“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)在審計(jì)工作中的運(yùn)用

徐克勤

黨的十八大以來(lái)，為了保護(hù)作風(fēng)正派、敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，對(duì)審計(jì)工作提出了新的更高要求。適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念己成為開(kāi)創(chuàng)審計(jì)工作新局面的必要前提。2016年，國(guó)家審計(jì)署黨組提出了“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的審計(jì)定性判斷的新要求，即審慎區(qū)分無(wú)意過(guò)失與明知故犯、審慎區(qū)分工作失誤與失職瀆職、審慎區(qū)分探索實(shí)踐與以權(quán)謀私。因此，廣大審計(jì)人員要緊扣“反腐”“改革”和“發(fā)展”這幾個(gè)詞匯，在“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”基礎(chǔ)上堅(jiān)持“兩手抓、兩手硬”，充分發(fā)揮審計(jì)的批判性和建設(shè)性職能作用，開(kāi)創(chuàng)審計(jì)工作新局面。本文闡述了“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的內(nèi)容和意義，進(jìn)而提出審計(jì)工作中如何準(zhǔn)確把握“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的標(biāo)準(zhǔn)。

一、“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”出臺(tái)的背景、內(nèi)容和意義

（一）中央出臺(tái)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的背景和內(nèi)容

1.保護(hù)作風(fēng)正派、敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)，即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，切實(shí)做到做出結(jié)論和處理意見(jiàn)既嚴(yán)格要求又符合實(shí)際。

2.扭轉(zhuǎn)“為官不為”問(wèn)題，破解“洗碗效應(yīng)”。2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話公開(kāi)發(fā)表。在談到盡快扭轉(zhuǎn)一些干部“為官不為”問(wèn)題時(shí)，總書記指出要做到“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。現(xiàn)在，干部隊(duì)伍中存在能力不足“不能為”、動(dòng)力不足“不想為”、擔(dān)當(dāng)不足“不敢為”等突出問(wèn)題。解決“不能為”問(wèn)題是一個(gè)常態(tài)化過(guò)程，主要靠教育培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉；解決“不想為”問(wèn)題，根本上要靠干部個(gè)人思想的轉(zhuǎn)變。解決“不敢為”問(wèn)題更迫切和不容易?！安桓覟椤爆F(xiàn)象就好比“洗碗效應(yīng)”，洗碗多難免要打破碗，同樣不少干部害怕做得多錯(cuò)得多，最后反而出力不討好，還不如少洗碗或不洗碗?？倳浱岢觥叭齻€(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”這一要求是從干部管理角度，破解了“洗碗效應(yīng)”、解除了干部干事創(chuàng)業(yè)的“后顧之憂”。

（二）國(guó)家審計(jì)署出臺(tái)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的背景和內(nèi)容

1.新形勢(shì)下審計(jì)定性處理把握的“尺子”。2016年2月，國(guó)家審計(jì)署向全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)印發(fā)《審計(jì)署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見(jiàn)》（審政研發(fā)犤2016]20號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），創(chuàng)造性地首次提出了“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”作為新時(shí)期審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，并以規(guī)范性文件下發(fā)，這在全國(guó)尚屬首次?！叭齻€(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)的提出是國(guó)家審計(jì)署適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的具體創(chuàng)新實(shí)踐，是新形勢(shì)下審計(jì)定性處理時(shí)必需把握的“尺子”。準(zhǔn)確把握“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，是做好新時(shí)期審計(jì)工作的基礎(chǔ)。它體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的精神理念，是新時(shí)期衡量審計(jì)工作的“試金石”?！兑庖?jiàn)》提出“要嚴(yán)格遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，審慎作出結(jié)論和處理?！?/p>

2.適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的需要。2016年3月16日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在“部長(zhǎng)通道”上表示，從目前審計(jì)情況來(lái)看，制約各項(xiàng)重大改革進(jìn)程的因素有三項(xiàng)：一是部分地方的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)不適應(yīng)；二是一些行業(yè)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)新常態(tài)、新理念；三是考核評(píng)價(jià)機(jī)制不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。規(guī)則不改變，改革措施就難以落實(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)就難以健康發(fā)展。在未來(lái)一段時(shí)間，國(guó)家審計(jì)署將按照適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的要求，在工作中做好三個(gè)“區(qū)分”：一要區(qū)分主觀故意違紀(jì)違規(guī)，還是過(guò)失犯錯(cuò)；二要區(qū)分政策法規(guī)不完善，還是故意違規(guī)；三要區(qū)分是改革探索引發(fā)的失誤，還是以權(quán)謀私。要加大對(duì)中央重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，促進(jìn)政令暢通。

