試析我國PPP模式融資風險識別與分擔

夏 萍

我國自2013年底開始大力推廣運用的政府和社會資本合作（PPP）模式，經(jīng)過3年多的理論和實踐摸索，取得明顯進展，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但在發(fā)展過程中，也存在著一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作等問題，加大了地方政府隱性債務風險。為此，財政部在《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）的基礎(chǔ)上，于2017年11月10日又發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），明確要求：各級財政部門應按要求規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項目庫管理，堅決遏制隱性債務風險增量，防止PPP異化為新的融資平臺；而2017年12月18日-20日在京召開的中央經(jīng)濟工作會議，確定的三大攻堅戰(zhàn)之首即為防范化解重大風險。所以，進一步認識和規(guī)范PPP項目融資，有助于推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP模式融資風險特點

由于PPP模式建設(shè)周期長、投資大、合同關(guān)系復雜，因此，必須充分、合理地認識PPP項目在建設(shè)運營過程中存在的各種潛在風險因素，從而為其融資風險風險分擔以及利益協(xié)調(diào)提供基礎(chǔ)。

（一）階段性。PPP模式融資風險的階段性特征主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，在PPP項目建設(shè)和運營的不同階段，其風險的大小不同，呈現(xiàn)出明顯的階段性；另一方面，在PPP模式融資的不同階段，各參與方所面臨的風險不同，有些風險僅存在于項目某一階段或某些階段，如：完工風險、運營風險等；而有些風險存在于項目全壽命周期，如政治風險、不可抗力風險等。

（二）復雜性。PPP項目由于其規(guī)模大、建設(shè)周期長、政治經(jīng)濟環(huán)境變化大、參與方眾多，因此其面臨的風險極為復雜。一方面，在項目各階段面臨的風險種類繁多，而每一風險在項目各階段表現(xiàn)形式各異；另一方面，由于PPP項目參與方眾多，自然風險承擔者就多。在各參與方之間進行風險分擔也是一個復雜的過程。

（三）受政府影響大。采取PPP模式建設(shè)項目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，社會資本必須獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)，因而就會面臨獲準風險。此外由于城市基礎(chǔ)設(shè)施通常涉及公共利益的維護，政府在給予私人投資者特許經(jīng)營權(quán)的同時，也必定會保留監(jiān)管權(quán)和介入權(quán)等行政特權(quán)，在政府認為必要的時候，就會行使這些權(quán)力，使得項目遭遇一定的風險。

（四）風險貫穿于PPP項目全過程。從廣義講，由于項目和投資的規(guī)模較大，社會資本需要較長的投資回收期，方可收回成本、償還貸款，獲得利潤，這就決定了PPP項目風險貫穿于項目的前期策劃、項目融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、移交各個階段。

二、PPP模式融資風險識別方法

國內(nèi)外學者歸納總結(jié)了大量的風險識別方法，如個人經(jīng)驗法、假設(shè)分析法、流程圖法、案例研究法、風險管理數(shù)據(jù)庫及專家系統(tǒng)等20余種。但每種識別方法都有一定的局限性，因此在風險識別過程中需要打組合權(quán)，目前常用的風險識別方法主要有：

（一）核查表法。是根據(jù)各項目的特點一一核查。這種方法的優(yōu)點是簡單易行，但沒有揭示風險源的相互依賴關(guān)系，通常適用于常見和一般的風險。

（二）故障樹法。利用圖解的形式，將大的故障分解成若干小的故障。該方法實際上是借用可靠性工程中的失效樹形式對引起風險的各種因素進行分層次的識別。采用故障樹法有利于風險管理措施的制定，對識別大型PPP項目風險時容易發(fā)生遺漏和錯誤，僅僅適用于經(jīng)驗較少時的一般風險識別。

（三）專家調(diào)查法。主要通過面談法、頭腦風暴法、德爾菲法等，對相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易髟L問調(diào)查，列出各風險關(guān)鍵程度，經(jīng)過統(tǒng)計分析，將風險歸類，集思廣益，因而準確性較高。但是這種分析結(jié)果對各成員的要求較高，適用于大型工程，但易受到組織者、參加者的主觀因素影響，花費時間較長、費用較高。

