢查是行政許可制度能夠有效落實(shí)、保障行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政許可和保護(hù)行政許可相對(duì)人的合法權(quán)益的重要手段，因此行政許可監(jiān)督檢查是行政許可執(zhí)法中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。正如艾克頓所言，“權(quán)力使人腐化，絕對(duì)權(quán)力使人絕對(duì)腐化”。要使行政許可制度有序運(yùn)作和落實(shí)，就必須完善行政許可權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。

(一)要建立健全行政許可內(nèi)部制約機(jī)制

要完善行政許可的監(jiān)督制度，就要加強(qiáng)行政許可的內(nèi)部制約機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，行政許可的內(nèi)部監(jiān)督首先要從事前監(jiān)督方面進(jìn)行加強(qiáng)，事前監(jiān)督可以源頭上遏制行政許可機(jī)關(guān)濫用行政許可權(quán)。行政許可內(nèi)部監(jiān)督的前置性的監(jiān)督必須要求行政機(jī)關(guān)必須驗(yàn)嚴(yán)格按照《行政許可法》的要求履行自己的職能。內(nèi)部的監(jiān)督要明確內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，明確行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體和責(zé)任，在行政許可內(nèi)部監(jiān)督的程序、方式、方法上，劃分明確，杜絕行政機(jī)關(guān)之間責(zé)任模糊或混同，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性要能夠得到有效保障。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)行政許可機(jī)數(shù)量大，建議通過(guò)制定相關(guān)法規(guī)，將行政許可的內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任落到實(shí)處。行政許可涉及到行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政許可審批權(quán)，也涉及到工作人員在實(shí)際工作中對(duì)行政許可權(quán)的運(yùn)用。所以要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)的監(jiān)督，也要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督。對(duì)應(yīng)該回避的情形進(jìn)行回避，保證行政許可制度落實(shí)要做到公平公正，避免因回避問(wèn)題出現(xiàn)行政許可工作人員牟利。

(二)健全行政許可事后監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的重審批、輕程序的行政許可的實(shí)施現(xiàn)狀，使得行政許可在審批后缺乏監(jiān)管，是我國(guó)行政許可制度的一大缺陷。完善行政許可事后監(jiān)督，應(yīng)該采取多項(xiàng)措施。比如定期監(jiān)督檢查與不定期監(jiān)督檢查相結(jié)合、實(shí)地監(jiān)督與書(shū)面監(jiān)督相結(jié)合等方式進(jìn)行。我國(guó)的很多行政許可事項(xiàng)涉及到公眾的利益，例如食品安全、生命財(cái)產(chǎn)安全設(shè)備等。對(duì)這種事項(xiàng)的事后監(jiān)督可以定期或者不定期檢查，如果方便采取更多的監(jiān)督舉措則應(yīng)該采取。方式可以根據(jù)實(shí)際情況而定。實(shí)地監(jiān)督與書(shū)面監(jiān)督相結(jié)合是行政許可事后監(jiān)督的另外方式，是我國(guó)《行政許可法》規(guī)定行政主體對(duì)被許可人的監(jiān)督可采用兩種方式。但是書(shū)面檢查有不完善的地方就是書(shū)面檢查的情況是否屬實(shí)。被許可人在書(shū)面材料方面有無(wú)造假，真實(shí)情況是不是如書(shū)面材料反應(yīng)的一致等，所以行政許可的監(jiān)督檢查不能只依靠書(shū)面監(jiān)督的形式，要把實(shí)地監(jiān)督檢查和書(shū)面監(jiān)督檢查結(jié)合起來(lái)，注意被許可人提供的書(shū)面材料于實(shí)際相符。實(shí)地監(jiān)督也可以發(fā)現(xiàn)書(shū)面檢查不能發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。可以彌補(bǔ)書(shū)面監(jiān)督因?yàn)榭陀^(guān)原因無(wú)法達(dá)到的效果。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該重視實(shí)地監(jiān)督的作用，提高實(shí)地監(jiān)督在監(jiān)督檢查中的地位。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)還可以普遍監(jiān)督與抽樣取證相結(jié)合，督促監(jiān)督與控制監(jiān)督相結(jié)合等方式，以健全我國(guó)行政許可事后監(jiān)督體制。