3.堅(jiān)持實(shí)事求是地揭示、分析和反映問(wèn)題。2016年5月，國(guó)家審計(jì)署出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見(jiàn)》（審辦農(nóng)發(fā)[2016]68號(hào)），指出要堅(jiān)持客觀求實(shí)。要嚴(yán)格遵循扶貧相關(guān)法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是地揭示、分析和反映問(wèn)題，做到“三個(gè)區(qū)分”，即把推進(jìn)中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違法違紀(jì)行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違法違紀(jì)行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，審慎作出結(jié)論和處理。推動(dòng)建立完善激勵(lì)和容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制。

2016年6月，國(guó)家審計(jì)署出臺(tái)了《關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》（審政研發(fā)犤2016]61號(hào)）指出：要著力把握科技創(chuàng)新的新要求。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，深刻理解中央關(guān)于科技創(chuàng)新的總體部署和具體政策措施，領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，把握政策意圖。要堅(jiān)持客觀求實(shí)，充分尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點(diǎn)，把因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把創(chuàng)新工作中的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，實(shí)事求是地反映問(wèn)題，客觀審慎地做出審計(jì)處理和提出審計(jì)建議。

（三）避免對(duì)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的片面認(rèn)識(shí)

“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”核心可以用“容錯(cuò)”與“糾錯(cuò)”來(lái)概括。這兩個(gè)方面互為促進(jìn)，缺一不可，審計(jì)工作也要防止片面，走向極端。

1.要堅(jiān)決防止把包容錯(cuò)誤理解為不查、少查。“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”必須堅(jiān)持實(shí)事求是原則，把問(wèn)題查清查透。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性使審計(jì)重點(diǎn)從揭示一般的違紀(jì)違規(guī)，轉(zhuǎn)化為查處經(jīng)濟(jì)違法犯罪。每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展，都需要審計(jì)人員查閱大量資料、掌握大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況。“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”是對(duì)查出問(wèn)題判斷的基本原則，要堅(jiān)決防止把容錯(cuò)理解為不查或少查，問(wèn)題本身仍然是判斷的基礎(chǔ)，查不出問(wèn)題，“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”就沒(méi)有了對(duì)象。查清查透問(wèn)題，是我們正確看待和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)?！叭齻€(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”不是減少監(jiān)督、削弱監(jiān)督，恰恰是進(jìn)一步提升精準(zhǔn)查錯(cuò)防弊能力。審計(jì)工作如何做到在人員少、時(shí)間短，限定的時(shí)間內(nèi)，精準(zhǔn)查出問(wèn)題，這就要求審計(jì)人員擦亮眼睛，精準(zhǔn)捕捉。要把握規(guī)律，充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)方式方法，根據(jù)被審計(jì)單位的客觀規(guī)律、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題易發(fā)多發(fā)地帶，違法犯罪的常用手法等，發(fā)揮抽象和發(fā)散思維，抓住重要的、關(guān)鍵性的問(wèn)題，在審計(jì)方向、方法和程序上做到精準(zhǔn)，帶著規(guī)律去分析，不放過(guò)任何一個(gè)實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，把問(wèn)題查深查透。

2.要堅(jiān)決防止把包容錯(cuò)誤理解為寬處理?！叭齻€(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”必須始終堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、不放松。全面從嚴(yán)治黨仍然是當(dāng)前最大的政治，是審計(jì)監(jiān)督最大的責(zé)任。要堅(jiān)決防止把容錯(cuò)理解為從寬處理，“寬容失誤”不是“縱容包庇”，“容錯(cuò)”不是“納垢”，黨性原則和黨的紀(jì)律不存在“松綁”的問(wèn)題。所以，要牢固樹(shù)立“底線思維”。審計(jì)作為監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、揭示問(wèn)題是基礎(chǔ)。查處重大違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題案件線索是審計(jì)工作的主業(yè)，是審計(jì)成果最直接的表現(xiàn)。只有堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索，才能有效規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，才能樹(shù)立起審計(jì)的權(quán)威。這不是意味著要帶著“有色眼鏡”去審計(jì)，而是要始終抱著一種審慎客觀的態(tài)度，圍繞權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)兩個(gè)重點(diǎn)，嚴(yán)肅查處違反剛性和觸犯底線的問(wèn)題。對(duì)以權(quán)謀私、貪污腐敗、行賄受賄，騙取國(guó)家財(cái)政資金等重大違紀(jì)違法問(wèn)題，以及領(lǐng)導(dǎo)干部違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神和國(guó)務(wù)院“約法三章”，違反廉潔從政、廉潔從業(yè)規(guī)定，徇私舞弊、中飽私囊、失職瀆職等剛性和底線問(wèn)題，要始終堅(jiān)持“零容忍”，堅(jiān)決查處。