（四）工作分解結(jié)構(gòu)。將整個項目融資過程劃分為若干個子項目，再進一步細分為一系列更小的任務，形成工作包，對每個工作包可能遇到的風險進行分析，進而掌握整個項目融資過程可能遇到的全部風險。由于項目在進度和成本管理過程中也需要進行工作分解，因此，該方法并不會額外增加工作量。但對大型項目分解過程過于繁碎，因此更適用于中小型工程。

三、PPP模式融資風險識別

PPP模式參與方眾多，不確定性因素多，實施周期長，經(jīng)濟技術(shù)風險大。項目實施過程常受多種因素干擾，其不確定性影響時間跨度大.所以對這些不確定性因素的正確認識和把握十分重要。

（一）法律風險。對于PPP項目，現(xiàn)行法規(guī)條文的法律層次較低、內(nèi)容相對簡單，存在立法空白。PPP項目是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，參與部門多，關(guān)系錯綜復雜，目前PPP項目實施法律制度尚不完善，使項目運行得不到有力的保障。

（二）不可抗力風險。這種風險是項目參與各方都無法預料且無法控制的風險，一旦發(fā)生如戰(zhàn)爭、臺風、地震等一系列危害，會對項目產(chǎn)生毀滅性的影響，這類風險一般由項目公司承擔。

（三）特定項目風險。由于PPP項目具有一次性、不可復制的特點，因此，各項目的風險具有差異性。特定項目風險是指項目自身具有的風險，這類風險是可預見、控制和管理的。簽約前應對此類風險因素進行分析，以便將這些風險公正、合理、客觀地在各參與主體之間進行分擔，以保障PPP項目的順利實施。

1.開發(fā)風險。項目初始階段所面臨的風險，包括項目可行性研究費、中標不成而無法收回的成本費用、項目延期導致的償貸危機等。

2.市場風險。PPP項目在建設(shè)運營過程中，由于競爭、價格、供給等因素的風險。主要包括產(chǎn)品銷售風險、原材料和燃料供給風險。產(chǎn)品銷售風險主要涉及產(chǎn)品的價格和需求。如，政府允許在PPP項目附近再建設(shè)一個提供類似產(chǎn)品和服務的項目，就會影響社會公眾對此PPP項目所提供產(chǎn)品和服務的需求量，降低產(chǎn)品價格又會減少PPP項目現(xiàn)金流入；同時，如果項目對原材料和燃料依賴程度高，那么沒有足夠保證（供水項目中水源不足），會對PPP項目產(chǎn)生較大的風險。

3.合作者信用風險。該風險會貫穿于項目的各個階段。由于PPP項目是一個委托代理項目，在其實施過程中可能由于信息在各合作者之間、各層級之間傳遞不及時、不到位等原因，導致信息不對稱，無法準確掌握項目參與方的資信狀況、技術(shù)和資金能力、風險管理能力等。參與方的信用必須要有保證，因為項目貸款償還取決于未來現(xiàn)金流入，這就決定了金融機構(gòu)更加關(guān)注于項目參與方的信用和項目的獲益能力，以避免由于合作者信用問題而對自身造成風險。

4.完工風險。是指項目完工后無法達到預期運行標準或無法完工或延期完工而帶來的風險。因不能按預期投產(chǎn)經(jīng)營，沒有足夠現(xiàn)金支付生產(chǎn)費用和償還債務，導致貸款利息增加，從而增加項目的總成本費用。

5.運營風險。是運營階段存在的技術(shù)風險、經(jīng)營管理風險和市場風險等，其影響體現(xiàn)在技術(shù)的先進性、可操作性、適用性、穩(wěn)定性等，對項目的成功建設(shè)和運營影響極大，直接決定了項目的成敗。

6.環(huán)境風險。指PPP項目建設(shè)地的氣候環(huán)境狀況和環(huán)境保護要求。氣候環(huán)境狀況會影響項目的正常施工，惡劣的氣候條件可能要求更先進的技術(shù)，而這會導致項目成本的增加；也可能由于天氣環(huán)境狀況使項目不能按時完工；也會為滿足環(huán)保法的各項要求使成本支出增加或生產(chǎn)運營效率降低，導致項目喪失原有經(jīng)濟強度，甚至終止項目。因此，環(huán)境問題對PPP項目的影響日益重大。