(三)要健全行政許可監(jiān)督的法律責(zé)任機(jī)制

行政許可監(jiān)督要加強(qiáng)法律責(zé)任機(jī)制方面的健全。有權(quán)有責(zé)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的行政許可是一項(xiàng)行政權(quán)力，對(duì)違反法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該追究法律責(zé)任是保證行政機(jī)關(guān)依法行政的重要保障，如果對(duì)責(zé)任不予追究也就失去了行政許可存在的意義。對(duì)于行政許可監(jiān)督法律責(zé)任機(jī)制方面的缺失，要從行政許可存在問(wèn)題的角度出發(fā)，對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的范圍、種類(lèi)、性質(zhì)等有明確的規(guī)定，對(duì)于哪一類(lèi)法律責(zé)任界限規(guī)定明確，要在相關(guān)法律法規(guī)中予以完善。對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定的，首先允許行政機(jī)關(guān)自行改正，對(duì)于給行政許可申請(qǐng)人造成的損失法律應(yīng)該加強(qiáng)細(xì)化。行政許可機(jī)關(guān)工作人員違反相關(guān)規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的不予受理、對(duì)應(yīng)許可的不予許可，上述情形可改正予以改正，并按照情節(jié)的輕重要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，或行政責(zé)任，或刑事責(zé)任等。對(duì)公民、法人或者組織的許可監(jiān)督責(zé)任也應(yīng)該分情形處理，對(duì)于情節(jié)較輕的給予輕罰，情節(jié)嚴(yán)重的給予重罰。對(duì)嚴(yán)重違法失職的構(gòu)成犯罪的應(yīng)交給司法機(jī)關(guān)。只有加強(qiáng)對(duì)行政許可監(jiān)督各方的責(zé)任力度，我國(guó)的行政許可才能在法制的軌道上運(yùn)行。

(四)重視多方監(jiān)督，健全行政許可監(jiān)督體系

在我國(guó)，社會(huì)輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、以及人民政協(xié)等對(duì)我國(guó)行政許可享有監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用行政許可權(quán)、超出法定程序行使行政許可權(quán)的行為可以進(jìn)行監(jiān)督。要保證公民的批評(píng)建議權(quán)，確保公民言論自由權(quán)的行使，報(bào)刊、廣播、電視、書(shū)籍、電影等大眾傳播媒介在行政許可監(jiān)督方面也可以發(fā)揮監(jiān)督的作用。對(duì)行政機(jī)關(guān)行政許可的權(quán)力監(jiān)督，是堅(jiān)持和完善行政許可監(jiān)督與制約機(jī)制的一項(xiàng)重要任務(wù)，在現(xiàn)階段對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注。要發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。行政許可相對(duì)人除了運(yùn)用法律武器還可以運(yùn)用輿論監(jiān)督來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。把輿論監(jiān)督與其他監(jiān)督方式相結(jié)合，行政許可監(jiān)督機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

《行政許可法》對(duì)行政許可作了較為詳細(xì)的規(guī)定，該法的頒布表明了我國(guó)依法行政又進(jìn)入到了一個(gè)新的臺(tái)階。對(duì)規(guī)范我國(guó)政府依法行政起到了重要作用。對(duì)行政許可的監(jiān)督制度卻不夠完善但是勢(shì)在必行。對(duì)行政機(jī)關(guān)行政許可的監(jiān)督要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，減少權(quán)力的腐敗和實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)多方監(jiān)督讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。完善我國(guó)行政許可監(jiān)督檢查制度，行政機(jī)關(guān)才能用好手中的行政許可權(quán)，行政許可申請(qǐng)人的權(quán)益才能得到保障，加強(qiáng)對(duì)行政許可申請(qǐng)人的監(jiān)督才能使行政許可申請(qǐng)人在法律規(guī)定的許可范圍內(nèi)活動(dòng)，我國(guó)的行政許可制度才能得到更好的落實(shí)。