3.要堅(jiān)決防止把包容錯(cuò)誤理解為回避矛盾。“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”必須立足宏觀、從更高層次促進(jìn)問(wèn)題解決?！凹m錯(cuò)”是“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”中與“容錯(cuò)”并列，甚至更為重要的一個(gè)方面。容錯(cuò)是一種態(tài)度，是對(duì)干部的保護(hù)，但包容錯(cuò)誤不是回避矛盾，在保護(hù)干部的同時(shí)更重要的是要糾正錯(cuò)誤，舉一反三，避免同樣的錯(cuò)誤再次發(fā)生。所以，“糾錯(cuò)”才是“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的根本落腳點(diǎn)。對(duì)于審計(jì)工作來(lái)講，只有發(fā)揮好審計(jì)的建設(shè)性作用，才能發(fā)揮好審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的功能。重點(diǎn)圍繞審計(jì)成果的綜合開(kāi)發(fā)，在全面揭示問(wèn)題和深入分析原因的基礎(chǔ)上，善于透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，從根本上、深層次剖析問(wèn)題產(chǎn)生的原因和背景，從體制制度機(jī)制層面提出解決問(wèn)題的辦法，促進(jìn)相關(guān)問(wèn)題從體制機(jī)制上得到根本性的解決。

（四）“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的重大意義

黨的十八屆五中全會(huì)提出，要牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，將創(chuàng)新擺在第一的位置。把握“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了審計(jì)工作中的創(chuàng)新發(fā)展理念，是審計(jì)理念上的一次重大創(chuàng)新。落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了審計(jì)工作圍繞中心服務(wù)大局的必然要求，“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)審計(jì)人員把握?qǐng)?zhí)法尺度，提升服務(wù)高度，更好圍繞中心服務(wù)大局提供了依據(jù)。

“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”重大意義在于以下幾個(gè)方面：一是堅(jiān)持實(shí)事求是，嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)，把握政策界限和重大改革方向；二是及時(shí)反映改革推進(jìn)中出現(xiàn)的政策措施不銜接、不配套等問(wèn)題，促進(jìn)增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；三是如實(shí)揭示和反映不合時(shí)宜、制約發(fā)展、阻礙政策落實(shí)的制度規(guī)定，并推動(dòng)盡快改進(jìn)完善；四是促進(jìn)總結(jié)完善改革發(fā)展過(guò)程中行之有效的積極探索和創(chuàng)新舉措，推動(dòng)形成新的制度規(guī)定；五是通過(guò)微觀審計(jì)深入分析原因，提出切實(shí)可行的措施和意見(jiàn)，使審計(jì)成果在更高層次和更大范圍內(nèi)發(fā)揮建設(shè)性作用。

二、審計(jì)人員如何把握“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“基層改革創(chuàng)新，既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗”。在改革攻堅(jiān)中，不僅要積極營(yíng)造敢闖敢試、銳意進(jìn)取的輿論氛圍，更要加快形成允許試錯(cuò)、寬容失敗的寬松氛圍。審計(jì)人員要轉(zhuǎn)變思想觀念，轉(zhuǎn)換思維方式，正確把握改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，既不能以新出臺(tái)的制度規(guī)定去衡量以前的老問(wèn)題，也不能生搬硬套或機(jī)械地使用不符合改革發(fā)展要求的舊制度規(guī)定來(lái)，衡量當(dāng)前的創(chuàng)新事項(xiàng)。要適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)建立容錯(cuò)機(jī)制。