四、PPP模式融資風險分組機制

PPP項目融資風險分擔是確保項目成功的關(guān)鍵因素。由于PPP項目融資風險較為復雜，許多風險并不能有效的防范和控制，但若能在各參與方之間進行合理分配，可以有效降低PPP項目總體風險程度，從而確保PPP項目的成功運作實施。在風險分擔的基礎(chǔ)上，各參與方互相合作，做到利益均衡，使PPP項目整體利益最大化。

（一）直接控制能力是判定風險歸屬的關(guān)鍵因素。直接控制能力是指在風險發(fā)生前，參與方有能力影響風險發(fā)生的可能性。或者風險發(fā)生后，參與方能夠控制風險事件對PPP項目的影響程度。對于參與方有直接控制能力的風險，應該由該方承擔，使其采取有效防范措施控制風險的發(fā)生，降低風險發(fā)生的概率、風險損失程度和PPP項目的總成本；反之，如果參與方具備風險控制能力，而不愿承擔該風險，則增加風險分配談判的交易費用，從而增加項目的總成本。同時.將此風險分配給不具有控制能力的參與方，也增加了風險發(fā)生的概率及風險損失的程度.從而影響PPP項目的成功運作。

（二）風險化解能力是風險歸屬的決定因素。風險化解能力是指參與方在意愿承擔風險時，利用自身或外部資源采取一定的防范措施，降低風險發(fā)生的概率以及風險發(fā)生后的影響程度。風險的化解往往是將參與方無法控制的風險轉(zhuǎn)移給能夠很好地控制風險第三方，這樣即使風險發(fā)生了，也能以最低成本承擔風險。通常情況下，社會資本方會將難以控制的風險轉(zhuǎn)移給消費者和金融機構(gòu)。

將風險轉(zhuǎn)移給金融機構(gòu)主要取決于金融機構(gòu)的風險厭惡程度以及風險溢價的要求（即更高的要求）。一般情況下，金融機構(gòu)是風險規(guī)避者，其更注重貸款的安全性，不愿意承擔任何風險，但是隨著貸款方項目經(jīng)驗的增加，他們對風險的厭惡程度會降低，愿意通過要求更多的利息來承擔部分風險。

將風險轉(zhuǎn)移給消費者是PPP項目風險化解的最常用方式。消費者是被動的風險接受者，他們是風險溢價的最終承擔者，其利益由政府來保障，如果政府同意將風險轉(zhuǎn)移給消費者，消費者只能被動接受。社會資本方將風險轉(zhuǎn)移給消費者主要通過三種方式：提高產(chǎn)品或服務的價格、延長特許經(jīng)營期限、降低產(chǎn)品或服務的質(zhì)量標準。

政府和社會資本方也可以通過保險公司來降低風險損失。由于保險公司擁有大量的工程項目，風險可以在多個項目間進行分散管理，因而保險公司也愿意為PPP項目提供適當?shù)谋ｋU，風險保險也是風險化解的有效手段。但是，如果保險公司索要的保費高于項目主辦方直接承擔風險的成本，則保險就不是項目參與方化解風險的有效手段了。

（三）風險偏好影響風險分配。社會資本方作為PPP項目的合作伙伴之一，是以獲取項目收益為目的的。風險的分配必須與收益結(jié)合在一起考慮，即風險收益對等。然而，相同的風險和收益對不同的投資者，其態(tài)度及感受各不相同。社會資本方屬于風險規(guī)避者，他們承擔風險增加的同時必須要求增加收益率進行補償，這種收益率即為風險溢價。對于風險規(guī)避者而言，如果風險在其可控范圍之內(nèi)，其要求的風險溢價會低于政府承擔的成本，以此來降低風險的分配成本。但如果風險在其可控范圍之外，社會資本方要求的風險溢價會越來越高；當風險溢價超過政府承擔風險成本時社會資本方承擔風險會增加PPP項目風險分配的成本。此時，可以考慮由第三方承擔這類風險，如果第三方拒絕承擔，則由政府承擔此部分風險更為合理。

目前，對政治風險（政府承擔）、法律風險（合同風險雙方分擔，其他風險政府承擔）、建設(shè)成本風險（建筑商承擔）、融資風險（私人投資者承擔）、運營風險（運營商承擔）的分擔者已達成共識；但對不可抗力風險、金融風險和市場風險的分擔存在爭議。對此，針對項目可能發(fā)生的各種風險狀況，需在合同條款中詳細制定分擔方法。