（一）正確把握改革和發(fā)展中的新情況和新問(wèn)題

1.準(zhǔn)確判斷改革發(fā)展中必要的創(chuàng)新舉措和應(yīng)變措施。審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員要敏銳地發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中的改革和創(chuàng)新舉措。對(duì)于審計(jì)中遇到的一些突破原有制度和規(guī)定的做法，要能準(zhǔn)確判斷是否屬于改革發(fā)展中必要的創(chuàng)新舉措和應(yīng)變措施。實(shí)踐中，判斷一項(xiàng)做法是否是改革創(chuàng)新舉措的根本標(biāo)準(zhǔn)，要看廣大群眾是否希望、是否擁護(hù)這項(xiàng)做法。判斷一個(gè)新生事物是否是改革創(chuàng)新舉措，要看它是否符合改革方向，符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，能否給廣大群眾帶來(lái)切身利益。如果突破現(xiàn)有制度的舉措符合改革方向，有利于科學(xué)發(fā)展、改善民生，有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、整合資源、提高績(jī)效、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新、增強(qiáng)發(fā)展后勁，審計(jì)人員就應(yīng)當(dāng)支持鼓勵(lì)，并引導(dǎo)有關(guān)部門及時(shí)總結(jié)完善相關(guān)做法。在準(zhǔn)確識(shí)別改革創(chuàng)新舉措的前提下，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)相關(guān)人員正確處理局部與全局利益、個(gè)人與集體利益、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系；同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和反映困難，主動(dòng)反映阻礙改革創(chuàng)新的機(jī)制制度和政策法規(guī)，推動(dòng)盡快修改完善。

2.準(zhǔn)確區(qū)分必要的試錯(cuò)和違法違紀(jì)行為。要準(zhǔn)確區(qū)分必要的試錯(cuò)和違法違紀(jì)行為，審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)圍繞決策目標(biāo)、決策審慎、發(fā)展方向和實(shí)際后果等方面，辯證、客觀地調(diào)查取證相關(guān)行為。一是主要查看該決策是否為了貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀政策和改革方向；二是主要查看做出該決策前是否評(píng)估了風(fēng)險(xiǎn)和損失，難以把握的問(wèn)題是否履行了請(qǐng)示上級(jí)、咨詢專家、舉行聽(tīng)證等保障程序，是否選擇了負(fù)面影響和損害最小的作法；三是主要查看發(fā)展方向是否和預(yù)期一致，是否出現(xiàn)明顯阻礙因素；調(diào)查成效與預(yù)期是否一致，負(fù)面影響是否超出預(yù)估等。在全面調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，根據(jù)職業(yè)判斷將先行先試與明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，分別做出處理。要揭示和反映違法違紀(jì)行為，但不能將必要的試錯(cuò)作為問(wèn)題反映，而要按照試錯(cuò)造成的損害程度分別對(duì)待。審計(jì)過(guò)程中要持續(xù)關(guān)注整體情況較好，成效預(yù)期明朗，只是在個(gè)別細(xì)節(jié)上出現(xiàn)紕漏或暫時(shí)性的失誤，并己盡力補(bǔ)救的情況；應(yīng)當(dāng)提醒相關(guān)單位和人員對(duì)成效預(yù)期不明朗，整體出現(xiàn)阻塞，并已經(jīng)造成損失的情況，建議其盡快評(píng)估，抓緊糾錯(cuò)，降低損失。

（二）準(zhǔn)確把握干部容錯(cuò)的關(guān)鍵問(wèn)題

是否容錯(cuò)，容什么錯(cuò)，很大程度上取決于思想觀念和社會(huì)氛圍。失誤出現(xiàn)后往往會(huì)出現(xiàn)一些不利輿論，有可能影響領(lǐng)導(dǎo)者的決策和對(duì)改革創(chuàng)新者的評(píng)價(jià)。同時(shí)，改革創(chuàng)新者出現(xiàn)失誤，按照現(xiàn)有的考核評(píng)價(jià)體系和習(xí)慣思維，難免會(huì)對(duì)個(gè)人前途產(chǎn)生一定影響。因此，需要營(yíng)造良性的容錯(cuò)氛圍。

1.要明確什么樣的錯(cuò)可以容。黨政干部容錯(cuò)的11種情形包括：一是在落實(shí)黨委、政府決策部署中，出現(xiàn)工作失誤和偏差，但經(jīng)過(guò)民主決策程序，沒(méi)有為個(gè)人、他人或單位謀取私利，且積極主動(dòng)消除影響或挽回?fù)p失的；二是在推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中，因缺乏經(jīng)驗(yàn)。先行先試出現(xiàn)探索性失誤或未達(dá)到預(yù)期效果的；三是法律、法規(guī)沒(méi)有明令禁止，因政策界限不明確或不可預(yù)知的因素，在創(chuàng)造性開(kāi)展工作中出現(xiàn)失誤或造成影響和損失的；四是在推動(dòng)重大項(xiàng)目和重點(diǎn)工作中，因大膽履職、大力推進(jìn)出現(xiàn)一定失誤或引發(fā)矛盾的；五是在服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾中，因著眼于提高效率進(jìn)行容缺受理、容缺審查出現(xiàn)一定失誤或偏差的；六是因國(guó)家政策調(diào)整或上級(jí)黨委、政府決策部署變化，工作未達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響和損失的；七是在處置突發(fā)事件或執(zhí)行其他急難險(xiǎn)重任務(wù)中，因主動(dòng)攬責(zé)涉險(xiǎn)、積極擔(dān)當(dāng)作為，出現(xiàn)一定失誤或非議行為的；八是在化解矛盾焦點(diǎn)、解決歷史遺留問(wèn)題中，因勇于破除障礙、觸及固有利益，造成一定損失或引發(fā)信訪問(wèn)題的；九是工作中因自然災(zāi)害等不可抗力因素，導(dǎo)致未達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響和損失的；十是按照事發(fā)當(dāng)時(shí)法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，不應(yīng)追究責(zé)任或從輕追究責(zé)任的；十一是其他符合容錯(cuò)情形的。2013年6月，江蘇省第十四屆人大常委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，決定指出對(duì)改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負(fù)面評(píng)價(jià)，依法免除相關(guān)責(zé)任。

2.要明確容錯(cuò)是認(rèn)定動(dòng)機(jī)還是認(rèn)定結(jié)果。如果從動(dòng)機(jī)出發(fā)，只要是出于公心、出于事業(yè)發(fā)展和維護(hù)群眾利益、沒(méi)有牟取私利的失誤都可以容；如果從結(jié)果出發(fā)，沒(méi)有造成特別重大的損失和特別嚴(yán)重后果的可以容。但要注意的是看短期成效還是看更長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，如何區(qū)分常規(guī)性決策與改革創(chuàng)新型決策，特別是如何把改革創(chuàng)新造成的錯(cuò)誤和違背程序與規(guī)律胡亂決策犯下的錯(cuò)誤區(qū)分開(kāi)來(lái)。

3.要明確如何認(rèn)定錯(cuò)誤的部門和程序。需要明確改革創(chuàng)新可能產(chǎn)生的錯(cuò)誤由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定，是本單位領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)單位、行業(yè)專家、群眾代表還是市場(chǎng)評(píng)價(jià)，認(rèn)定錯(cuò)誤的程序是由哪個(gè)部門發(fā)起，包括哪些流程，對(duì)具體案例是一事一議還是制定通用標(biāo)準(zhǔn)，是定評(píng)價(jià)原則還是定具體標(biāo)準(zhǔn)。

（三）促進(jìn)建立規(guī)范完善的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

審計(jì)要促進(jìn)建立規(guī)范完善的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，劃清失職與失誤、敢做與亂為、負(fù)責(zé)與懈怠、為公與為私的界限，為干事創(chuàng)業(yè)的干部卸下包袱、打消顧慮，幫助有問(wèn)題的干部及時(shí)糾正錯(cuò)誤，防止小問(wèn)題變成大錯(cuò)誤，這是發(fā)揮其建設(shè)性作用的重要方面。

1.要促進(jìn)建立改革創(chuàng)新重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估制度，科學(xué)合理設(shè)置容錯(cuò)認(rèn)定的程序。在決策實(shí)施過(guò)程中，要加強(qiáng)決策效果的滾動(dòng)評(píng)估，強(qiáng)化過(guò)程糾偏。在決策實(shí)施完成后，要進(jìn)行決策成效聯(lián)合評(píng)估、評(píng)價(jià)，定性評(píng)價(jià)決策出現(xiàn)的偏差，確定責(zé)任追究的方式，明確組織責(zé)任、實(shí)施責(zé)任、個(gè)人責(zé)任或免除責(zé)任的相應(yīng)條款。其中設(shè)置責(zé)任清單非常重要。如何界定“工作失職”是實(shí)行間責(zé)制度的難點(diǎn)。實(shí)踐中，清單制度對(duì)責(zé)任主體規(guī)定比較多，在實(shí)施依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形等方面還沒(méi)有清晰地梳理。需要科學(xué)設(shè)置、詳細(xì)規(guī)定行政行為的過(guò)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)。此外，應(yīng)建立在責(zé)任事故發(fā)生前對(duì)行政行為實(shí)行日常監(jiān)督的制度，追究可能造成事故的失職不當(dāng)行為，讓行政問(wèn)責(zé)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用。堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，如果己發(fā)現(xiàn)決策失誤，就應(yīng)重新履行科學(xué)論證、征求民意等法定程序，把可能造成的損失降到最低。應(yīng)分解細(xì)化政府權(quán)力行使的程序、環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任，并制定相應(yīng)的行使標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督制約制度。

2.要促進(jìn)分類制定容錯(cuò)機(jī)制的配套實(shí)施細(xì)則。要按照政府公共決策、國(guó)有企業(yè)重大改革決策、事業(yè)單位服務(wù)決策等類別，分別制定容錯(cuò)機(jī)制的配套實(shí)施細(xì)則，在授權(quán)體系內(nèi)進(jìn)行分級(jí)決策、分級(jí)評(píng)估。公共決策、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位容錯(cuò)制度應(yīng)分別以民生和民意提升為核心，以競(jìng)爭(zhēng)力提升為重點(diǎn)，以效率和滿意度提升為關(guān)鍵點(diǎn)。其中明確誰(shuí)來(lái)容錯(cuò)很重要，在改革落實(shí)過(guò)程中，如果地方黨委、政府出錯(cuò)，誰(shuí)來(lái)容，最重要的是兩大主體：群眾和上級(jí)組織。兩類主體由于對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)利益的認(rèn)知可能存在不同步，對(duì)于試錯(cuò)的認(rèn)定有時(shí)未必完全一致。當(dāng)改革造成了損失，這個(gè)損失不一定能為群眾所容；一些干部產(chǎn)生了“少干避禍”的畏難情緒。要讓容錯(cuò)機(jī)制彰顯效能，需要社會(huì)理性的寬容、完善法治的支撐、科學(xué)決策的保障這三大要素合力推動(dòng)。

3.要促進(jìn)以糾錯(cuò)機(jī)制促進(jìn)完善容錯(cuò)機(jī)制?！叭荨焙汀凹m”要有效結(jié)合，容錯(cuò)機(jī)制才能奏效，需要糾錯(cuò)機(jī)制相輔相成，“容”和“糾”結(jié)合起來(lái)才能對(duì)改革失誤或錯(cuò)誤形成完整認(rèn)知。雖然是容錯(cuò)，但也一定要避免重大損失的出現(xiàn)。不是為“容錯(cuò)”而“容錯(cuò)”，不是一句“好心辦了壞事”，干部就可以被免責(zé)。糾錯(cuò)機(jī)制就是這個(gè)“控制開(kāi)關(guān)”，保證改革即便出現(xiàn)負(fù)面影響，也不會(huì)輸出顛覆性的后果。改革創(chuàng)新決策要配套建立決策糾偏制度，制定相應(yīng)的實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督制約機(jī)制等。在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后，及時(shí)有效地啟動(dòng)相關(guān)機(jī)制和程序，科學(xué)評(píng)估產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的源頭、過(guò)程及后果，找出原因，確定性質(zhì)，重新履行科學(xué)論證、征求民意等法定程序，及時(shí)予以糾正，把可能造成的損失降到最低。

建立健全容錯(cuò)機(jī)制，為“試錯(cuò)”者留出免責(zé)空間。但“容錯(cuò)”并不是對(duì)亂作為的寬容，紀(jì)律和法律仍是不可逾越的底線。建立容錯(cuò)機(jī)制關(guān)鍵要界定清楚要容的是什么錯(cuò)，應(yīng)該明確界定“私罪”與“公錯(cuò)”的界限。錯(cuò)誤大致有三種情況。一是認(rèn)識(shí)論范疇的錯(cuò)誤；二是工作探索的失誤；三是紀(jì)律法律意義上的錯(cuò)誤。有的錯(cuò)誤不可避免、可以理解，主要指的是前兩種錯(cuò)誤或失誤。需要注意的是，并非所有領(lǐng)域都可以“免責(zé)”，有一些錯(cuò)絕對(duì)不能犯，犯了不可原諒。容錯(cuò)機(jī)制不能成為免責(zé)“馬甲”，如打著改革創(chuàng)新的旗號(hào)搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”、“形象工程”，借改革創(chuàng)新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟(jì)私等之類涉及違反黨紀(jì)國(guó)法的行為。如對(duì)違反黨的紀(jì)律，違反國(guó)家法律法規(guī)的，或雖未違反黨的紀(jì)律、違反國(guó)家法律法規(guī)，但客觀上造成重特大安全責(zé)任事故、嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任事故、重特大群體性事件的，不予容錯(cuò)。區(qū)分“錯(cuò)”與“罪”的標(biāo)準(zhǔn)，一要看動(dòng)機(jī)，是因客觀條件造成的錯(cuò)誤還是主觀故意；二要看程序，是否有經(jīng)過(guò)科學(xué)民主決策，是否經(jīng)過(guò)調(diào)研論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；三要看政策，是否符合國(guó)家改革方向，是否有法律明令禁止；四要看后果，有無(wú)造成不可挽回的后果。如有的地區(qū)明確可以容錯(cuò)的5種條件和8種情形。以下5種符合條件的情形可以容錯(cuò)：①黨章黨規(guī)、法律法規(guī)沒(méi)有明令禁止，大膽探索、先行先試，不是有令不行、有禁不止的；②出以公心、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，沒(méi)有為個(gè)人、他人或單位牟取不正當(dāng)利益的；③無(wú)心之失或者由于不可抗力、難以預(yù)見(jiàn)等因素，不是主觀故意的；④貫徹執(zhí)行民主集中制，經(jīng)過(guò)規(guī)定的決策程序或特殊情況下事后及時(shí)履行報(bào)告程序，不是個(gè)人專斷、一意孤行的；⑤積極主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響，不是坐視不管、任其發(fā)展的。以下8種情形可以視情容錯(cuò)的情形。包括：①在貫徹黨委政府決策部署中狠抓落實(shí)、創(chuàng)造性開(kāi)展工作，出現(xiàn)一定失誤錯(cuò)誤的；②在推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中積極探索、先行先試，因沒(méi)有先例、缺乏經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)一定失誤錯(cuò)誤的；③在推動(dòng)重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工作中履職盡責(zé)、攻堅(jiān)克難，出現(xiàn)一定失誤錯(cuò)誤的；④在服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾中為提高效率進(jìn)行容缺受理，出現(xiàn)一定失誤錯(cuò)誤的；⑤在化解矛盾糾紛、解決歷史遺留問(wèn)題中主動(dòng)擔(dān)責(zé)、積極作為，出現(xiàn)一定失誤錯(cuò)誤的；⑥在處置突發(fā)事件中因情況緊急臨機(jī)決斷，出現(xiàn)一定失誤錯(cuò)誤的；⑦在落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任、從嚴(yán)管理干部中堅(jiān)持原則、敢抓敢管，出現(xiàn)一定失誤錯(cuò)誤的；⑧其他可以適用容錯(cuò)的情形。

（四）借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，把握好三個(gè)方向

“四種形態(tài)”與“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”兩者相輔相成、相得益彰。2015年9月份，時(shí)任中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，把握運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，以嚴(yán)明的紀(jì)律推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。這“四種形態(tài)”的具體內(nèi)容包括：一是黨內(nèi)關(guān)系要正?；?，批評(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開(kāi)展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；二是黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；三是對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；四是嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極少數(shù)?！八姆N形態(tài)”的針對(duì)對(duì)象是各級(jí)黨組織和全體黨員，體現(xiàn)了抓早抓小、動(dòng)輒得咎的理念，懲前毖后、治病救人的精神。要害是抓早抓小、加強(qiáng)日常監(jiān)督管理；重點(diǎn)是違紀(jì)必究，治病救人；關(guān)鍵是明確責(zé)任、強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，形成統(tǒng)籌推進(jìn)、齊抓共管、層層落實(shí)的良好局面。

在運(yùn)用“四種形態(tài)”過(guò)程中強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)處理好三個(gè)關(guān)系，審計(jì)人員在把握“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，可以借鑒“四種形態(tài)”工作中把握好的三個(gè)方向。一是處理好“主責(zé)”與“專責(zé)”的關(guān)系。黨委肩負(fù)著實(shí)踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的主責(zé)，各級(jí)黨組織應(yīng)切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使黨員干部時(shí)時(shí)處處感受到紀(jì)律的嚴(yán)格約束。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，必須協(xié)助和推動(dòng)黨委抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)做深做細(xì)做實(shí)。二是處理好“樹(shù)木”與“森林”的關(guān)系。既要看見(jiàn)“樹(shù)木”又要看見(jiàn)“森林”是踐行“四種形態(tài)”的核心要求。防止把全面從嚴(yán)治黨簡(jiǎn)單理解為處理少數(shù)嚴(yán)重違紀(jì)違法黨員干部、把紀(jì)律檢查局限于查辦重大案件傾向。因此，要點(diǎn)面結(jié)合、綜合施治，推進(jìn)對(duì)全體黨員和各級(jí)黨組織的監(jiān)督教育管理全覆蓋。三是處理好“量變”與“質(zhì)變”的關(guān)系。抓早抓小是實(shí)踐“四種形態(tài)”的關(guān)鍵所在?！八姆N形態(tài)”劃出了管控“量變”、防止“質(zhì)變”的路線圖，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)必須做到關(guān)口前移，對(duì)黨員干部的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)在早、警示在先、處理在小，動(dòng)輒得咎。

正確運(yùn)用“四種形態(tài)”，既要嚴(yán)肅處理有紀(jì)不依、明知故犯的行為和打著改革創(chuàng)新旗號(hào)以權(quán)謀私、與民爭(zhēng)利的行為，以零容忍的態(tài)度懲治腐??；又要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，及時(shí)澄清黨員干部的不實(shí)問(wèn)題，還干部清白。要明確相關(guān)的具體情形和政策界限，完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，健全激勵(lì)保障制度。落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求，應(yīng)考慮到“改革本身要擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新也需要不斷試錯(cuò)的過(guò)程”。既要保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，也要正確運(yùn)用“四種形態(tài)”，堅(jiān)決拔掉“爛樹(shù)”、治療“病樹(shù)”、扶正“歪樹(shù)”、保護(hù)“森林”，不斷深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。

（五）不斷創(chuàng)新審計(jì)理念和改進(jìn)審計(jì)方法

審計(jì)要認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆五中全會(huì)精神，樹(shù)立科學(xué)審計(jì)的理念，不斷創(chuàng)新審計(jì)理念和改進(jìn)審計(jì)方法，充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。具體需要做到以下方面：一要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。要嚴(yán)肅查處損害國(guó)家和人民利益、重大違紀(jì)違法、重大履職不到位、重大損失浪費(fèi)、重大環(huán)境污染和資源毀損、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等問(wèn)題，對(duì)以權(quán)謀私、假公濟(jì)私、權(quán)錢交易、騙取財(cái)政資金、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等違法犯罪問(wèn)題，要始終堅(jiān)持“零容忍”，堅(jiān)決查處。二要加強(qiáng)公共資金績(jī)效審計(jì)，要監(jiān)督檢查預(yù)決算管理法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況，關(guān)注中央八項(xiàng)規(guī)定精神和國(guó)務(wù)院“約法三章”貫徹落實(shí)情況，還要關(guān)注財(cái)政支出績(jī)效和積極財(cái)政政策的實(shí)施效果。三要拓寬審計(jì)內(nèi)容。把所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、自然資源資產(chǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況納入監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象的全覆蓋。要關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法效益，檢查政策執(zhí)行、推動(dòng)機(jī)制完善、嚴(yán)查違紀(jì)違規(guī)。特別是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)和資源環(huán)境審計(jì)，在注重查處問(wèn)題的同時(shí)，更加注重體制機(jī)制制度性問(wèn)題。四要加強(qiáng)和優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目管理。要注重統(tǒng)籌規(guī)劃，有效調(diào)配和整合審計(jì)資源。在審計(jì)方式上，靈活運(yùn)用交叉審計(jì)、上下審計(jì)、授權(quán)審計(jì)等多種方式。要以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)資源審計(jì)、民生審計(jì)和公共資金績(jī)效審計(jì)為重點(diǎn)，綜合運(yùn)用查賬、走訪、現(xiàn)場(chǎng)查看、外部調(diào)查、審計(jì)公示及個(gè)別談話等多種手段，實(shí)施全方位立體式審計(jì)。五要推動(dòng)法規(guī)制度改革創(chuàng)新。對(duì)于法規(guī)空白領(lǐng)域，要及時(shí)推動(dòng)將成熟的創(chuàng)新舉措總結(jié)上升為政策法規(guī)。重點(diǎn)反映不合時(shí)宜、制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定，提出完善政策法規(guī)的審計(jì)建議，推動(dòng)主管部門盡快完善政策法規(guī)。要關(guān)注影響改革發(fā)展的深層次問(wèn)題，要及時(shí)反映制約和阻礙中央重大政策措施貫徹落實(shí)、結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激發(fā)活力、簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高績(jī)效等體制機(jī)制性問(wèn)題，大力推動(dòng)完善制度和深化改革。六要建立一支善審會(huì)思的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高分析研判能力。要加強(qiáng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等領(lǐng)域最新知識(shí)的學(xué)習(xí)，加快知識(shí)更新儲(chǔ)備；同時(shí)要深入學(xué)習(xí)研究中央重大政策措施的內(nèi)容、背景和目的，深刻領(lǐng)會(huì)和把握改革方向，了解相關(guān)改革的最新進(jìn)展，真正做到支持符合改革方向的創(chuàng)新舉措。